Об избирательном залоге
В связи с обсуждением вопроса, чем заменить муниципальный фильтр, вновь возник разговор об избирательном залоге. К сожалению, вокруг этого института сложилось много мифов. Поэтому необходимо спокойно во всем разобраться.
Идея введения избирательного залога как альтернативы сбору подписей избирателей начала обсуждаться в 1990-х годах, когда уже проявились многие отрицательные черты института сбора подписей. Первоначально этой идее сильно противились коммунисты, для которых залог ассоциировался с интересами «денежных мешков». Однако уже к концу 1990-х, когда кандидаты от КПРФ начали сталкиваться с произволом при регистрации по подписям, отношение компартии к залогу стало меняться. И в марте 1999 года залог был допущен на российские выборы со следующей формулировкой: «Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что по усмотрению кандидата, избирательного объединения, избирательного блока регистрация кандидата (списка кандидатов) производится соответствующей избирательной комиссией не на основании представленных подписей избирателей, а на основании внесенного в избирательную комиссию этим кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшим список кандидатов, избирательного залога».
Три месяца спустя возможность регистрации на основании залога была внесена во вновь принятый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы…». Напомню, что в том созыве Государственной Думы КПРФ вместе с союзниками составляла практически половину депутатского корпуса, и без ее согласия залог не мог бы пройти.
Тогда же залог был введен и в ряде региональных законов. В частности, в Москве была допущена возможность регистрации по залогу на выборах Мэра.
На выборах в Государственную Думу 1999 года были первоначально зарегистрированы 28 списков, из них 10 по подписям и 18 по залогу. В одномандатных округах на основании залога был зарегистрирован 721 кандидат, что составило 32% от числа зарегистрированных кандидатов. На выборах Мэра Москвы тогда же по подписям были зарегистрированы только Юрий Лужков и Сергей Кириенко, остальные 9 кандидатов внесли залог, в том числе коммунист Евгений Мартынов и представитель ЛДПР Алексей Митрофанов.
Впрочем, стоит отметить, что размер залога на выборах Мэра был явно занижен. Он составлял всего 166 980 руб., в то время как подписей нужно было собрать 68 716. Очевидно, что сбор подписей должен был обойтись в большую сумму, чем залог. На выборах в Государственную Думу соотношение было иным: залог составлял 83 490 руб., а подписей нужно было примерно 4 - 5 тыс.
В целом можно сделать вывод, что залог сразу же после его введения стал реально работающим институтом. Так что его введение в 1999 году было вполне разумным шагом.
В 2002 году в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» залог стал уже императивным, а не факультативным институтом: возможность регистрации на основании залога была предусмотрена на всех выборах, кроме президентских. При обсуждении этого законопроекта представитель КПРФ достаточно ясно выразил позицию: «Мы считаем, что в законе должно быть обязательно закреплено три порядка выдвижения кандидатов: по подписям, по залогу и по решению партийного органа». Такое же мнение выразил тогда и Владимир Жириновский. Я не нашел ни одной поправки к тому законопроекту, где предлагалось бы отменить залог.
Однако тогда же была принята норма, дающая право парламентским партиям регистрировать списки и кандидатов без подписей и залога. Заработала эта норма в 2004 году, и сразу же у парламентских партий возник соблазн усложнить регистрацию для всех остальных. Уже в 2005 году были резко ужесточены нормы, связанные с регистрацией по подписям, в частности, допустимая доля брака была снижена с 25% до 5% на федеральных выборах и 10% на остальных. Также было запрещено одновременно представлять подписи и вносить залог.
После этого для оппозиционных партий и кандидатов залог стал предпочтительной формой регистрации. На выборах в Государственную Думу 2007 года по залогу были зарегистрированы списки четырех партий - «Справедливой России», «Яблока», СПС и «Патриотов России» (списки «Единой России», КПРФ и ЛДПР регистрировались по парламентской льготе; списки АПР, ДПР, «Гражданской Силы» и Партии социальной справедливости - по подписям). При этом характерен выбор, сделанный «Справедливой Россией». У этой партии на начало 2007 года значилось 144 тыс. членов, а на начало 2008 года - 437 тыс. членов. А в случае сбора подписей избирателей представить требовалось 200 тыс. подписей. Иными словами, эсерам тогда даже не нужно было искать людей, которые могли бы за них поставить подпись: достаточно было собрать подписи у членов своей партии. Тем не менее, они предпочли внести залог.
За все время действия института избирательного залога (1999 - 2009 годы) мне не попадалось научных публикаций, где бы аргументировано критиковался этот институт. Голословная критика, вероятно, была, но и она встречалась нечасто. Правда, часто критиковались неоправданно высокие размеры залога, устанавливаемые в отдельных регионах, но это совсем другой вопрос.
Отменен залог был достаточно неожиданно. Сначала Законодательное Собрание Пермского края внесло законопроект об отмене залога. А затем тогдашний Президент Дмитрий Медведев в Послании 2008 года поддержал это предложение (что явно расходилось с создаваемым ему имиджем «либерала»). Закон был принят в течение января - февраля 2009 года. Поскольку парламентским партиям залог больше не был нужен, они могли с легким сердцем голосовать за ужесточение правил регистрации для других. Впрочем, так поступили не все. В третьем чтении за принятие законопроекта голосовала целиком фракция «Единая Россия», почти целиком КПРФ (кроме Олега Смолина) и 14 депутатов из «Справедливой России». 6 эсеров проголосовали против, еще 18 не голосовали (часть эсеров, видимо, еще помнила, что всего лишь чуть больше года назад они вносили залог). ЛДПР за проект не голосовала.
Таким образом, с середины 2009 года залог на российских выборах перестал действовать, и это усугубило ситуацию с конкурентностью выборов.
Главный и фактически единственный аргумент против залога - то, что он якобы усиливает роль «денежных мешков» на выборах. Но этот тезис не выдерживает серьезной критики - ни с точки зрения теории, ни по результатам анализа практики.
В-первых, сбор подписей избирателей тоже стоит денег. Конечно, на муниципальных выборах в небольших округах, где надо собрать несколько десятков подписей и это может сделать сам кандидат с небольшой группой соратников, расходы на сбор подписей могут быть ничтожны. Но там, где нужно собрать несколько тысяч подписей (а тем более - несколько десятков тысяч), на их сбор приходится нанимать команды сборщиков (в худшем случае - рисовальщиков), и этим командам приходится платить. Плюс платить тем, кто эти подписи проверяет - это довольно ответственная и кропотливая работа. Плюс - изготовление подписных листов (обычно в типографии). А если закон еще предусматривает нотариальное удостоверение данных и подписей сборщиков, то и за это приходится платить.
Я помню, что когда-то озвучивались расценки на сбор подписей - примерно одна у.е. на подпись. Иными словами, сбор тысячи подписей должен обходиться примерно в 60 тыс. руб. Немалые деньги, вполне сопоставимые с ранее действовавшими размерами залога. При этом залог мог быть внесен только из избирательного фонда, в то время как большая часть затрат на сбор подписей (плата сборщикам и проверяющим) часто пряталась в «тень», то есть осуществлялись «черным налом». Короче говоря, залог - гораздо прозрачнее расходов на сбор подписей.
Во-вторых, избирательная кампания в большом округе в принципе достаточна затратна, вне зависимости от того, как регистрируется кандидат. Листовки, баннеры, эфирное время на телерадиоканалах и публикации в газетах, оплата труда агитаторов, политтехнологов и юристов и т.п. - без этих расходов нельзя рассчитывать на сколько-нибудь значимый результат на выборах. Залог в этих условиях - далеко не самая большая статья расходов, к тому же он серьезному кандидату возвращается.
Если говорить о практике, то можно в первую очередь вспомнить, что отсутствие залога не помешало регистрации на президентских выборах таких явно денежных кандидатов, как Владимир Брынцалов (в 1996 году), Умар Джабраилов (в 2000 году), Михаил Прохоров (в 2012 году) или ставленник Бориса Березовского Иван Рыбкин (в 2004 году).
Важное достоинство избирательного залога - то, что он стимулирует участие в выборах сильных кандидатов и дестимулирует слабых. По правилам, действовавшим в 1999 - 2009 годах, залог возвращался кандидатам, получившим по итогам голосования более 5% голосов, и партиям, за список которых голосовало более 3 или 4% избирателей. Таким образом, для относительно сильного кандидата избирательный залог - это не расход, а деньги, которые он передает лишь на время. Собрать деньги на такую цель легче, чем на реальные расходы.
Анализ практики, который мы делали, подтверждал, что по залогу в среднем регистрировались более серьезные кандидаты и списки. Так, на выборах региональных парламентов 11 марта 2007 года из 35 списков, зарегистрированных на основании избирательного залога, 20 преодолели 7%-ный барьер, еще 10 получили менее 7, но более 3% голосов, и лишь 5 списков не сумели «заработать» возврат залога. Напротив, из 14 списков, зарегистрированных на основании подписей избирателей, лишь одному удалось преодолеть барьер, еще 5 получили менее 7, но более 3% голосов, и 8 набрали менее 3%.
Таким образом, можно понять, что избирательный залог - не подспорье для «денежных мешков», а инструмент, позволяющий участвовать в выборах нормальным серьезным кандидатам. Если же сравнить его с альтернативными вариантами… Сбор подписей избирателей давно уже не соответствует своему предназначению - отбирать сильных кандидатов и отсеивать слабых. Чаще он работает «с точностью до наоборот». Сбор подписей депутатов (муниципальный фильтр) и того хуже, он почти всегда работает «с точностью до наоборот». Так что в нынешних российских условиях без возвращения залога надеться на конкурентные выборы не приходится.
Идея введения избирательного залога как альтернативы сбору подписей избирателей начала обсуждаться в 1990-х годах, когда уже проявились многие отрицательные черты института сбора подписей. Первоначально этой идее сильно противились коммунисты, для которых залог ассоциировался с интересами «денежных мешков». Однако уже к концу 1990-х, когда кандидаты от КПРФ начали сталкиваться с произволом при регистрации по подписям, отношение компартии к залогу стало меняться. И в марте 1999 года залог был допущен на российские выборы со следующей формулировкой: «Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что по усмотрению кандидата, избирательного объединения, избирательного блока регистрация кандидата (списка кандидатов) производится соответствующей избирательной комиссией не на основании представленных подписей избирателей, а на основании внесенного в избирательную комиссию этим кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшим список кандидатов, избирательного залога».
Три месяца спустя возможность регистрации на основании залога была внесена во вновь принятый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы…». Напомню, что в том созыве Государственной Думы КПРФ вместе с союзниками составляла практически половину депутатского корпуса, и без ее согласия залог не мог бы пройти.
Тогда же залог был введен и в ряде региональных законов. В частности, в Москве была допущена возможность регистрации по залогу на выборах Мэра.
На выборах в Государственную Думу 1999 года были первоначально зарегистрированы 28 списков, из них 10 по подписям и 18 по залогу. В одномандатных округах на основании залога был зарегистрирован 721 кандидат, что составило 32% от числа зарегистрированных кандидатов. На выборах Мэра Москвы тогда же по подписям были зарегистрированы только Юрий Лужков и Сергей Кириенко, остальные 9 кандидатов внесли залог, в том числе коммунист Евгений Мартынов и представитель ЛДПР Алексей Митрофанов.
Впрочем, стоит отметить, что размер залога на выборах Мэра был явно занижен. Он составлял всего 166 980 руб., в то время как подписей нужно было собрать 68 716. Очевидно, что сбор подписей должен был обойтись в большую сумму, чем залог. На выборах в Государственную Думу соотношение было иным: залог составлял 83 490 руб., а подписей нужно было примерно 4 - 5 тыс.
В целом можно сделать вывод, что залог сразу же после его введения стал реально работающим институтом. Так что его введение в 1999 году было вполне разумным шагом.
В 2002 году в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» залог стал уже императивным, а не факультативным институтом: возможность регистрации на основании залога была предусмотрена на всех выборах, кроме президентских. При обсуждении этого законопроекта представитель КПРФ достаточно ясно выразил позицию: «Мы считаем, что в законе должно быть обязательно закреплено три порядка выдвижения кандидатов: по подписям, по залогу и по решению партийного органа». Такое же мнение выразил тогда и Владимир Жириновский. Я не нашел ни одной поправки к тому законопроекту, где предлагалось бы отменить залог.
Однако тогда же была принята норма, дающая право парламентским партиям регистрировать списки и кандидатов без подписей и залога. Заработала эта норма в 2004 году, и сразу же у парламентских партий возник соблазн усложнить регистрацию для всех остальных. Уже в 2005 году были резко ужесточены нормы, связанные с регистрацией по подписям, в частности, допустимая доля брака была снижена с 25% до 5% на федеральных выборах и 10% на остальных. Также было запрещено одновременно представлять подписи и вносить залог.
После этого для оппозиционных партий и кандидатов залог стал предпочтительной формой регистрации. На выборах в Государственную Думу 2007 года по залогу были зарегистрированы списки четырех партий - «Справедливой России», «Яблока», СПС и «Патриотов России» (списки «Единой России», КПРФ и ЛДПР регистрировались по парламентской льготе; списки АПР, ДПР, «Гражданской Силы» и Партии социальной справедливости - по подписям). При этом характерен выбор, сделанный «Справедливой Россией». У этой партии на начало 2007 года значилось 144 тыс. членов, а на начало 2008 года - 437 тыс. членов. А в случае сбора подписей избирателей представить требовалось 200 тыс. подписей. Иными словами, эсерам тогда даже не нужно было искать людей, которые могли бы за них поставить подпись: достаточно было собрать подписи у членов своей партии. Тем не менее, они предпочли внести залог.
За все время действия института избирательного залога (1999 - 2009 годы) мне не попадалось научных публикаций, где бы аргументировано критиковался этот институт. Голословная критика, вероятно, была, но и она встречалась нечасто. Правда, часто критиковались неоправданно высокие размеры залога, устанавливаемые в отдельных регионах, но это совсем другой вопрос.
Отменен залог был достаточно неожиданно. Сначала Законодательное Собрание Пермского края внесло законопроект об отмене залога. А затем тогдашний Президент Дмитрий Медведев в Послании 2008 года поддержал это предложение (что явно расходилось с создаваемым ему имиджем «либерала»). Закон был принят в течение января - февраля 2009 года. Поскольку парламентским партиям залог больше не был нужен, они могли с легким сердцем голосовать за ужесточение правил регистрации для других. Впрочем, так поступили не все. В третьем чтении за принятие законопроекта голосовала целиком фракция «Единая Россия», почти целиком КПРФ (кроме Олега Смолина) и 14 депутатов из «Справедливой России». 6 эсеров проголосовали против, еще 18 не голосовали (часть эсеров, видимо, еще помнила, что всего лишь чуть больше года назад они вносили залог). ЛДПР за проект не голосовала.
Таким образом, с середины 2009 года залог на российских выборах перестал действовать, и это усугубило ситуацию с конкурентностью выборов.
Главный и фактически единственный аргумент против залога - то, что он якобы усиливает роль «денежных мешков» на выборах. Но этот тезис не выдерживает серьезной критики - ни с точки зрения теории, ни по результатам анализа практики.
В-первых, сбор подписей избирателей тоже стоит денег. Конечно, на муниципальных выборах в небольших округах, где надо собрать несколько десятков подписей и это может сделать сам кандидат с небольшой группой соратников, расходы на сбор подписей могут быть ничтожны. Но там, где нужно собрать несколько тысяч подписей (а тем более - несколько десятков тысяч), на их сбор приходится нанимать команды сборщиков (в худшем случае - рисовальщиков), и этим командам приходится платить. Плюс платить тем, кто эти подписи проверяет - это довольно ответственная и кропотливая работа. Плюс - изготовление подписных листов (обычно в типографии). А если закон еще предусматривает нотариальное удостоверение данных и подписей сборщиков, то и за это приходится платить.
Я помню, что когда-то озвучивались расценки на сбор подписей - примерно одна у.е. на подпись. Иными словами, сбор тысячи подписей должен обходиться примерно в 60 тыс. руб. Немалые деньги, вполне сопоставимые с ранее действовавшими размерами залога. При этом залог мог быть внесен только из избирательного фонда, в то время как большая часть затрат на сбор подписей (плата сборщикам и проверяющим) часто пряталась в «тень», то есть осуществлялись «черным налом». Короче говоря, залог - гораздо прозрачнее расходов на сбор подписей.
Во-вторых, избирательная кампания в большом округе в принципе достаточна затратна, вне зависимости от того, как регистрируется кандидат. Листовки, баннеры, эфирное время на телерадиоканалах и публикации в газетах, оплата труда агитаторов, политтехнологов и юристов и т.п. - без этих расходов нельзя рассчитывать на сколько-нибудь значимый результат на выборах. Залог в этих условиях - далеко не самая большая статья расходов, к тому же он серьезному кандидату возвращается.
Если говорить о практике, то можно в первую очередь вспомнить, что отсутствие залога не помешало регистрации на президентских выборах таких явно денежных кандидатов, как Владимир Брынцалов (в 1996 году), Умар Джабраилов (в 2000 году), Михаил Прохоров (в 2012 году) или ставленник Бориса Березовского Иван Рыбкин (в 2004 году).
Важное достоинство избирательного залога - то, что он стимулирует участие в выборах сильных кандидатов и дестимулирует слабых. По правилам, действовавшим в 1999 - 2009 годах, залог возвращался кандидатам, получившим по итогам голосования более 5% голосов, и партиям, за список которых голосовало более 3 или 4% избирателей. Таким образом, для относительно сильного кандидата избирательный залог - это не расход, а деньги, которые он передает лишь на время. Собрать деньги на такую цель легче, чем на реальные расходы.
Анализ практики, который мы делали, подтверждал, что по залогу в среднем регистрировались более серьезные кандидаты и списки. Так, на выборах региональных парламентов 11 марта 2007 года из 35 списков, зарегистрированных на основании избирательного залога, 20 преодолели 7%-ный барьер, еще 10 получили менее 7, но более 3% голосов, и лишь 5 списков не сумели «заработать» возврат залога. Напротив, из 14 списков, зарегистрированных на основании подписей избирателей, лишь одному удалось преодолеть барьер, еще 5 получили менее 7, но более 3% голосов, и 8 набрали менее 3%.
Таким образом, можно понять, что избирательный залог - не подспорье для «денежных мешков», а инструмент, позволяющий участвовать в выборах нормальным серьезным кандидатам. Если же сравнить его с альтернативными вариантами… Сбор подписей избирателей давно уже не соответствует своему предназначению - отбирать сильных кандидатов и отсеивать слабых. Чаще он работает «с точностью до наоборот». Сбор подписей депутатов (муниципальный фильтр) и того хуже, он почти всегда работает «с точностью до наоборот». Так что в нынешних российских условиях без возвращения залога надеться на конкурентные выборы не приходится.