Как вводился муниципальный фильтр
Решил тут вспомнить: как вводился муниципальный фильтр. За пять с половиной лет многое подзабылось. Да и не следил я тогда за этим очень внимательно. Итак, вспоминаем.
В своем последнем Послании 22 декабря 2011 года Президент Дмитрий Медведев предложил вернуть прямые выборы глав регионов. Соответствующий законопроект (№ 8434-6) был внесен им в Думу 16 января 2012 года. В нем никакого муниципального фильтра не было. Предлагался лишь президентский фильтр: предполагалось, что кандидаты должны были проходить через консультации с Президентом.
Довольно быстро в президентской администрации поняли, насколько это неудачная конструкция. Во-первых, Президенту пришло бы «консультировать» в течение короткого времени несколько десятков кандидатов. Во-вторых, Президент брал бы на себя ответственность за всех допущенных на выборы кандидатов.
В окончательном варианте закона президентский фильтр был сохранен как факультативный. В реальности он никогда не применялся: сразу было ясно, что это мертворожденная норма. Но взамен во втором чтении был введен муниципальный фильтр.
Я уже давно отметил порочность практики, когда во втором чтении в законопроект вносится какое-либо принципиальное изменение. У депутатов нет возможности его обсуждать так же подробно, как нормы исходного законопроекта, нет возможности вносить к нему поправки.
Интересно, что в регламенте Московской городской Думы предусмотрен (во всяком случае, ранее был предусмотрен) иной порядок. Если в законопроект во втором чтении были внесены существенные изменения, то проект выносился еще на одно (третье) чтение, где к нему можно было подавать новые поправки. Тем самым, регламент позволял депутатам совместно доработать новые нормы.
В Государственной Думе ничего подобного не предусмотрено. Точнее, предусмотрена возможность возврата законопроекта на первое чтение, но этой возможностью Дума не пользуется.
И вот что получается. Во втором чтении внесен совершенно новый институт муниципального фильтра, состоящий как минимум из шести принципиальных норм:
1) необходимость сбора подписей депутатов и глав всех уровней;
2) доля этих подписей (5 - 10%) от числа всех депутатов и глав;
3) необходимость подписей депутатов и глав верхнего уровня;
4) доля этих подписей (5 - 10%) от числа депутатов и глав верхнего уровня;
5) необходимость подписей депутатов и глав верхнего уровня из ¾ этих муниципальных образований;
6) запрет депутатам и главам подписываться более чем за одного кандидата.
При нормальном законодательном процессе каждое из этих положений должно было отдельно и подробно обосновываться и обсуждаться. Но они не обсуждались и обсуждаться не могли, поскольку принимались в рамках всего одной поправки (которая при этом содержала и еще несколько принципиальных положений, в частности, право регионального законодателя не предусматривать самовыдвижение). А регламент Госдумы не позволяет подробно и детально обсуждать поправки.
Но при знакомстве со стенограммой и другими материалами, касающимися данного законопроекта, оказалось, что дело обстояло еще хуже.
Представлявший законопроект на заседании 24 апреля глава профильного комитета Госдумы Владимир Плигин объяснял, что муниципальный фильтр введен по инициативе Законодательного Собрания Ульяновской области, Государственного Собрания Республики Мордовия, Законодательного Собрания Краснодарского края, Законодательного Собрания Иркутской области, Законодательной Думы Хабаровского края и целого ряда представительных органов муниципальных образований. По-видимому, Плигин решил, что этой информации достаточно для обоснования, и потому никакого собственного обоснования столь серьезного нововведения делать не стал.
В таблице поправок, рекомендованных плигинским комитетом к принятию, есть поправка № 5. Ее авторами значатся Законодательное Собрание Ульяновской области, Государственное Собрание Республики Мордовия, Законодательное Собрание Краснодарского края, Законодательное Собрание Иркутской области, Законодательная Дума Хабаровского края. Поправка, обращаю внимание, одна. Если бы это были текстуально разные поправки (пусть и одинаковые по сути), каждую из них следовало бы поместить отдельно. Но, судя по всему, пять региональных парламентов предложили текстуально одну и ту же поправку (весьма длинную, включающую все отмеченные выше положения). Так что в инициативу снизу невозможно поверить.
К этой поправке в таблице сделана отметка: «Учтена в редакции». Имелось в виду, что была еще поправка № 2, авторами которой являлись депутаты ГД В.Н.Плигин, В.И.Лысаков, Д.Ф.Вяткин, В.А.Поневежский, Т.К.Агузаров, Р.Г.Абдулатипов, Г.В.Кулик, члены СФ В.Т.Кадохов, В.А.Штыров. И именно в редакции поправки № 2 плигинский комитет предложил ввести муниципальный фильтр и ряд других положений.
Однако на пленарном заседании Госдумы 24 апреля 2012 года Плигин, вопреки решению своего комитета, предложил не принимать поправку № 2 и еще ряд поправок (при этом поправка № 5 почему-то была принята), а вместо них принять поправку, розданную в зале.
Не знаю уж, чем это все объяснить? То ли общим бардаком (текст правился «с колес»), то ли специальным умыслом: запутать всех и не дать возможности обсудить.
И действительно, обсуждения не получилось. Текста поправки, розданной в зале, в материалах на сайте Госдумы, естественно, нет. Но нетрудно понять, что поправка длиннющая. Принималась она в конце заседания, когда уже все устали.
Вот что сказал по поводу этой поправки Плигин:
«Уважаемые коллеги, я хотел бы обратить ваше внимание на ту поправку, которая была роздана сегодня утром, автором этой поправки являюсь я. В ней достаточно подробно... содержится ряд моментов из текста тех поправок, которые нами были отклонены, то есть практически полностью... Но здесь вводится отдельная достаточно важная с нашей точки зрения процедура, на которую я хотел бы обратить внимание. Это связано с тем, что граждане Российской Федерации, замещающие должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и отрешённые от этой должности Президентом Российской Федерации, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации об отрешении их от должности или до дня назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не могут быть выдвинуты кандидатами на указанную должность ни в одном другом субъекте Российской Федерации. Мне представляется, что это очень важная и принципиальная вещь, принципиальное решение.
Одновременно хотел бы обратить внимание на то, что гражданин Российской Федерации, замещающий должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию или в связи с невыражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5.3 настоящей статьи. Собственно говоря, эта норма есть и в отношении Президента Российской Федерации, и в отношении руководителей муниципальных образований.
Что касается пункта 5.3. Гражданин Российской Федерации, наделённый полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и осуществляющий эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий. Совершенно логичная поправка, она обусловлена тем, что в настоящее время в соответствии с действующими нормами гражданин Российской Федерации наделён полномочием высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению Президента Российской Федерации.
Я предлагаю данную поправку принять».
Как видите, про муниципальный фильтр он здесь вообще не сказал ни слова.
Правда, Сергею Решульскому (КПРФ) все же удалось возразить:
«Уважаемые коллеги, послушайте человека, который что-то соображает в этих делах. Вот поскольку вы ввели в нарушение концепции законопроекта, принятого в первом чтении, институт так называемых поддержантов - от 5 до 10 процентов депутатов муниципального образования и глав администраций, - вы в ближайшее время столкнётесь со следующими тенденциями. Владимир Николаевич, специально для вас говорю, поскольку все авторы, я думаю, исходили из самых лучших побуждений. С чем вы столкнётесь, мы столкнёмся в ближайшее время? Прежде всего, мы один на один оставим депутатов муниципальных образований с административной стихией, и в том числе с уголовным элементом: из этих депутатов будут выбивать эти подписи, или заверенные - как их там назвать, я не знаю - подписные листы.
Второе. Вы столкнёте людей между собой, вы внесёте раскол в наше общество, вы породите групповщину, потому что даже в своей партии - а вы среди этих депутатов имеете до 90 процентов своих представителей, - будете выбирать: эти будут за этого, эти за того.
Третий вопрос. Уважаемые коллеги, вы этим самым вводите элемент финансового, материального подкупа, то есть той коррупции, с которой все четыреста пятьдесят депутатов плюс председатель правительства и президент каждый день борются, по крайней мере на словах.
И следующее. Вы просто закроете возможность для честной конкуренции и соревновательности. Что значит оставить одного депутата? Не на собрании это будет определяться, нигде, а будут приходить домой и говорить: "Слушай, ты, депутат, ну-ка, подпиши мне подписной лист, что ты меня поддерживаешь. А если ты меня не поддерживаешь, возьми "бабки", или "бабло" - не деньги, это так там называется, - или мы тебя приведём к одному знаменателю".
Зачем вы это делаете, я не пойму, какая это ответственность, если потом будут выборы этого высшего должностного лица? Я не знаю, кто вам написал или, вернее, настаивает на этом. Я думаю, вы все, авторы, делали это из лучших побуждений, но результат, посмотрите, будет такой, как я вам говорю».
После это Плигину пришлось сказать чуть подробнее, но тоже не по сути:
«Уважаемые коллеги, уважаемый Сергей Николаевич! Разделяя, может быть, пафос, я в то же время хотел бы сказать о том, что депутатов муниципальных образований несколько сотен тысяч, это правда. Это несколько сотен тысяч небезразличных граждан российского общества, которые сумели добиться и стать депутатами, и поэтому очень важно выстраивать институты доверия, в том числе институты доверия этим гражданам. Собственно говоря, они и были инициаторами поправок, поэтому я бы здесь относился к ним с уважением. Это первое.
Вопрос второй. Уважаемый Сергей Николаевич, если вы помните результаты прошедших выборов, то по этим результатам в муниципальных образованиях 65 процентов получили депутаты от "ЕДИНОЙ РОССИИ", 35 процентов в муниципальных образованиях получили депутаты от других партий, то есть ни в коем случае речь не идёт о тех 90 процентах, о которых вы говорите.
Следующий аспект, на котором хотелось бы остановиться. Конкурентная среда будет, поскольку законом субъекта должно быть установлено ограничение от 5 до 10 процентов. Таким образом, в любой ситуации в зависимости от принятого решения субъектами Российской Федерации может быть выдвинуто от десяти, видимо, до двадцати возможных кандидатов в руководители субъекта Российской Федерации, значит, конкурентная среда обеспечивается. Мне представляется, что это важно. Эта тема была поднята депутатами муниципальных образований, руководителями субъектов Российской Федерации, и она учитывается в этих поправках. Предлагаю поправки поддержать».
Кто из них был прав по поводу «конкурентной среды», сейчас уже очевидно. Интересно другое. Сейчас стали много говорить о том, что муниципальный фильтр вводился для того, чтобы стимулировать партии работать на муниципальном уровне. Но, как видим, при принятии законопроекта ни Плигин, ни кто-либо другой, такого обоснования не приводил. У меня ощущение, что его придумали задним числом.
Правда, я сейчас уже не помню, что тогда говорили и писали в СМИ. Может быть, в СМИ эта тема тогда звучала? Если у кого-то есть информация на этот счет, буду рад ее получить.
В своем последнем Послании 22 декабря 2011 года Президент Дмитрий Медведев предложил вернуть прямые выборы глав регионов. Соответствующий законопроект (№ 8434-6) был внесен им в Думу 16 января 2012 года. В нем никакого муниципального фильтра не было. Предлагался лишь президентский фильтр: предполагалось, что кандидаты должны были проходить через консультации с Президентом.
Довольно быстро в президентской администрации поняли, насколько это неудачная конструкция. Во-первых, Президенту пришло бы «консультировать» в течение короткого времени несколько десятков кандидатов. Во-вторых, Президент брал бы на себя ответственность за всех допущенных на выборы кандидатов.
В окончательном варианте закона президентский фильтр был сохранен как факультативный. В реальности он никогда не применялся: сразу было ясно, что это мертворожденная норма. Но взамен во втором чтении был введен муниципальный фильтр.
Я уже давно отметил порочность практики, когда во втором чтении в законопроект вносится какое-либо принципиальное изменение. У депутатов нет возможности его обсуждать так же подробно, как нормы исходного законопроекта, нет возможности вносить к нему поправки.
Интересно, что в регламенте Московской городской Думы предусмотрен (во всяком случае, ранее был предусмотрен) иной порядок. Если в законопроект во втором чтении были внесены существенные изменения, то проект выносился еще на одно (третье) чтение, где к нему можно было подавать новые поправки. Тем самым, регламент позволял депутатам совместно доработать новые нормы.
В Государственной Думе ничего подобного не предусмотрено. Точнее, предусмотрена возможность возврата законопроекта на первое чтение, но этой возможностью Дума не пользуется.
И вот что получается. Во втором чтении внесен совершенно новый институт муниципального фильтра, состоящий как минимум из шести принципиальных норм:
1) необходимость сбора подписей депутатов и глав всех уровней;
2) доля этих подписей (5 - 10%) от числа всех депутатов и глав;
3) необходимость подписей депутатов и глав верхнего уровня;
4) доля этих подписей (5 - 10%) от числа депутатов и глав верхнего уровня;
5) необходимость подписей депутатов и глав верхнего уровня из ¾ этих муниципальных образований;
6) запрет депутатам и главам подписываться более чем за одного кандидата.
При нормальном законодательном процессе каждое из этих положений должно было отдельно и подробно обосновываться и обсуждаться. Но они не обсуждались и обсуждаться не могли, поскольку принимались в рамках всего одной поправки (которая при этом содержала и еще несколько принципиальных положений, в частности, право регионального законодателя не предусматривать самовыдвижение). А регламент Госдумы не позволяет подробно и детально обсуждать поправки.
Но при знакомстве со стенограммой и другими материалами, касающимися данного законопроекта, оказалось, что дело обстояло еще хуже.
Представлявший законопроект на заседании 24 апреля глава профильного комитета Госдумы Владимир Плигин объяснял, что муниципальный фильтр введен по инициативе Законодательного Собрания Ульяновской области, Государственного Собрания Республики Мордовия, Законодательного Собрания Краснодарского края, Законодательного Собрания Иркутской области, Законодательной Думы Хабаровского края и целого ряда представительных органов муниципальных образований. По-видимому, Плигин решил, что этой информации достаточно для обоснования, и потому никакого собственного обоснования столь серьезного нововведения делать не стал.
В таблице поправок, рекомендованных плигинским комитетом к принятию, есть поправка № 5. Ее авторами значатся Законодательное Собрание Ульяновской области, Государственное Собрание Республики Мордовия, Законодательное Собрание Краснодарского края, Законодательное Собрание Иркутской области, Законодательная Дума Хабаровского края. Поправка, обращаю внимание, одна. Если бы это были текстуально разные поправки (пусть и одинаковые по сути), каждую из них следовало бы поместить отдельно. Но, судя по всему, пять региональных парламентов предложили текстуально одну и ту же поправку (весьма длинную, включающую все отмеченные выше положения). Так что в инициативу снизу невозможно поверить.
К этой поправке в таблице сделана отметка: «Учтена в редакции». Имелось в виду, что была еще поправка № 2, авторами которой являлись депутаты ГД В.Н.Плигин, В.И.Лысаков, Д.Ф.Вяткин, В.А.Поневежский, Т.К.Агузаров, Р.Г.Абдулатипов, Г.В.Кулик, члены СФ В.Т.Кадохов, В.А.Штыров. И именно в редакции поправки № 2 плигинский комитет предложил ввести муниципальный фильтр и ряд других положений.
Однако на пленарном заседании Госдумы 24 апреля 2012 года Плигин, вопреки решению своего комитета, предложил не принимать поправку № 2 и еще ряд поправок (при этом поправка № 5 почему-то была принята), а вместо них принять поправку, розданную в зале.
Не знаю уж, чем это все объяснить? То ли общим бардаком (текст правился «с колес»), то ли специальным умыслом: запутать всех и не дать возможности обсудить.
И действительно, обсуждения не получилось. Текста поправки, розданной в зале, в материалах на сайте Госдумы, естественно, нет. Но нетрудно понять, что поправка длиннющая. Принималась она в конце заседания, когда уже все устали.
Вот что сказал по поводу этой поправки Плигин:
«Уважаемые коллеги, я хотел бы обратить ваше внимание на ту поправку, которая была роздана сегодня утром, автором этой поправки являюсь я. В ней достаточно подробно... содержится ряд моментов из текста тех поправок, которые нами были отклонены, то есть практически полностью... Но здесь вводится отдельная достаточно важная с нашей точки зрения процедура, на которую я хотел бы обратить внимание. Это связано с тем, что граждане Российской Федерации, замещающие должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и отрешённые от этой должности Президентом Российской Федерации, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации об отрешении их от должности или до дня назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не могут быть выдвинуты кандидатами на указанную должность ни в одном другом субъекте Российской Федерации. Мне представляется, что это очень важная и принципиальная вещь, принципиальное решение.
Одновременно хотел бы обратить внимание на то, что гражданин Российской Федерации, замещающий должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию или в связи с невыражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5.3 настоящей статьи. Собственно говоря, эта норма есть и в отношении Президента Российской Федерации, и в отношении руководителей муниципальных образований.
Что касается пункта 5.3. Гражданин Российской Федерации, наделённый полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и осуществляющий эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий. Совершенно логичная поправка, она обусловлена тем, что в настоящее время в соответствии с действующими нормами гражданин Российской Федерации наделён полномочием высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению Президента Российской Федерации.
Я предлагаю данную поправку принять».
Как видите, про муниципальный фильтр он здесь вообще не сказал ни слова.
Правда, Сергею Решульскому (КПРФ) все же удалось возразить:
«Уважаемые коллеги, послушайте человека, который что-то соображает в этих делах. Вот поскольку вы ввели в нарушение концепции законопроекта, принятого в первом чтении, институт так называемых поддержантов - от 5 до 10 процентов депутатов муниципального образования и глав администраций, - вы в ближайшее время столкнётесь со следующими тенденциями. Владимир Николаевич, специально для вас говорю, поскольку все авторы, я думаю, исходили из самых лучших побуждений. С чем вы столкнётесь, мы столкнёмся в ближайшее время? Прежде всего, мы один на один оставим депутатов муниципальных образований с административной стихией, и в том числе с уголовным элементом: из этих депутатов будут выбивать эти подписи, или заверенные - как их там назвать, я не знаю - подписные листы.
Второе. Вы столкнёте людей между собой, вы внесёте раскол в наше общество, вы породите групповщину, потому что даже в своей партии - а вы среди этих депутатов имеете до 90 процентов своих представителей, - будете выбирать: эти будут за этого, эти за того.
Третий вопрос. Уважаемые коллеги, вы этим самым вводите элемент финансового, материального подкупа, то есть той коррупции, с которой все четыреста пятьдесят депутатов плюс председатель правительства и президент каждый день борются, по крайней мере на словах.
И следующее. Вы просто закроете возможность для честной конкуренции и соревновательности. Что значит оставить одного депутата? Не на собрании это будет определяться, нигде, а будут приходить домой и говорить: "Слушай, ты, депутат, ну-ка, подпиши мне подписной лист, что ты меня поддерживаешь. А если ты меня не поддерживаешь, возьми "бабки", или "бабло" - не деньги, это так там называется, - или мы тебя приведём к одному знаменателю".
Зачем вы это делаете, я не пойму, какая это ответственность, если потом будут выборы этого высшего должностного лица? Я не знаю, кто вам написал или, вернее, настаивает на этом. Я думаю, вы все, авторы, делали это из лучших побуждений, но результат, посмотрите, будет такой, как я вам говорю».
После это Плигину пришлось сказать чуть подробнее, но тоже не по сути:
«Уважаемые коллеги, уважаемый Сергей Николаевич! Разделяя, может быть, пафос, я в то же время хотел бы сказать о том, что депутатов муниципальных образований несколько сотен тысяч, это правда. Это несколько сотен тысяч небезразличных граждан российского общества, которые сумели добиться и стать депутатами, и поэтому очень важно выстраивать институты доверия, в том числе институты доверия этим гражданам. Собственно говоря, они и были инициаторами поправок, поэтому я бы здесь относился к ним с уважением. Это первое.
Вопрос второй. Уважаемый Сергей Николаевич, если вы помните результаты прошедших выборов, то по этим результатам в муниципальных образованиях 65 процентов получили депутаты от "ЕДИНОЙ РОССИИ", 35 процентов в муниципальных образованиях получили депутаты от других партий, то есть ни в коем случае речь не идёт о тех 90 процентах, о которых вы говорите.
Следующий аспект, на котором хотелось бы остановиться. Конкурентная среда будет, поскольку законом субъекта должно быть установлено ограничение от 5 до 10 процентов. Таким образом, в любой ситуации в зависимости от принятого решения субъектами Российской Федерации может быть выдвинуто от десяти, видимо, до двадцати возможных кандидатов в руководители субъекта Российской Федерации, значит, конкурентная среда обеспечивается. Мне представляется, что это важно. Эта тема была поднята депутатами муниципальных образований, руководителями субъектов Российской Федерации, и она учитывается в этих поправках. Предлагаю поправки поддержать».
Кто из них был прав по поводу «конкурентной среды», сейчас уже очевидно. Интересно другое. Сейчас стали много говорить о том, что муниципальный фильтр вводился для того, чтобы стимулировать партии работать на муниципальном уровне. Но, как видим, при принятии законопроекта ни Плигин, ни кто-либо другой, такого обоснования не приводил. У меня ощущение, что его придумали задним числом.
Правда, я сейчас уже не помню, что тогда говорили и писали в СМИ. Может быть, в СМИ эта тема тогда звучала? Если у кого-то есть информация на этот счет, буду рад ее получить.