НУЛЕВЫЕ ЧТЕНИЯ "ЗАКОНА О ГРАЖДАНСТВЕ" - ДОКЛАД ЛУКАШЕВОЙ - ч. 1
23 марта 2017 г. в Общественной палате Свердловской области состоялись «нулевые чтения» проекта федерального закона № 69201-7 «О внесении изменений в Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в отношении носителей русского языка».
В «нулевых чтениях» приняли участие представители органов государственной власти, экспертного сообщества, субъекты общественного контроля, некоммерческие организации Свердловской области.
Одним из ведущих докладчиков, была член МЦПЧ, Президент Уральской ассоциации беженцев Людмила Лукашева. На слушаниях в Общественной палате ее доклад прозвучал в очень усеченном виде. Здесь мы представляем его полностью:
Л. С. Лукашёва,
президент Уральской ассоциации беженцев,
эксперт-консультант Общественной палаты Свердловской области,
Лауреат Национальной премии «Гражданская инициатива».
Доклад
для «нулевых» слушаний проекта федерального закона № 69201-7 «О внесении изменений в Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в отношении носителей русского языка»
Общественной палаты Свердловской области
Формально предметом наших общественных слушаний является обсуждение законодательной инициативы депутатов Государственной думы о внесении изменений и поправок в миграционное законодательство с целью выполнения поручения Президента России о разработке ускоренного порядка предоставления российского гражданства нашим соотечественникам, носителям русского языка и русской культуры, прямым потомкам тех, кто родился и в Российской Империи, и в Советском Союзе.
Чтобы понять в чем особенность данной инициативы, надо понимать, чем вызваны эти поправки и изменения, и каковы последствия этих изменений. Для этого предлагаю сделать некоторый исторический экскурс по законодательству о российском гражданстве.
Что же такое гражданство? По закону, это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. То есть, не только граждане что-то обязаны, но и государство обязано гражданам.
Каковы же принципы гражданства? Их немного (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_36927/4776774c8624d7a67d1b24a046627974ee5e94be/):
запрет на ограничения прав по национальному, расовому, социальному, языковому или религиозному признакам;
равенство, независимо от оснований приобретения;
невозможность прекращения в связи с проживанием за пределами России;
невозможность лишения гражданства или права его изменения;
недопустимость высылки или выдачи гражданина иностранному государству;
поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России;
определение наличия гражданства по законодательству во всей его логике вплоть до 1917 года.
Какова главная сущность российского гражданства? Его непрерывность во времени, территории и независимость от приобретения иного гражданства.
Как оно приобретается? Либо со дня рождения (филиация), либо с даты вынесения решения государственным органом о приеме (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_36927/614897f81a34835409e8c1682971cacc5ac59f3a/).
Как гражданство России прекращается? После прохождения процедуры прекращения и выпуска Указа Президента страны. Иных способов в законе нет.
А каковы основные принципы приобретения российского гражданства в порядке филиации (по рождению)? Именно они определяют обсуждаемую законодательную инициативу. Таких принципов всего два, и оба уже описаны в прежней редакции закона о гражданстве (в статьях 13 и 14) http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=2163&rnd=244973.1005920916&dst=100047&fld=134#0).
Первый принцип - «права почвы» - закреплен в части 2 статьи 13 («лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими с гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на территории Российской Федерации…. Под территорией Российской Федерации в данном случае понимается территория Российской Федерации по состоянию на дату их рождения»).
Второй принцип - «права крови» - закреплен в статье 14 прежнего закона («ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве Российской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения»).
Прежнее правовое поле урегулировало и положение лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории РФ. Частью 4 статьи 11 Федерального закона № 99-ФЗ от 24.05.1999 г. «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» гражданами Российской Федерации признаны лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. (http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req =doc&base=LAW&n=23178&rnd=244973.143966472&dst=100078&fld=134#0)
Очевидно, что законы вполне урегулировали все вопросы российского гражданства. Казалось бы, какие разночтения могут быть и какие поправки могут изменить святая святых любого государства - статус граждан в связи со вступлением в силу новых законов?
Очевидно, что все, кто был признан или принят в прежнем правовом поле, плавно перешли в категорию имеющих гражданство на момент вступления в силу нового закона о гражданстве ФЗ-62 от 31 мая 2002 года (п. а) ст.5 ФЗ-62). (http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=197502&fld=134&dst=100215,0&rnd=0.05465844019354038#0)
Возможно, так бы это и произошло, если бы по непонятному умолчанию все ветви власти и сами граждане согласились с толкованием закона одной из ветвей исполнительной власти - миграционным ведомством. До сих пор мы слышим, что закон несовершенен, что в нем немало пробелов. Вот только какие именно, нам так и не говорят. А главный парламент страны принимает на веру все обращения из ФМС и вносит их в виде поправок и изменений. И в результате вот к чему мы пришли.
Вместо принятых в международном и российском праве принципов «права крови» и «права почвы» нам упорно навязывают «принцип 6 февраля 1992 года». Мол, кто не успел, тот опоздал.
Вместо признания граждан бывшего СССР гражданами России - принуждение вплоть до выдворения к приобретению гражданства через многоуровневую и затратную систему РВП, ВНЖ и прочее. Хотя еще в 1996 году Конституционный Суд разъяснил, что «признание принадлежности к гражданству Российской Федерации не требует ни каких-либо действий со стороны граждан, ни вынесения по этому вопросу какого бы то ни было решения государственными органами. При признании бывших граждан СССР гражданами Российской Федерации на основании статьи 13 Закона они считаются состоящими в российском гражданстве с момента первоначального приобретения ими гражданства Союза» (http://cikrf.ru/law/decree_of_court/pesolut1.html).
Вместо определения наличия гражданства по законодательству, действовавшему на день рождения лица - запросы, запросы, запросы в иностранные консульства и ведомства, проверки и перепроверки закрытых и никому не подконтрольных баз МИД или МВД, журналов регистрации, списков и даже бланков?
Вместо непризнания за гражданином России иного гражданства (ст. 6 ФЗ-62), (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_36927/85ccbff71854900d7c7a24c37ad43f0ab2fc3dfa/) упорное «незамечание» гражданства российского, даже если соотечественник имеет в паспорте отметку о месте рождения на территории РСФСР?
Никто не возмутился, когда 14-летних россиян заставляли приносить справки о месте постоянной прописки их родителей на 6 февраля 1992 года?
И что с нами случилось, что мы промолчали, когда в 2012 году Россия в одностороннем порядке стала грубо нарушать условия международных соглашений? (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40176/b004fed0b70d0f223e4a81f8ad6cd92af90a7e3b/). Результатом такого понимания горе-экспертами ФМС небольшой поправки в Положение к закону о гражданстве стало массовое принуждение соотечественников, прибывающих из Белоруссии, Киргизии или Казахстана, проходить затратную по времени и деньгам процедуру легализации через РВП и ВНЖ? Старики годами живут без пенсий и льгот, дети - без медицинских страховок, а люди репродуктивного возраста приостанавливают свою самореализацию из-за страха не получить гражданство.
Что могло так отшибить нашу историческую память, что мы упорно не замечаем, что нашему гражданству не 15 и не 25, а 100 лет (!) и что модель Евросоюза, мягко говоря, заимствована у нас с вами из советского прошлого, а не у Америки или Азии?
Впрочем, это неправда, что согласились все. В 2004 году журналист Анатолий Мостовой выпустил брошюру «Верни гражданство!» или практическое руководство для 27 000 000 соотечественников». Где подробно расписал, что такое гражданство и как его защищать.
В начале «нулевых» группа депутатов-коммунистов при содействии Совета переселенческих объединений при председателе Государственной Думы разработала проект закона «О репатриации».
А уже в нынешнем правовом поле депутатом Государственной Думы М.Н. Свергуновой был разработан и внесен на обсуждение депутатов Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Он призван был прекратить практику неправомерного отказа «лицам из числа граждан бывшего СССР, родившимся на территории Российской Федерации (РСФСР), в признании гражданами Российской Федерации, несмотря на то, что эти лица не изъявляли желания отказаться от гражданства Российской Федерации. Автор ссылалась на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в сохраняющем своё действие Постановлении от 16.05.96 г. № 12-П, кстати выигранном при содействии Анатолия Мостового, и предлагалось ее закрепить.
Показательно, что этот законопроект был поддержан Комиссией по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. В своем заключении Комиссия отмечала: «Многие из лиц указанной категории имеют иное гражданство и иностранный паспорт. В то же время, иностранными гражданами они не являются, т.к. в силу статьи 2 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статьи 3 Федерального закона иностранным гражданином признается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Устанавливая запрет лишения гражданина Российской Федерации российского гражданства, Конституция РФ определяет, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральными законами, является единым и равным независимо от оснований приобретения (части 1 и 3 статьи 6 Конституции РФ).