Текст доклада о реформе избирательного законодательства на круглом столе 21 июля 2022 года
Уважаемые коллеги!
Мы постоянно критикуем российское избирательное законодательство. Но я хотел бы напомнить, что мы не только критикуем. У нас есть предложения по его исправлению. И не просто какие-то точечные предложения - таких точечных предложений мы можем сходу написать несколько десятков. Но мы десять лет назад создали проект комплексной реформы избирательного законодательства. Это проект Избирательного кодекса, который был разработан под моим руководством и под эгидой Ассоциации «Голос». Тогда еще наша ассоциация не считалась «иностранным агентом», именно за разработку и пропаганду Избирательного кодекса ее объявили «иностранным агентом», впрочем, абсолютно незаконно.
Я периодически слышу утверждения, что наш проект устарел. Я с ними не могу согласиться. Да, он устарел в некоторых частных деталях. Время не стоит на месте, и что-то новое появляется, чего не было десять лет назад.
Но в своей основе он совсем не устарел. Его структура и заложенные в нем основные принципы по-прежнему актуальны. И многие конкретные решения тоже могут оставаться неизменными.
Передо мной несколько раз вставал вопрос: стоит ли этот проект доработать, актуализировать. Но я прихожу к выводу, что в данный момент нет смысла это делать. Поскольку - я повторяю - в основе своей проект не устарел. А детали будут все время меняться, и постоянно менять детали - пустая трата времени.
Сейчас, в данный момент, нет никакой возможности принять не только целиком проект комплексной реформы избирательного законодательства, но даже какие-то точечные позитивные изменения. Но я верю, что день настанет (как пелось в одной песне времен моей молодости). Возникнет острая потребность в обновлении, в серьезной демократизации избирательного законодательства. И тогда можно будет взять наш проект Избирательного кодекса и достаточно быстро его доработать, актуализировать.
Сейчас фракция КПРФ готовит свой проект Избирательного кодекса. Одного из его авторов мы пригласили на это мероприятие, возможно, мы еще его услышим. Я считаю такую работу фракции КПРФ полезной. Не знаю, есть ли смысл вносить этот проект сейчас в Госдуму. Но главный смысл - в обсуждении в экспертном сообществе. Если нам, экспертам и политикам, нацеленным на демократизацию, на возрождение демократического процесса в России, удастся договориться, выработать консенсус относительно основных положений будущего избирательного законодательства, то с большой вероятностью эти положения можно будет в нужное время воплотить в жизнь.
Сейчас я попробую вкратце напомнить наиболее существенные аспекты нашего проекта. В первую очередь то, что мы предлагаем изменения как по форме, так и по содержанию. Изменения по форме направлены, во-первых, на удобство применителей и пользователей. Удобство работы с законом особенно важно, когда применителями являются сотни тысяч членов избирательных комиссий, большинство из которых не имеют юридического образования.
Здесь главную роль играет структура. Мы пытались сделать структуру такой, чтобы применители и пользователи могли легко понять, какие статьи им в данный момент нужны, а какие можно спокойно пропустить. Еще один важный момент удобства - использование понятной и однозначной терминологии.
Во-вторых, изменения по форме направлены на исключение дублирования норм. Это частично тоже вопрос удобства. Но в большей степени это вопрос снятия противоречий, ибо при дублировании норм противоречия между нормами практически неизбежны. А противоречия лишают закон определенности, приводят к произволу при его применении.
Что касается изменений по содержанию, то мы старались пересмотреть все положения, которые мы считаем либо недемократичными, либо способствующими злоупотреблениям административным ресурсом, либо создающими неопределенность. По моим оценкам, в нашем проекте предложено более ста существенных новелл. Одно их перечисление потребовало бы нескольких отдельных докладов.
При проработке содержательных вопросов мы руководствовались несколькими простыми принципами: во-первых, приверженность Конституции 1993 года. Увы, ряд изменений, внесенных в Конституцию в 2020 году я не могу принять, так что приверженность именно Конституции 1993 года сохраняется. Во-вторых, мы предполагаем сохранение основных принципов и подходов действующего законодательства: это и система избирательных комиссий, и добровольность участия в выборах, и сохранение всеобщей обязательной регистрации избирателей, и участие в выборах партий в качестве главных коллективных акторов. Здесь у меня серьезные разногласия с некоторыми коллегами из «Яблока», которым хочется переделать всю систему избирательной администрации и ввести добровольную регистрацию.
Еще три важных принципа - это комплексность, гибкость и поиск «золотой середины». Гибкость означает, что нормы нашего кодекса должны работать в разных условиях. В частности, при разном количестве политических партий. Поиск «золотой середины» - это стремление уйти от крайностей, которые очень характерны для нашего законодательства, когда от одной крайности кидаются в другую. Крайности чаще всего выгодны не избирателям, а отдельным политическим силам.
Говоря о содержательном реформировании, я хотел бы отметить еще один важный момент. Есть вопросы, которые всегда будут иметь политический аспект. Это, например, все, что связано с избирательными системами в узком смысле. Поскольку тут решается вопрос о характере представительства избирателей.
Но есть вопросы, которые при их правильном решении должны иметь исключительно юридический характер. Но они приобретают политический характер, когда решены так, что дают административному ресурсу возможность подыгрывать одной из политических сил.
Я здесь хочу остановиться только на одном примере, который затронут и в нашем докладе по мониторингу избирательной кампании. Аспект хоть и не самый острый и принципиальный, но он наглядно показывает, как неудачные устарелые нормы используются для создания преимуществ одним и затруднений другим. Этот пример - назначение выборов.
Нормы о назначении выборов остались практически неизменными с 90-х годов. Но тогда были совсем другие условия. Во-первых, не было широкого распространения Интернета. И в законе дали для публикации решения о назначении выборов пятидневный срок. И, как это ни смешно, до сих пор многие такие решения официально публикуются на пятый день после их принятия. И это в условиях, когда сетевые СМИ сообщают о принятии важных решений в течение нескольких минут.
Во-вторых, в 90-х годах имело место противостояние представительных и исполнительных органов власти. И в этих условиях функция назначать выборы была возложена на представительные органы. Исключением остались лишь выборы Госдумы. К чему это приводит? Представительный орган может запросто сорвать кворум - часто это делается вполне сознательно. Или еще по каким-то причинам не собраться. К ответственности при этом никого не привлечешь. В этом случае выборы приходится назначать избиркому. Но делается это примерно на неделю позже.
Еще одна неудачная норма: 11-дневный люфт для принятия решения о назначении выборов (а для выборов в Госдуму вообще 21-дневный). То есть с учетом вольностей со сроком опубликования такого решения можно запросто затянуть начало избирательной кампании на две - три недели. Наглядный пример из нашего доклада, из нынешней кампании: при одних и тех же нормах закона кампания в Карелии стартовала 3 июня, в Удмуртской Республике 9 июня, а в Северной Осетии - 22 июня.
А зачем затягивается начало кампании? Ответ прост: чтобы сократить период для сбора подписей избирателей. Поскольку чаще всего его начало привязывается к старту кампании, а конец - ко дню голосования. В результате нормы, которые кому-то кажутся чисто техническими, приобретают политическое значение: злоупотребление ими препятствует партиям и кандидатам, которым приходится собирать подписи, то есть используется для снижения конкуренции на выборах.
Тут есть еще один аспект. Тот, кто заранее знает дату начала кампании, может лучше к ней подготовиться, определяя заранее и весь календарь кампании. А кто знает заранее? Тот, кто приближен к власти. И здесь еще один источник неравенства.
Кстати, еще одно отличие нынешней ситуации от 90-х годов. Тогда у принимающих решение органов было достаточно большое усмотрение в выборе даты голосования. А сейчас дата голосования жестко закреплена в федеральном законе. И нормы о назначении выборов во многом превратились в анахронизм.
Ну в самом деле: нужно ли собирать представительный орган исключительно для того, чтобы принять абсолютно запрограммированное решение?! Да и вообще: нужно ли специально принимать такое абсолютно запрограммированное решение?! Думаю, что нет.
Если мы сохраняем нормы о том, что дата голосования жестко закрепляется законом, то никакого «назначения выборов» в принципе не нужно. Нужно определить тем же законом срок начала избирательной кампании и возложить на соответствующий избирком обязанность объявить о ее начале. И все. Все в равном положении, все могут заранее спланировать кампанию.
Но возможен другой подход, который мы реализовали в своем проекте Избирательного кодекса. Сохранить некоторую возможность усмотрения. Например, в пределах одного месяца. При этом функцию принятия решения о дате голосования нужно возложить на определенное должностное лицо, которое можно привлечь к ответственности за невыполнение данного требования закона. И сроки назначения установить не в числах, кратных 10 - тут любовь к кратным числам совершенно неуместна, а более прицельно - с понедельника по пятницу, то есть в течение пятидневной рабочей недели. И решение должно быть опубликовано не позднее следующего дня.
Это был один из примеров. В принципе, так можно разобрать все аспекты избирательного законодательства.
Спасибо за внимание!
Материал создан и распространяется членом совета движения «Голос», внесенного под № 1 в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функцию иностранного агента.