Станет ли Перепись обязательной и утекут ли метрики в Сеть / Неучтенная до трети Россия
Ещё исследованиях демографии и исследованиях в интернете
Анкеты можно заполнять через интернет
Росстат разнообразит формы участия в переписи населения
Россияне смогут участвовать в переписи населения по интернету. Правительство одобрило сегодня и рекомендовало к внесению в Госдуму соответствующий законопроект Росстата. Также в проекте закреплено регулярное проведение в РФ микропереписи: социологические исследования, которые должны проводиться между всероссийскими переписями и охватывать не менее 5% населения. ©Ещё о переписи
Фото: Виктор Коротаев
Содержавшееся в размещенном на сайте правительства проекте предложение Росстата ввести обязательное участие в переписи населения в документе отсутствует. Обсуждение этой меры, как пояснили “Ъ” в Росстате, будет продолжено.
Сегодня [5 сентября 2016 года] правительство РФ одобрило и, как сообщили “Ъ” в правительственной пресс-службе, рекомендовало внести в Госдуму законопроект Росстата об изменениях в законе «О всероссийской переписи населения» от 2002 года. По предложению Росстата граждане РФ, а также лица без гражданства и временно пребывающие на территории страны получают возможность участвовать в переписи населения по интернету. Согласно проекту «сбор сведений о населении» теперь можно будет проводить «с использованием средств связи, включая информационно-коммуникационные сети общего пользования, в том числе через сети Интернет». Также опрос будут проводить «переписчики с использованием портативных компьютеров». Граждане могут сами выбирать, заполнять им переписные анкеты на бумажных носителях или по интернету,- форма бланков будет одинаковая, утвержденная правительством.
По проекту порядок сбора сведений о населении в электронном виде, стандарты программного обеспечения, каналы связи должны будут определить федеральные органы власти, ответственные за проведение переписи (Росстат). Однако воспользоваться электронным анкетированием смогут только «лица, прошедшие регистрацию в “Единой системе предоставления госуслуг”». При этом «в списках лиц, участвующих в переписи», которые составляются «для контроля за заполнением переписных листов со слов опрашиваемых» (ст. 7 п. 2.1 закона о переписи), помимо ФИО и места жительства Росстат предлагает указывать «СНИЛС (страховой номер в системе пенсионного страхования), адрес электронной почты и номер контактного телефона». Эти данные, говорится в пояснительной записке к проекту, позволят «исключить повторный учет».
Перепись населения в РФ по законопроекту будет проводиться через каждые пять лет. Всероссийская перепись, согласно действующему закону, проводится «не реже чем через 10 лет». А в промежутках, «но не позднее чем через пять лет после всероссийской переписи», Росстат предлагает проводить микропереписи с 5-процентным охватом населения, «дата и срок которых устанавливаются правительством РФ». Проведение таких микропереписей, говорится в пояснительной записке, «позволит получить актуальную социально-демографическую информацию о населении страны».
Между тем предложение Росстата ввести обязательное участие в переписи населения и административную ответственность за отказ отвечать на вопросы анкеты, которые содержались в законопроекте, размещенном на сайте Regulation (“Ъ” вчера писал о нем - читай ниже), в представленном в правительство документе отсутствуют. Как пояснил “Ъ” источник в статистическом агентстве, «эти предложения пока отложены, но их обсуждение будет продолжено»: «Не может быть такого, чтобы гражданин, живущий в стране, отказался от участия в таком мероприятии, как государственная перепись населения».
Фото: Виктор Коротаев
Доложить о себе придется всем
Росстат предлагает сделать участие в переписи населения обязательным
Всероссийская перепись населения станет обязательной и персонифицированной. Зато отвечать на вопросы анкеты можно будет через интернет. Правительственная комиссия по законопроектной деятельности одобрила поправки Росстата к закону о переписи населения. За отказ участвовать в переписи либо отвечать на какие-либо вопросы (кроме вопроса о национальности) граждан будут штрафовать на 100-300 руб. В ближайшее время проект обсудит правительство. ©
Поправки к закону "О всероссийской переписи населения" (принят в 2002 году) подготовлены Росстатом, чтобы "создать правовую базу для создания оптимального сочетания интересов государства и граждан и улучшить качество информации", говорится в пояснительной записке к законопроекту. Росстат предлагает сделать участие в переписи обязательным для всех жителей России - граждан РФ, лиц без гражданства и временно находящихся на территории страны. При этом участвовать в переписи можно будет "с использованием средств связи, включая информационно-телекоммуникационные сети общего пользования, в том числе сеть интернет".
Росстат предлагает отказаться от анонимности переписи и обязать ее участников сообщать свои фамилию, имя, отчество, паспортные данные и СНИЛС (номер лицевого счета в системе пенсионного страхования). Остальные вопросы анкеты остаются прежними. Отказ предоставить сведения, а также "предоставление их в неполном объеме или в искаженном виде, кроме данных о национальности, влечет административную ответственность". Речь идет об административном штрафе 100-300 руб., "начисляемом исходя из базовой суммы МРОТа".
Идея обязательного участия населения в переписи возникла в Росстате после переписи 2010 года (по закону она должна проводиться не реже чем раз в десять лет). В ней отказались участвовать более 1 млн человек, еще 2,6 млн избегали контакта с переписчиками. Тогда 3,5 млн человек отказались сообщить о своем образовании, 4 млн - утаили источники средств к существованию, 4,6 млн - скрыли вид своей экономической деятельности. Подготовленный Росстатом в 2015 году законопроект (см. "Ъ" от 21 апреля 2015 года) больше года согласовывался с министерствами и ведомствами. На прошлой неделе его одобрила правительственная комиссия по законотворческой деятельности, в ближайшее время его обсудит правительство.
Руководитель Научно-исследовательского центра социально-экономических проблем народонаселения Ольга Воробьева объясняет долгое согласование проекта "спорностью идеи обязательного участия в переписи". "Но это государственное дело - знать, кто, где живет, сколько народу, на этом социально-экономическая политика строится",- отметила она. В 2010 году, по ее словам, переписчики жаловались, что "чуть не половина народа не пускает их в дом, и анкеты приходилось заполнять по домовым книгам, а в коттеджных поселках они не смогли пройти дальше охраны на воротах". В итоге, отметила госпожа Воробьева, "данные переписи 2010 года не очень достоверны". "Надо переходить к обязательному жесткому администрированию переписи, а использование интернета - требование времени, надеюсь, к следующей переписи 2020 года это будет возможно".
Руководитель управления мониторинга и электоральных исследований ВЦИОМа Степан Львов сообщил "Ъ", что "70% россиян, по данным опроса ВЦИОМа в 2015 году, поддержали обязательное участие в переписи, против - 22%". Сам господин Львов тоже за обязательность, потому что "это поможет получать более достоверную информацию". Однако он не уверен, что "свою роль сыграют принуждение и штрафы". Гораздо важнее, сказал социолог "Ъ", правильно организовать перепись - например, оборудовать специальные места для работы переписчиков.
Член президентского Совета по правам человека (СПЧ) Александр Верховский выступил против законопроекта: "Какая это перепись, если это сбор персонифицированных данных". Он считает, что "устроить тотальный допрос граждан без соответствующего силового механизма невозможно". И все равно, по мнению члена СПЧ, "достоверной информации получить не удастся: если человек захочет что-то скрыть, то он просто рискнет 300 руб."
Росстатом общим не измерить
Чего государство не знает о своих гражданах
Если вы не знаете, каково население Москвы - 11 млн, 12 млн или 15 млн,- это полбеды. Настоящая беда - когда государство не знает, сколько народу живет в небольшой деревне. В результате в глубинке исчезают врачи, учителя, полиция, а затем и собственно население. ©
Неучтенная Россия
По данным Росстата, в Гулинском сельском поселении Вологодской области два фельдшерско-акушерских пункта (ФАП), две библиотеки, одна школа, пять магазинов, 2,4 км дорог с твердым покрытием и 566 жителей на 57 деревень, разбросанных на территории 461 кв. км. Может быть, впрочем, что жителей более 600 - глава администрации Надежда Данилова убеждена, что статистики потеряли около 100 человек и что заниженные показатели численности населения стоят местному бюджету не меньше 300 тыс. руб. "Для нас,- говорит она,- это значительные деньги". Весь бюджет - 5,4 млн руб., и, согласно Росстату, доля дотаций в нем превышает 80%.
Многие коллеги Даниловой в Вологодской области и других регионах оценивают "упущенную выгоду" - не полученные муниципальным образованием дотации - в заметно большие суммы. Аналитик лаборатории муниципального управления ВШЭ Ольга Моляренко, в исследовании которой (проведено при поддержке фонда "Хамовники") приняли участие 160 государственных и муниципальных служащих и глав муниципальных образований в пяти субъектах федерации, говорит, что в среднем без учета локальных особенностей "в сельских поселениях при потере 100 человек населения теряется 1 млн руб.". А население "теряется" везде: по "самым скромным оценкам", утверждает она, отклонение составляет 10-15%.
С этой оценкой согласен собеседник "Денег", близкий к муниципальному сообществу одного из регионов (да-да, даже на этом уровне теперь просят об анонимности): в его практике не было случая, чтобы данные Росстата совпали с данными местных властей. Однако при принятии многих решений определяющими являются именно сведения Росстата. Более того, как отмечается в постановлении арбитражного суда Вологодской области, где безуспешно пыталось доказать свою численность Гулинское поселение (суд общей юрисдикции вообще отказался рассматривать иск), сведения Росстата являются "единственным официальным источником" подобной информации.
Двойная утрата
Администрации сельских поселений считают более достоверным альтернативный источник информации - похозяйственные книги. Муниципальные власти обязаны поддерживать их в актуальном состоянии, ежегодно организуя сплошной обход всех жителей, у которых есть приусадебные участки. Книги были введены еще в 1934 году и, поясняет Моляренко, "в советское время выполняли именно функцию административного учета населения в сельской местности". В 2010 году приказом Минсельхоза их форма была изменена: основной функцией стал учет производства (количество скота и птицы, посевы и т. п.), а функция учета населения стала "побочной". Тем не менее основные сведения о владельцах участков и всех лицах, которые с ними проживают, в похозяйственные книги по-прежнему заносятся.
Для статистики это не имеет значения. "Мы ведем и похозяйственные книги, и поквартирные карточки, но нам и в суде, и в Вологдастате объяснили, что при учете численности населения похозяйственные книги не принимают во внимание",- говорит Данилова, добавляя, что на поквартирные карточки никто и смотреть не стал. Серьезное расхождение появилось после 2010 года, когда "40 с лишним человек не было дома и они не попали в перепись", а в последующие годы из официальной статистики "исчезли" еще 49. "Мы даже не поняли как",- удивляется она.
Судя по свидетельствам, собранным Моляренко, эта история - абсолютно типичная, с той лишь разницей, что другие не подавали в суд, ограничиваясь письмами в разные инстанции, хотя в некоторых поселениях главы жаловались, что за счет "временно отсутствовавших" при переписи потеряли почти 30% официальной численности. "В сельских поселениях переписывают плохо и только тех, у кого есть прописка и кто на данный момент находится на территории",- говорит Моляренко. Не переписали тех, кто проживал без регистрации и кто был зарегистрирован, но на месте отсутствовал, например вахтовиков и перебирающихся на зиму в большие города пенсионеров.
Поскольку дальнейшие оценки численности населения в муниципальных образованиях Росстат получает, вычитая из данных переписи данные о снятии с регистрационного учета (и прибавляя тех, кто на учет встал), часть жителей, по выражению Моляренко, "вычтена дважды". "Есть люди, зарегистрированные в муниципалитете, но в нем не проживающие,- рассказывает она.- Их не переписали, но, когда они снимаются с регистрации, их из переписной численности вычитают. Конечно, в наиплачевнейшей ситуации оказываются и без того депрессивные территории".
Когда сельские жители уклоняются от общения с переписчиками, местный бюджет становится совсем тощим
Сельский мультипликатор
"Недоучет населения, который в первую очередь сказывается на селе, имеет мультипликативный эффект, форсирующий процесс обезлюдения сельской местности,- указывает Моляренко.- Занижение численности населения ведет к уменьшению финансирования на предоставление общественных благ, а уменьшение количества и качества предоставляемых благ усиливает процесс миграции с территории". Нередко вместе с финансированием полномочий муниципалитетов урезают и фонд оплаты труда администрации: в регионах существует практика его нормирования в зависимости от численности жителей (до 600 человек, от 600 до 1 тыс., от 1 тыс. до 1,5 тыс. и т. д.). Разумеется, из благих побуждений - борьбы с раздуванием штатов.
Однако проблема не ограничивается финансированием: собеседник "Денег" рассказывает, что представители Сбербанка, объясняя, почему в тех или иных поселениях нельзя поставить банкомат, ссылались на то, что там живет меньше 600 человек, при таком количестве людей они "в населенный пункт не заходят".
По всей видимости, ситуацию усугубляют многочисленные реформы - здравоохранения, образования, полиции и т. п. Из данных Росстата следует, что за 2010-2013 годы число сельских школ сократилось на 13,7%, на 7,9%, в основном в период передачи полномочий по здравоохранению на региональный уровень,- стало меньше фельдшерско-акушерских пунктов. Участковых в сельской местности, сообщили "Деньгам" в МВД, в 2010 году было 21 786, в 2011-м - 19 751, в 2013-м - 19 710. Итого - минус 9,5%. "В приграничной зоне это пытаются нивелировать через привлечение пограничников, где-то эти функции берут казаки, где-то приходится главам включаться,- замечает Моляренко,- но это неравноценная замена".
Во всех случаях сокращение было сильнее, чем фиксируемое Росстатом уменьшение численности сельского населения (1,9%) и, в частности, школьников (4,6%). Однако и Минобрнауки, и Минздрав постарались заверить "Деньги", что о снижении доступности соответствующих услуг для населения и речь не идет. Так, согласно комментариям Минобрнауки, "ключевой целью" реорганизации школ "является повышение доступности качественного образования: дети переводятся из ветхих и аварийных зданий в отремонтированные и новые" и т. п.
В Минздраве же пояснили, что в населенных пунктах численностью от 100 до 1 тыс. человек располагаются фельдшерские пункты и ФАПы, свыше 1 тыс.- "амбулатории, офисы врачей общей практики, поликлиники, центры здоровья", а свыше 5 тыс.- еще и стационары. Там, где меньше 100 жителей, "организованы домовые хозяйства, на которые возложены функции по оказанию первой помощи". Как заявляют в ведомстве, "общее число подразделений, оказывающих первичную помощь, не снижается, а, наоборот, демонстрирует устойчивый рост" и, кроме того, "активно внедряются выездные формы работы".
Теория заговора
Нельзя сказать, что нормативы полностью связывают руки региональным властям, но без понимания реальной картины и, главное, лишних денег в бюджете гарантировать доступ жителей к государственным и муниципальным услугам - хоть и той же медицинской помощи - невозможно. В Гулинском поселении, при всей его малочисленности, все еще целых два ФАПа, но это не избавляет врачей от необходимости добираться к пациентам в дальних деревнях по 30 км по бездорожью на том транспорте, какой пошлет бог, местный МУП, колхоз или администрация.
Уже упомянутому анонимному собеседнику "Денег" известна практика, когда власти регионов опираются на "альтернативную статистику": данные похозяйственных книг, результаты опросов местных жителей и т. п. Эта информация собирается по всему региону, обрабатывается и анализируется, но результаты работы не носят публичный характер. В региональное правительство они поступают под грифом "ДСП". "Это негласная настольная книга для первых лиц региона,- утверждает он.- Они ее используют для подготовки к бюджетному процессу, но все эти материалы неофициальны. Официальная статистика есть, но для принятия сложных управленческих решений смотрят не на официальную статистику, а на то, что на самом деле происходит".
Однако, размышляет он, итогом становятся только дополнительные целевые трансферты поселениям, а это не совсем полноценная замена дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанной по подушевому принципу. "Все говорят, что у нас люди на сельских территориях не способны к организации, не хотят принимать самостоятельные решения и вообще очень инертные. А с чем это связано? С тем, что объективно местное сообщество ни на что повлиять не может. Решают люди что-то или не решают - это ни к чему не приводит,- говорит собеседник "Денег".- Муниципальное образование не может вести самостоятельную политику: его бюджета едва хватает на зарплату сотрудникам. Все остальное - дотации и субвенции, которые дает регион только на конкретные цели". По его словам, "у многих в муниципальном сообществе" сформировалось убеждение, что недоучет населения и, как следствие, недофинансирование происходят умышленно: "Таким образом централизуется власть".
Штраф в конце тоннеля
Выходов из ситуации по большому счету два: либо менять принципы финансирования муниципальных образований, либо - качество статистики (она, стоит отметить, главам поселений кажется сомнительной не только в демографической части). Однако сам по себе подушевой принцип расчета большей части дотаций экспертам кажется вполне справедливым. Во-первых, как заметил директор Центра региональных программ ИГМУ ВШЭ Константин Головщинский, "когда государство дает на что-то деньги, оно должно считаться с тем эффектом, который будет оказан на целевые группы населения", поэтому логично, что более населенные поселения получают больше денег.
А во-вторых, как сказал "Деньгам" эксперт Минфина, тоже попросивший не упоминать его имени, единственный способ иначе реализовать принцип "деньги следуют за человеком" в отношении всех услуг - полностью изменить налоговую систему. Если каждый будет платить за себя налоги там, где живет, таких проблем у муниципалитетов не будет. Вот только вряд ли граждане готовы к этому подвигу.
Остается улучшать качество статистики. Собственно, это можно было бы сделать, наладив наконец обмен информацией между Росстатом и другими ведомствами (ФНС, Пенсионный фонд и т. п.) и, разумеется, муниципалитетами. Однако Росстат решил пойти по другому пути: в официальном ответе на запрос "Денег" подчеркивается, что методика переписи-2010 позволила охватить все население страны. И все же, чтобы избежать ситуаций вроде "дополнительного уменьшения численности" муниципальных образований (двойного вычета), Росстат предлагает собирать сведения о месте регистрации граждан и ввести обязательное участие в переписи. По законопроекту ведомства (опубликован 9 сентября) штраф за непредставление сведений и неучастие в переписи - от 100 до 300 руб.
Наталья Городецкая, Надежда Петрова
«Коммерсантъ», №162, стр. 3 и «Коммерсантъ Деньги», №36, стр. 13, 5-15 сентября 2016
Анкеты можно заполнять через интернет
Росстат разнообразит формы участия в переписи населения
Россияне смогут участвовать в переписи населения по интернету. Правительство одобрило сегодня и рекомендовало к внесению в Госдуму соответствующий законопроект Росстата. Также в проекте закреплено регулярное проведение в РФ микропереписи: социологические исследования, которые должны проводиться между всероссийскими переписями и охватывать не менее 5% населения. ©Ещё о переписи
Фото: Виктор Коротаев
Содержавшееся в размещенном на сайте правительства проекте предложение Росстата ввести обязательное участие в переписи населения в документе отсутствует. Обсуждение этой меры, как пояснили “Ъ” в Росстате, будет продолжено.
Сегодня [5 сентября 2016 года] правительство РФ одобрило и, как сообщили “Ъ” в правительственной пресс-службе, рекомендовало внести в Госдуму законопроект Росстата об изменениях в законе «О всероссийской переписи населения» от 2002 года. По предложению Росстата граждане РФ, а также лица без гражданства и временно пребывающие на территории страны получают возможность участвовать в переписи населения по интернету. Согласно проекту «сбор сведений о населении» теперь можно будет проводить «с использованием средств связи, включая информационно-коммуникационные сети общего пользования, в том числе через сети Интернет». Также опрос будут проводить «переписчики с использованием портативных компьютеров». Граждане могут сами выбирать, заполнять им переписные анкеты на бумажных носителях или по интернету,- форма бланков будет одинаковая, утвержденная правительством.
По проекту порядок сбора сведений о населении в электронном виде, стандарты программного обеспечения, каналы связи должны будут определить федеральные органы власти, ответственные за проведение переписи (Росстат). Однако воспользоваться электронным анкетированием смогут только «лица, прошедшие регистрацию в “Единой системе предоставления госуслуг”». При этом «в списках лиц, участвующих в переписи», которые составляются «для контроля за заполнением переписных листов со слов опрашиваемых» (ст. 7 п. 2.1 закона о переписи), помимо ФИО и места жительства Росстат предлагает указывать «СНИЛС (страховой номер в системе пенсионного страхования), адрес электронной почты и номер контактного телефона». Эти данные, говорится в пояснительной записке к проекту, позволят «исключить повторный учет».
Перепись населения в РФ по законопроекту будет проводиться через каждые пять лет. Всероссийская перепись, согласно действующему закону, проводится «не реже чем через 10 лет». А в промежутках, «но не позднее чем через пять лет после всероссийской переписи», Росстат предлагает проводить микропереписи с 5-процентным охватом населения, «дата и срок которых устанавливаются правительством РФ». Проведение таких микропереписей, говорится в пояснительной записке, «позволит получить актуальную социально-демографическую информацию о населении страны».
Между тем предложение Росстата ввести обязательное участие в переписи населения и административную ответственность за отказ отвечать на вопросы анкеты, которые содержались в законопроекте, размещенном на сайте Regulation (“Ъ” вчера писал о нем - читай ниже), в представленном в правительство документе отсутствуют. Как пояснил “Ъ” источник в статистическом агентстве, «эти предложения пока отложены, но их обсуждение будет продолжено»: «Не может быть такого, чтобы гражданин, живущий в стране, отказался от участия в таком мероприятии, как государственная перепись населения».
Фото: Виктор Коротаев
Доложить о себе придется всем
Росстат предлагает сделать участие в переписи населения обязательным
Всероссийская перепись населения станет обязательной и персонифицированной. Зато отвечать на вопросы анкеты можно будет через интернет. Правительственная комиссия по законопроектной деятельности одобрила поправки Росстата к закону о переписи населения. За отказ участвовать в переписи либо отвечать на какие-либо вопросы (кроме вопроса о национальности) граждан будут штрафовать на 100-300 руб. В ближайшее время проект обсудит правительство. ©
Поправки к закону "О всероссийской переписи населения" (принят в 2002 году) подготовлены Росстатом, чтобы "создать правовую базу для создания оптимального сочетания интересов государства и граждан и улучшить качество информации", говорится в пояснительной записке к законопроекту. Росстат предлагает сделать участие в переписи обязательным для всех жителей России - граждан РФ, лиц без гражданства и временно находящихся на территории страны. При этом участвовать в переписи можно будет "с использованием средств связи, включая информационно-телекоммуникационные сети общего пользования, в том числе сеть интернет".
Росстат предлагает отказаться от анонимности переписи и обязать ее участников сообщать свои фамилию, имя, отчество, паспортные данные и СНИЛС (номер лицевого счета в системе пенсионного страхования). Остальные вопросы анкеты остаются прежними. Отказ предоставить сведения, а также "предоставление их в неполном объеме или в искаженном виде, кроме данных о национальности, влечет административную ответственность". Речь идет об административном штрафе 100-300 руб., "начисляемом исходя из базовой суммы МРОТа".
Идея обязательного участия населения в переписи возникла в Росстате после переписи 2010 года (по закону она должна проводиться не реже чем раз в десять лет). В ней отказались участвовать более 1 млн человек, еще 2,6 млн избегали контакта с переписчиками. Тогда 3,5 млн человек отказались сообщить о своем образовании, 4 млн - утаили источники средств к существованию, 4,6 млн - скрыли вид своей экономической деятельности. Подготовленный Росстатом в 2015 году законопроект (см. "Ъ" от 21 апреля 2015 года) больше года согласовывался с министерствами и ведомствами. На прошлой неделе его одобрила правительственная комиссия по законотворческой деятельности, в ближайшее время его обсудит правительство.
Руководитель Научно-исследовательского центра социально-экономических проблем народонаселения Ольга Воробьева объясняет долгое согласование проекта "спорностью идеи обязательного участия в переписи". "Но это государственное дело - знать, кто, где живет, сколько народу, на этом социально-экономическая политика строится",- отметила она. В 2010 году, по ее словам, переписчики жаловались, что "чуть не половина народа не пускает их в дом, и анкеты приходилось заполнять по домовым книгам, а в коттеджных поселках они не смогли пройти дальше охраны на воротах". В итоге, отметила госпожа Воробьева, "данные переписи 2010 года не очень достоверны". "Надо переходить к обязательному жесткому администрированию переписи, а использование интернета - требование времени, надеюсь, к следующей переписи 2020 года это будет возможно".
Руководитель управления мониторинга и электоральных исследований ВЦИОМа Степан Львов сообщил "Ъ", что "70% россиян, по данным опроса ВЦИОМа в 2015 году, поддержали обязательное участие в переписи, против - 22%". Сам господин Львов тоже за обязательность, потому что "это поможет получать более достоверную информацию". Однако он не уверен, что "свою роль сыграют принуждение и штрафы". Гораздо важнее, сказал социолог "Ъ", правильно организовать перепись - например, оборудовать специальные места для работы переписчиков.
Член президентского Совета по правам человека (СПЧ) Александр Верховский выступил против законопроекта: "Какая это перепись, если это сбор персонифицированных данных". Он считает, что "устроить тотальный допрос граждан без соответствующего силового механизма невозможно". И все равно, по мнению члена СПЧ, "достоверной информации получить не удастся: если человек захочет что-то скрыть, то он просто рискнет 300 руб."
Росстатом общим не измерить
Чего государство не знает о своих гражданах
Если вы не знаете, каково население Москвы - 11 млн, 12 млн или 15 млн,- это полбеды. Настоящая беда - когда государство не знает, сколько народу живет в небольшой деревне. В результате в глубинке исчезают врачи, учителя, полиция, а затем и собственно население. ©
Неучтенная Россия
По данным Росстата, в Гулинском сельском поселении Вологодской области два фельдшерско-акушерских пункта (ФАП), две библиотеки, одна школа, пять магазинов, 2,4 км дорог с твердым покрытием и 566 жителей на 57 деревень, разбросанных на территории 461 кв. км. Может быть, впрочем, что жителей более 600 - глава администрации Надежда Данилова убеждена, что статистики потеряли около 100 человек и что заниженные показатели численности населения стоят местному бюджету не меньше 300 тыс. руб. "Для нас,- говорит она,- это значительные деньги". Весь бюджет - 5,4 млн руб., и, согласно Росстату, доля дотаций в нем превышает 80%.
Многие коллеги Даниловой в Вологодской области и других регионах оценивают "упущенную выгоду" - не полученные муниципальным образованием дотации - в заметно большие суммы. Аналитик лаборатории муниципального управления ВШЭ Ольга Моляренко, в исследовании которой (проведено при поддержке фонда "Хамовники") приняли участие 160 государственных и муниципальных служащих и глав муниципальных образований в пяти субъектах федерации, говорит, что в среднем без учета локальных особенностей "в сельских поселениях при потере 100 человек населения теряется 1 млн руб.". А население "теряется" везде: по "самым скромным оценкам", утверждает она, отклонение составляет 10-15%.
С этой оценкой согласен собеседник "Денег", близкий к муниципальному сообществу одного из регионов (да-да, даже на этом уровне теперь просят об анонимности): в его практике не было случая, чтобы данные Росстата совпали с данными местных властей. Однако при принятии многих решений определяющими являются именно сведения Росстата. Более того, как отмечается в постановлении арбитражного суда Вологодской области, где безуспешно пыталось доказать свою численность Гулинское поселение (суд общей юрисдикции вообще отказался рассматривать иск), сведения Росстата являются "единственным официальным источником" подобной информации.
Двойная утрата
Администрации сельских поселений считают более достоверным альтернативный источник информации - похозяйственные книги. Муниципальные власти обязаны поддерживать их в актуальном состоянии, ежегодно организуя сплошной обход всех жителей, у которых есть приусадебные участки. Книги были введены еще в 1934 году и, поясняет Моляренко, "в советское время выполняли именно функцию административного учета населения в сельской местности". В 2010 году приказом Минсельхоза их форма была изменена: основной функцией стал учет производства (количество скота и птицы, посевы и т. п.), а функция учета населения стала "побочной". Тем не менее основные сведения о владельцах участков и всех лицах, которые с ними проживают, в похозяйственные книги по-прежнему заносятся.
Для статистики это не имеет значения. "Мы ведем и похозяйственные книги, и поквартирные карточки, но нам и в суде, и в Вологдастате объяснили, что при учете численности населения похозяйственные книги не принимают во внимание",- говорит Данилова, добавляя, что на поквартирные карточки никто и смотреть не стал. Серьезное расхождение появилось после 2010 года, когда "40 с лишним человек не было дома и они не попали в перепись", а в последующие годы из официальной статистики "исчезли" еще 49. "Мы даже не поняли как",- удивляется она.
Судя по свидетельствам, собранным Моляренко, эта история - абсолютно типичная, с той лишь разницей, что другие не подавали в суд, ограничиваясь письмами в разные инстанции, хотя в некоторых поселениях главы жаловались, что за счет "временно отсутствовавших" при переписи потеряли почти 30% официальной численности. "В сельских поселениях переписывают плохо и только тех, у кого есть прописка и кто на данный момент находится на территории",- говорит Моляренко. Не переписали тех, кто проживал без регистрации и кто был зарегистрирован, но на месте отсутствовал, например вахтовиков и перебирающихся на зиму в большие города пенсионеров.
Поскольку дальнейшие оценки численности населения в муниципальных образованиях Росстат получает, вычитая из данных переписи данные о снятии с регистрационного учета (и прибавляя тех, кто на учет встал), часть жителей, по выражению Моляренко, "вычтена дважды". "Есть люди, зарегистрированные в муниципалитете, но в нем не проживающие,- рассказывает она.- Их не переписали, но, когда они снимаются с регистрации, их из переписной численности вычитают. Конечно, в наиплачевнейшей ситуации оказываются и без того депрессивные территории".
Когда сельские жители уклоняются от общения с переписчиками, местный бюджет становится совсем тощим
Сельский мультипликатор
"Недоучет населения, который в первую очередь сказывается на селе, имеет мультипликативный эффект, форсирующий процесс обезлюдения сельской местности,- указывает Моляренко.- Занижение численности населения ведет к уменьшению финансирования на предоставление общественных благ, а уменьшение количества и качества предоставляемых благ усиливает процесс миграции с территории". Нередко вместе с финансированием полномочий муниципалитетов урезают и фонд оплаты труда администрации: в регионах существует практика его нормирования в зависимости от численности жителей (до 600 человек, от 600 до 1 тыс., от 1 тыс. до 1,5 тыс. и т. д.). Разумеется, из благих побуждений - борьбы с раздуванием штатов.
Однако проблема не ограничивается финансированием: собеседник "Денег" рассказывает, что представители Сбербанка, объясняя, почему в тех или иных поселениях нельзя поставить банкомат, ссылались на то, что там живет меньше 600 человек, при таком количестве людей они "в населенный пункт не заходят".
По всей видимости, ситуацию усугубляют многочисленные реформы - здравоохранения, образования, полиции и т. п. Из данных Росстата следует, что за 2010-2013 годы число сельских школ сократилось на 13,7%, на 7,9%, в основном в период передачи полномочий по здравоохранению на региональный уровень,- стало меньше фельдшерско-акушерских пунктов. Участковых в сельской местности, сообщили "Деньгам" в МВД, в 2010 году было 21 786, в 2011-м - 19 751, в 2013-м - 19 710. Итого - минус 9,5%. "В приграничной зоне это пытаются нивелировать через привлечение пограничников, где-то эти функции берут казаки, где-то приходится главам включаться,- замечает Моляренко,- но это неравноценная замена".
Во всех случаях сокращение было сильнее, чем фиксируемое Росстатом уменьшение численности сельского населения (1,9%) и, в частности, школьников (4,6%). Однако и Минобрнауки, и Минздрав постарались заверить "Деньги", что о снижении доступности соответствующих услуг для населения и речь не идет. Так, согласно комментариям Минобрнауки, "ключевой целью" реорганизации школ "является повышение доступности качественного образования: дети переводятся из ветхих и аварийных зданий в отремонтированные и новые" и т. п.
В Минздраве же пояснили, что в населенных пунктах численностью от 100 до 1 тыс. человек располагаются фельдшерские пункты и ФАПы, свыше 1 тыс.- "амбулатории, офисы врачей общей практики, поликлиники, центры здоровья", а свыше 5 тыс.- еще и стационары. Там, где меньше 100 жителей, "организованы домовые хозяйства, на которые возложены функции по оказанию первой помощи". Как заявляют в ведомстве, "общее число подразделений, оказывающих первичную помощь, не снижается, а, наоборот, демонстрирует устойчивый рост" и, кроме того, "активно внедряются выездные формы работы".
Теория заговора
Нельзя сказать, что нормативы полностью связывают руки региональным властям, но без понимания реальной картины и, главное, лишних денег в бюджете гарантировать доступ жителей к государственным и муниципальным услугам - хоть и той же медицинской помощи - невозможно. В Гулинском поселении, при всей его малочисленности, все еще целых два ФАПа, но это не избавляет врачей от необходимости добираться к пациентам в дальних деревнях по 30 км по бездорожью на том транспорте, какой пошлет бог, местный МУП, колхоз или администрация.
Уже упомянутому анонимному собеседнику "Денег" известна практика, когда власти регионов опираются на "альтернативную статистику": данные похозяйственных книг, результаты опросов местных жителей и т. п. Эта информация собирается по всему региону, обрабатывается и анализируется, но результаты работы не носят публичный характер. В региональное правительство они поступают под грифом "ДСП". "Это негласная настольная книга для первых лиц региона,- утверждает он.- Они ее используют для подготовки к бюджетному процессу, но все эти материалы неофициальны. Официальная статистика есть, но для принятия сложных управленческих решений смотрят не на официальную статистику, а на то, что на самом деле происходит".
Однако, размышляет он, итогом становятся только дополнительные целевые трансферты поселениям, а это не совсем полноценная замена дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанной по подушевому принципу. "Все говорят, что у нас люди на сельских территориях не способны к организации, не хотят принимать самостоятельные решения и вообще очень инертные. А с чем это связано? С тем, что объективно местное сообщество ни на что повлиять не может. Решают люди что-то или не решают - это ни к чему не приводит,- говорит собеседник "Денег".- Муниципальное образование не может вести самостоятельную политику: его бюджета едва хватает на зарплату сотрудникам. Все остальное - дотации и субвенции, которые дает регион только на конкретные цели". По его словам, "у многих в муниципальном сообществе" сформировалось убеждение, что недоучет населения и, как следствие, недофинансирование происходят умышленно: "Таким образом централизуется власть".
Штраф в конце тоннеля
Выходов из ситуации по большому счету два: либо менять принципы финансирования муниципальных образований, либо - качество статистики (она, стоит отметить, главам поселений кажется сомнительной не только в демографической части). Однако сам по себе подушевой принцип расчета большей части дотаций экспертам кажется вполне справедливым. Во-первых, как заметил директор Центра региональных программ ИГМУ ВШЭ Константин Головщинский, "когда государство дает на что-то деньги, оно должно считаться с тем эффектом, который будет оказан на целевые группы населения", поэтому логично, что более населенные поселения получают больше денег.
А во-вторых, как сказал "Деньгам" эксперт Минфина, тоже попросивший не упоминать его имени, единственный способ иначе реализовать принцип "деньги следуют за человеком" в отношении всех услуг - полностью изменить налоговую систему. Если каждый будет платить за себя налоги там, где живет, таких проблем у муниципалитетов не будет. Вот только вряд ли граждане готовы к этому подвигу.
Остается улучшать качество статистики. Собственно, это можно было бы сделать, наладив наконец обмен информацией между Росстатом и другими ведомствами (ФНС, Пенсионный фонд и т. п.) и, разумеется, муниципалитетами. Однако Росстат решил пойти по другому пути: в официальном ответе на запрос "Денег" подчеркивается, что методика переписи-2010 позволила охватить все население страны. И все же, чтобы избежать ситуаций вроде "дополнительного уменьшения численности" муниципальных образований (двойного вычета), Росстат предлагает собирать сведения о месте регистрации граждан и ввести обязательное участие в переписи. По законопроекту ведомства (опубликован 9 сентября) штраф за непредставление сведений и неучастие в переписи - от 100 до 300 руб.
Наталья Городецкая, Надежда Петрова
«Коммерсантъ», №162, стр. 3 и «Коммерсантъ Деньги», №36, стр. 13, 5-15 сентября 2016