Гибридная застройка. Не развивает города, а уничтожает их
Строительный бум в Московском регионе оправдывают тем, что это необходимое развитие, неизбежная урбанизация. Земли, которые можно было застроить относительно легко, закончились, теперь тандем чиновников и строителей (девелоперов) ищет поводы для того, чтобы осваивать те земли, которые всегда считались неприкосновенными, и уплотнять городскую застройку вопреки протестам местных жителей. Такие проекты заявляются, как "меньшее зло", как решение насущных проблем через гибридное слияние коммерческих и общественных интересов.
В действительности практически каждая такая стройка не только не решает, но и усугубляет те проблемы, ради решения которых, якобы, затевалась. Вашему вниманию предлагается обзор скрытых механизмов девелопмента, из-за которых застройка Москвы и Подмосковья стала источником проблем и катализатором гражданского протеста.
ГИБРИДНАЯ ЗАСТРОЙКА
1. Понятие и общая характеристика гибридной застройки.
2. Роль властных структур в гибридной застройке: попытки власти решить градостроительные проблемы приводят к их эскалации.
3. Социальная значимость как характеризующий формальный предлог гибридной застройки.
4. Управленческий и правовой саботаж.
5. Тактическая борьба с гибридной застройкой.
6. Стратегическая борьба с гибридной застройкой.
Понятие и общая характеристика гибридной застройки
Гибридная застройка - это та застройка, которая преподносится как вынужденное отступление от утвержденных норм и правил, как необходимость с помощью конкретного проектаостичь некого большого общественного блага, пусть и ценой ущемления прав местных жителей. При этом содержит в себе скрытый набор механизмов, позволяющих избавить конкретную строительную компанию (девелопера) от взятых на себя социальных обязательств.
Гибридность проявляется и в том, что такая застройка имитирует компромисс коммерческих интересов девелоперов с интересами общества, а сопутствующая деятельность должностных лиц имитирует защиту интересов государства и населения, но является, по сути, деятельностью в интересах девелоперов.
Вместе с тем, гибридная застройка - не просто совокупность злоупотреблений, недосмотров и недоработок, не множество частных случаев. В нынешнем состоянии гибридность - это парадигма, которой подчинены законодательные преобразования, организация подготовки и утверждения градостроительной документации, организация взаимодействия с обществом.
То есть произошел переход количества в качество, и мы пришли к такому состоянию государства и экономики, когда всякая застройка тяготеет к гибридности.
Роль властных структур в гибридной застройке: попытки власти решить градостроительные проблемы приводят к их эскалации
Гибридная застройка невозможна без участия органов исполнительной власти и является производной от характера такого участия: острые и объективно существующие социальные проблемы, идущие от нарушений в строительном комплексе, дают основания для «крайних мер» - превышения установленного максимального уровня этажности, согласования и реализации проектов с дефицитом социальной нагрузки, перевода под застройку изначально не подлежащих застройки территорий и т.п.
При этом в условиях нарушенной обратной связи и специфической кадровой политики в управляющих кругах должностные лица, ответственные за решение градостроительных проблем, не заинтересованы в их решении.
К примеру, пока есть обманутые дольщики - есть стойкий и неопровержимый повод согласовывать проекты, нарушающие установленные ограничения под благовидным предлогом расселения обманутых дольщиков. Пока существует нехватка социальной инфраструктуры, транспортный коллапс, безработица - остается повод продвигать проекты строительства, якобы нацеленные на решение этих проблем.
То есть, работа принимающих решения органов власти при гибридной застройке направлена не на устранение проблемы, а на ее эксплуатацию к выгоде заинтересованных в строительстве компаний и субъектов.
Социальная необходимость как характеризующий формальный предлог гибридной застройки
Проекты гибридной застройки всегда основаны на подмене закона целесообразностью: приводятся некие доводы об особой социальной значимости проекта, в виду которой якобы можно пренебречь строительными нормативами, правами местных жителей, законодательными ограничениями.
Изначально такие предлоги имели, по большей части, медийный, нравственный характер, однако замечена устойчивая тенденция придавать таким «благовидным предлогам» характер правовых норм.
Наиболее типичные формальные оправдания для гибридной застройки это:
- нуждающиеся в жилье категории населения: обманутые дольщики, жильцы домов под расселение, многодетные семьи, военнослужащие и другие.
- дети
- спорт и здравоохранение
- религия
- экономическое развитие
- решение транспортных проблем
- трудоустройство населения
Причем, как правило, для надежности такие формальные поводы подаются в комплексе.
Неоднократно отмечены случаи создания видимости проблемы: намеренное создание заторов на автотрассе, организованный подвоз граждан, выдающих себя за верующих, нуждающихся в храме, и тому подобное.
Однако, такие имитации ненадежны, поэтому, как правило, происходит спекуляция на объективно существующих проблемах - тем более, что схема гибридной застройки циклична. Например, для обеспечения обманутых дольщиков жильем власти согласовывают проект, гибридно совмещающий коммерческие интересы застройщика с интересами общества: часть квартир в доме, построенным на продажу коммерческой строительной компанией, предполагается отдать муниципалитету для расселения дольщиков. Затем строительство прекращается на середине из-за разорения строительной компании. По закону, недостроенный дом с дольщиками выставляют на торги и передают другой строительной компании. Поскольку квартиры уже проданы вперед и такая компания не имеет коммерческого интереса завершать строительство, власти расплачиваются с таком компанией, предоставляя на льготных условиях земельные участки для строительства. После этого та же схема повторяется на новом земельном участке, причем в ряде известных случаев обе компании - и разорившаяся, и согласившаяся завершить строительство - принадлежат одному лицу, которое с помощью такой схемы добывает земельные участки под продолжение бизнеса.
Та же схема может работать не на обманутых дольщиках, а на нужде населения в социальных объектах. Начинается строительство комплекса из нескольких зданий - жилых домов, спортивно-оздоровительных центров, школы, детского сада и тому подобного. Однако, по тем же формальным причинам, из-за непредвиденной нехватки денежных средств для того, чтобы завершить хотя бы строительство жилых домов, проект изменяется уже в процессе строительства и вместо социальных объектов возводят дополнительные жилые дома. Завершение проекта приводит к тому, что возникает острый дисбаланс застройки, и для его решения власти вновь привлекают коммерческую строительную компанию, согласовывая проект, комплексно совмещающий социальные объекты, в которых заинтересовано население, с жилыми домами, в которых заинтересована компания, после чего схема осуществляется заново.
Саботаж, как средство обеспечения гибридной застройки
В сущности, строительство, гибридно сочетающее интересы общества и интересы коммерческой фирмы, само по себе, не является чем-то вредным или опасным. Если строительство объекта изначально было подготовлено с соблюдением нормативов и завершается так же, как было заявлено - это здоровый пример государственно-частного партнерства. Мы уже рассмотрели два основополагающих фактора: слияние государства и бизнеса в проекте строительства, нацеленность на решение объективных и насущных проблем за счет сочетания интересов
Третий ключевой этап, который делает конструктивное государственно-частное партнерство деструктивной гибридной застройкой - это саботаж, в результате которого общественные интересы из проекта удаляются и остается только выгода строительной компании.
Один пример такого саботажа уже был рассмотрен выше - якобы непредвиденная нехватка денежных средств у застройщика. Другая разновидность экономического саботажа - ситуация, при которой назначение здание меняется уже после завершения строительства якобы из-за убыточности первоначального объекта.
Другой вид саботажа - внесение в проект строительства таких параметров, которые делают невозможным использование здания по тому «социально ориентированному» назначению, которое заявлялось: например, строительство медицинского учреждения, не отвечающего санитарным требованиям медицинского учреждения.
Широко практикуется саботаж в при оформлении обязательств коммерческой строительной компании. Например, составление инвестиционных договоров с преднамеренными ошибками и неточностями, позволяющими в дальнейшем их не выполнять. Другой пример: власти оказывают поддержку коммерческой компании в виду того, что компания обещает построить социальную аптеку, магазин низких цен для пенсионеров, детский развлекательный центр, и при этом не оформляют такие обязательства юридически и якобы случайно пускают из внимания тот факт, что собственник помещения может использовать помещение так, как считает нужным.
Таким образом, первый вид саботажа - отключение социальных обязательств, не выгодных предпринимателю.
Второй вид саботажа - отключение не выгодных предпринимателю правовых ограничений. С этой целью применяется:
- отложение во вступлении регулирующих документов и ограничивающих статьей нормативных актов. Пример: постоянно отправляемые на доработку генеральные планы и ПЗЗ и постоянно откладываемые во вступлении ч. 4 ст. 9 ГрК РФ, ч. 6 ст. 45 ГрК РФ, ч. 3 ст. 51 ГрК РФ, запрещающие строить без генпланов и ПЗЗ.
- введение исключений в запреты: принятие ограничения этажности, не распространяющегося на социально значимые (см. выше) объекты, или объявления моратория, не затрагивающего социально значимые объекты.
- принятие нормативных актов, напрямую освобождающих предпринимателей от тех или иных ограничений. Характерный пример - предложенная «лесная амнистия».
Третий вид саботажа - «игра в поддавки», когда должностное лицо, декларируя борьбу против предпринимателя и в интересах населения, намеренно эту борьбу проигрывает: например, мэрия подает в суд и не является на заседания, не представляет доказательства; другой пример - мэрия издает приказ об отмене незаконно выданных документов на строительство, но вводит в приказ умышленные ошибки, позволяющие застройщику легко его отменить в судебном порядке. Широко практикуется затягивание сроков реагирования на нарушение для того, чтобы позволить предпринимателю «переждать» исковую давность.
Тактическая борьба с гибридной застройкой
1. Персональная ответственность вместо коллективной.
Прежде всего, необходимо помнить, что всякая проблема имеет фамилию, имя и должность. Гибридная застройка, как уже говорилось, невозможна без участия конкретных людей, работающих в органах исполнительной власти и принимающих решения. Все описанные выше бюрократические приемы - доверие неоформленным обязательствам, неработающие запреты, «судебные поддавки» - призваны отвести ответственность от наделенного властью лица, принимающего конкретные деструктивные решения и имитирующего борьбы за интересы общества вместо того, чтобы такой борьбой заниматься.
Недобросовестные слуги народа почти всегда стараются распылить ответственность, создать ситуацию, когда виноваты «все сразу, но никто конкретно».
Другой вид переложить ответственность - списать все на ранее занимавшего эту должность человека. Сталкиваясь с таким приемом, необходимо обращаться к закону и делать акцент на то, что есть два способа одобрить что-либо: утвердить, либо не отменять. Должностное лицо, которое знает о нарушении, но не устраняет его, также несет за это ответственность.
2. Верховенство закона вместо доводов о целесообразности.
Государственные служащие, желая уйти от ответственности за свои решения, пользуются услугами различных организаций, претендующих на экспертное мнение, и мотивируют заведомо незаконные решения соображениями целесообразности. Характерным примером стало создание в Подмосковье экспертной общественной организации «Градостроительный совет Московской области», издание региональным правительством правовых актов о сотрудничестве с этой организацией.
«Градостроительный совет» состоит из министров и руководителей управлений правительства Московской области, возглавляется губернатором - что, однако, не афишируется. С помощью этой организации, таким образом, должностные лица правительства Московской области дают экспертные рекомендации сами себе, и мотивируют свои решения коллегиальной рекомендацией этого объединения.
Сталкиваясь с таким явлением, необходимо делать акцент на том, что правовое государство означает приоритет закона над целесообразностью, и выстраивать на этой позиции взаимодействие с государственными служащими.
3. Документы и конкретика вместо обещаний и заверений.
Гибридная застройка невозможна без саботажа и именно саботаж отличает гибридную застройку - это надо знать и учитывать. Поэтому, сталкиваясь с признаками гибридности, следует выявлять саботаж: проверять документы на предмет скрытых ошибок, требовать, чтобы абстрактное обязательство было подкреплено конкретными имеющими юридическую силу актами.
В медийном пространстве, когда начнутся спекуляции на социальной значимости, необходимо четко отделять возможные последствия от неизбежных. Вырубка сквера под строительство здания - неизбежное последствие, обещание открыть там полезный для общества объект, подкрепленное только «честным словом» - возможное последствие. То, что после окончания строительства часть квартир после постройки отойдет «очередникам» - возможное последствие, а вот то, что после окончания строительства в городе появится еще один жилой дом с несколькими сотнями жителей - неизбежное последствие.
4. Публичность и прозрачность.
Весь механизм гибридной застройки ориентирован на кулуарность, рассчитан на то, что саботаж не будет вскрыт и что внимание общественности к конкретным документам и действиям будет минимально. Максимальная огласка с правильно выстроенной медийной линией помогает либо пресечь деструктивный проект на стадии подготовки, либо не дать предпринимателям «соскочить» на стадии выполнения социальных обязательств.
Напротив, попытки решить проблему без освещения, одними только личными приемами, обращениями и судебными исками в большинстве случаев приводят к тому, что решение принимается вопреки интересам жалобщиков.
Публичность, открытое направление претензий и личный диалог с лицами, принимающими решения, позволяет направить на них личную ответственность и зафиксировать, что им известно о факте нарушения.
Также, по глубокому убеждению автора, подкрепленному личным опытом,
следует избегать распространенной тактической ошибки в борьбе с гибридной застройкой:
надежды на судебную систему. Подать иск в суд - один за первых
рефлексов людей, столкнувшихся с произволом, однако, это та площадка, на
которой лоббисты хорошо ориентируются и умеют добиваться нужных
решений. В большинстве случаев для государственного служащего,
покрывающего гибридную застройку, обращение протестующих в суд -
настоящий подарок, поскольку снимает с него ответственность независимо
от того, в чью пользу будет принято решение. В то же время, в отличие от
прокурора, инспектора или работника местной администрации, судью
практически невозможно привлечь к ответственности за незаконные судебные
решения, принятые в интересах строительного лобби.
Призыв
обращаться в суд со стороны государственного или муниципального
работника - это апелляция к невежеству, поскольку, по закону, обращение в
суд является правом, а не обязанностью лица, и лицо вправе
самостоятельно избирать способ защиты прав - в том числе, путем
обращения к государственным и муниципальным служащим. Иными словами, то,
что недовольные граждане не обращаются в суд, не дает права
бездействовать другим должностным лицам и органам.
Стратегическая борьба с гибридной застройкой
Здесь следует вернуться в начало доклада и снова отметить, что гибридная застройка - явление системное, и это производная от качества управления и управленцев.
По существу, единственная причина гибридной застройки - это неэффективная работа государства. Таковой она является под воздействием двух факторов: коррупции и отсутствия обратной связи. Следовательно, защита от гибридной застройки, прежде всего, должна строиться на деятельности по оздоровлению государства, как такового: борьбе с коррупцией и ответственности должностных лиц перед населением.
Полезно придерживаться следующих программных принципов:
- Систему характеризует не ошибка, а реакция на ошибку.
Отличить добросовестных должностных лиц от недобросовестных можно по тому, как они реагируют, когда им становится известно о проблеме. В свою очередь, гибридная застройка, да еще и как постоянно действующий системный фактор, совершивший переход из количества в качество, остается возможным только потому, что должностные лица постоянно и последовательно бездействуют.
- Оправдано не всякое развитие, а только устойчивое развитие.
Часто можно слышать довод о том, что всякая застройка - это развитие, урбанизацию невозможно остановить, и потому противодействие застройке бессмысленно. Тем же доводом прикрывают свою недобросовестную работу государственные служащие, которые пытаются переложить ответственность с себя на некие абстрактные законы развития общества. В России юридически закреплено понятие устойчивого развития, и в медийном поле необходимо вести последовательную пропаганду необходимости сбалансированного, устойчивого развития.
- Обезличенные правила лучше, чем ручное управление.
Гибридная застройка процветает за счет того, что решения принимаются «в ручном режиме», на это же направлены законодательные новшества последних лет. Ни о каком порядке и стабильности в таких условиях речи быть не может: хорошая устойчивая система государства и права максимально защищена от человеческого фактора. Этой же цели служат генеральные планы, правила землепользования и застройки, нормативы градостроительного проектирования - все своды правил, которые ограничивают возможность произвола.
- Каждый должен заниматься своим делом.
Как правило, даже «официальная» версия общественной пользы от гибридной застройки мала по сравнению с вредом, в результате которого достигается. Чтобы убрать порочную «гибридность», необходимо разграничить общественное и коммерческое, государственно и бизнес - лучше построить за счет бюджета один дом и расселить в него только очередников, чем согласовать несколько десятков домов, в каждом из которых на расселение отходит 5% жилого фонда, причем в таких условиях, когда даже эти 5% и обещанную социальную инфраструктуру застройщик исполнять не собирается.
- Закон не действует без политической воли.
Сколько бы ни было принято хороших и действенных законов, они не будут работать без политической воли. Для того, чтобы государство и закон действовали, необходимо гражданское общество - поэтому, в деле градозащиты именно построение гражданского общества является главной задачей.
Читать подробнее на сайте Активатика