Мировой опыт: федерализм реформируется постоянно
Как политический принцип, федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличии права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. В то же время, для национального политического процесса, федерализм представляет собой процесс институционального «торга», закрепленного конституционным договором (контрактом), между двумя уровнями власти - центральным и региональным. Конституционный договор представляет собой неполный контракт[1]: постулируя базовые принципы отношений между центром и регионами, он оставляет достаточно свободы для реформы отношений, кроме того, поправки могут вноситься, конечно, и в сам конституционный договор. При этом одним из основных преимуществ федеративной формы государства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. Таким образом, федеративные отношения принципиально не статичны, что является отражением постоянного поиска партнерами адекватного баланса между единством и разнообразием. В мире нет ни одной федерации, которая бы не реформировалась с момента образования, реформы - это естественный процесс для федеративных отношений.
Однако это процесс долгий и сложный, поскольку речь идет о пересмотре контракта в процессе торга между центром и регионами, где не работает практика «игры с нулевой суммой». Напротив, длительный торг подразумевает компромиссы и взаимные «жертвы» в различных областях - и со стороны регионов, и со стороны федерации. Успешная реформа подразумевает обязательное согласование позиций двух сторон, а уже до реформы начинается экспертная дискуссия с привлечением не только экспертов по федерализму, но и представителей политических партий (обязательно!), а также всех ветвей власти обоих уровней.
Конечно, характеристики процессов реформирования федерализма отличаются в различных федеративных системах, и отличаются весьма существенно. Так, известен опыт латиноамериканских федераций (Бразилии, Мексики, Аргентины и Венесуэлы), где развитие федерализма представляло собой длительный нелинейный процесс, который характеризовался многочисленными периодами движения как в сторону большей унификации и централизации, так и в сторону федерализации и децентрализации, а также высокой степенью политической и конституционной нестабильности. В частности, усиление президентской власти и личной популярности президентов приводило к ослаблению практики федерализма, а периоды политически неустойчивых и менее популярных президентов - к возврату федеративных практик[2].
С другой стороны, во многих консолидированных демократических федерациях процесс реформирования, точнее, согласования содержания реформ и вопросов их имплементации, необычайно сложен и сопровождается горячими публичными дискуссиями. При этом, в отличие от России, реформируется не число субъектов федерации (в стабильных федерациях слияние субъектов - это нечто экстраординарное), но, как правило, либо критерии трансфертов центра в регионы[3], либо те направления политики (курсы государства), которые центр и регионы проводят совместно. Так, длительные дебаты по конституционным реформам федерализма проходили в Канаде, Швейцарии, Австрии.[4] В США обсуждение реформ федерализма связано преимущественно с проблемами со стороны федерального центра, его недостаточной институциональной дееспособностью и стремлением переложить на штаты избыточную финансовую ношу (в частности, в области политики здравоохранения), что подрывает принцип фискального партнерства между национальным и региональным уровнями. Эксперты предлагают, в частности, создать новый федеральный заем для штатов, который они могли бы использовать в периоды экономической рецессии, сократить расходы штатов на программы здравоохранения и пересмотреть условия получения штатами федеральных грантов.[5] В Австралии в процессе реформирования находится политика в области школьного образования, которая, будучи ранее компетенцией штатов, сейчас принадлежит к сферам совместного ведения, при этом степень участия федерального уровня в разработке и имплементации этой политики постоянно росла и постепенно достигла беспрецедентных масштабов, что привело к многочисленным перекосам и дисбалансам. Перед реформаторами стоит задача «вернуть штаты обратно».[6]
Кроме того, мне кажется очень показательной ситуация и в Германии, где реформы федерализма идут в несколько этапов уже более десяти лет. Так, первая конституционная реформа была направлена на сферу совместного ведения и завершилась в 2006 году передачей ряда законодательных компетенций на уровень федеральных земель. Вторая стадия реформ завершилась в 2009 году введением долгового порога как гаранта фискальной ответственности земель и созданием Совета по стабильности, контролирующего их бюджетную дисциплину. Важную реформу системы финансового выравнивания, которая первоначально была предусмотрена на первом этапе, так и не удалось согласовать - она была отложена на второй этап реформ и впоследствии снова перенесена на неопределенное время, вплоть до настоящего времени исполнительные власти земель готовят и направляют предложения по реформе этой сферы в Берлин (фактически обозначают свои переговорные позиции) для последующего процесса переговоров (торга).[7] Такие медленные, пошаговые позволяют лучше и глубже понять логику федеративных реформ в принципе - и в отношении институтов, и в отношении используемых нормативных дискурсов и систем аргументации, и, наконец, в отношении роли различных политических акторов.[8]
Общий вывод можно сделать следующий: подлинный федерализм не только допускает, но требует постоянных реформ или, по крайней мере, постоянной готовности к реформам. Фактически речь идет о постоянном процессе «подгонки» федерализма, его адаптации к изменяющимся внешним и внутренним условиям. Важно, однако, понимать, что это сложнейший и долговременный процесс, сердцевиной которого является переговорный процесс. В этот процесс включены не только федеральные и региональные исполнительные власти, но и власти законодательные, судебные, а также представители политических партий, профсоюзов, экспертное сообщество и т.п.
Ирина Марковна Бусыгина
Источник