Владимир ПАСТУХОВ: Манифест федерализма. Как России избавиться от самодержавия? (апр 2017)
Дело не в том, что кому-то «надоел» политический режим. Русской истории «надоела» ее собственная матрица
Граффити в Москве
Новая русская революция - лишь вопрос времени, пусть и весьма неопределенного. Эта будущая революция даст окончательный ответ на вопрос, исчезнет ли Россия вообще, потеряв свою самодержавную форму, или она все же способна преобразовать последнюю колониальную империю в русское национальное конституционное государство.
Что делает революцию великой? В конечном счете для истории ни страдания жертв, ни энтузиазм героев, ни экстаз масс не имеют никакого значения, потому что волны времени безжалостно стирают в песок все субъективное. Настоящее величие революции предопределено потенциалом тех исторических сил, которым она прокладывает дорогу, и масштабом производимых ею перемен в укладе жизни народов. Разрушение опостылевшего режима - это не цель для великой революции. Разрушение всего старого уклада жизни, создание на ее руинах новой, неведомой доселе цивилизации - вот единственно достойная миссия настоящей революции.
Русская (большевистская) революция по праву стоит в одном ряду с такими выдающимися революциями, как французская и американская, - мир после нее уже никогда не был таким, как прежде. Но, в отличие от других великих революций, русская в большей степени изменила траекторию мировой истории, чем собственной. Так сбылось мрачное пророчество Петра Чаадаева, что России предначертано преподнести миру какой-то важный урок, из которого она сама не сможет извлечь выгоду.
Дмитрий Быков, выступая в клубе «Открытой России» в Лондоне, напомнил недавно об одном забытом высказывании Максима Горького о Ленине: «Владимир Ленин был человеком, который так помешал людям жить привычной для них жизнью, как никто до него не умел делать это». Похоже, Горький все-таки недооценил способность русских людей направлять жизнь в привычную для них колею. Полвека спустя, исследуя русскую революцию, Ричард Пайпс написал об уникальной устойчивости русского «самодержавного» паттерна, который неизменно воспроизводит себя снова и снова на каждом новом витке русской истории, несмотря на все революционные изменения.
Двадцать первому веку предстоит ответить на вопросы, поставленные перед Россией веком двадцатым. Дело не столько в том, что кому-то «надоел» нынешний политический режим, а в том, что русской истории, похоже, «надоела» ее собственная матрица. Избавиться от режима не так уж и сложно - он рано или поздно рухнет сам. Избавиться от самовоспроизводящейся порочной матрицы самодержавия гораздо сложнее. Самодержавная модель русского мира безвозвратно себя исчерпала, поэтому выбор у России в XXI веке невелик - небытие или поиск принципиально новых форм государственного устройства. И чем быстрее русские элиты осознают всю трагическую тяжесть этого выбора, тем больше у России будет шансов пережить этот непростой век.
Власть над территорией
Несколько лет назад в России был опубликован манифест либерально настроенных исследователей, которые назвали «самодержавность» главным пороком российской модели «конституционализма». К сожалению, они обошли стороной вопрос о генезисе этого порока и обусловивших его причинах, видя проблему исключительно во влиянии субъективного фактора - стремлении первого президента России и его преемников к узурпации власти.
В действительности у русского самодержавия (в том числе посткоммунистического) имеются как субъективные, так и объективные предпосылки. В частности, его существование прямо вытекает из необходимости управлять беспрецедентно обширной территорией. Поэтому пока российская государственность будет оставаться «плоской» (одноуровневой, унитарной, моноцентричной), она будет по необходимости «самодержавной», кто бы ни управлял Россией. Чтобы перестать быть «самодержавным», русское государство должно стать «объемным» (то есть многоуровневым, составным, полицентричным). Такая задача решается только путем федерализации, истинный смысл и предназначение которой, к сожалению, остаются в России практически непонятыми.
Самодержавие всегда было открыто декларируемой сущностью российской империи и стало скрытой сущностью империи советской. И, наконец, сегодня самодержавие становится псевдосущностью посткоммунистической эрзац-империи. С либеральной точки зрения русское самодержавие - это сбой исторической программы, досадная мутация, которая сделала российскую государственность перманентным инвалидом. Но, скорее всего, это не столько сбой программы, сколько ее особенность. Может быть, самодержавие и сделало Россию инвалидом, но не исключено, что ни в каком другом виде Россия вообще не смогла бы сохраниться в качестве независимого и суверенного государства. Если бы эта модель могла и дальше работать, то вопрос о будущем России не стоял бы так остро. Но проблема именно в том и состоит, что она исторически исчерпала себя.
При всем разнообразии постоянно меняющихся парадигм в русской политической истории есть одна безусловная константа - территория. На протяжении как минимум последних 500 лет она продолжает оставаться бескрайней материковой колониальной империей, раскинувшейся на двух континентах. Даже потеря контроля над огромными, по меркам других государств, пространствами в конце XX века (после распада СССР) в масштабах России выглядит как нечто совершенно несущественное.
Обширность территории в течение многих веков оказывала на политическое развитие России двоякое и весьма противоречивое воздействие. С одной стороны, размеры страны всегда были мощным стабилизатором политической власти и, как следствие, важнейшим условием сохранения суверенитета и независимости русского государства (в том числе, конечно, и благодаря ресурсам, зарытым на этих территориях). С другой стороны, именно грандиозность пространств, которые надо было обживать и контролировать, немыслимой длины сухопутные и морские границы, которые надо было обслуживать и защищать, разнообразие географических, экономических и культурных условий, которые надо было сводить к общему знаменателю, тормозили успешную эволюцию социальной и политической системы. Это в том числе препятствовало превращению империи в национальное государство. Любой преобразовательный импульс на русских пространствах очень быстро растрачивал весь свой потенциал и растворялся бесследно.
Естественно, что в такой огромной и сложной стране, как Россия, выстраивание эффективных управленческих цепочек является очень трудноосуществимой задачей. Если бы Швейцария была размером с Россию, то и швейцарские часы шли бы с опозданием.
Но обширность территории - это только полбеды. Не меньшую трудность представляет ее разнообразие. Россия развита неравномерно - густонаселенные районы перемежаются с огромными, практически пустынными пространствами, плохо пригодными для проживания человека (я сознательно опускаю здесь вопрос о культурных и религиозных различиях). При таких размерах и при таком разнообразии условий управленческий механизм обречен на плохую работу вследствие постоянного торможения сигнала, отклонений от вектора движения и бесконечных разрывов связей. Если добавить к этому традиционную неспособность русской бюрократии работать по четко установленному шаблону, то не может не возникнуть вопрос, как вообще российская государственность смогла состояться и стабильно просуществовать несколько веков?
Константы самодержавия
Ответ на него хорошо известен - это сверхцентрализация. Речь идет не просто о централизации власти, известной нам из истории других народов, а о сосредоточении ее буквально в одной точке, чуть ли не в одном лице, то есть о том самом «самодержавии», избавиться от которого мечтают русские конституционалисты. Русское самодержавие - это не зигзаг эволюции, не сбой политического алгоритма, а дерзкий эволюционный ответ России на исторический вызов, брошенный ей природными и культурными условиями.
Испокон веков чрезмерная централизация власти рассматривается как один из главных пороков системы государственного управления России. Соответственно, испокон веков существует оппозиционная (реформаторская) мантра «децентрализации». Каждый уважающий себя русский реформатор начинает с того, что предлагает осуществить немедленную децентрализацию русской власти и развить в ней местное самоуправление. Практика, однако, показывает, что долгосрочным результатом всех проводимых в России реформ была только бóльшая, чем прежде, централизация.
Русское государство в том виде, точнее, в тех границах, в которых мы его застали, сформировалось и выжило исключительно благодаря самодержавию, и в этом есть суровая и для многих русских западников нелицеприятная историческая правда. Однако русское государство не может стать национальным государством, оставаясь самодержавным. Таким образом, оно лишено исторической перспективы - в этом суровая правда для русских славянофилов.
Сущностными сквозными чертами русского самодержавия во всех его исторических формах являются сакральность власти (соединение светской и духовной власти в одних руках, точнее, в одном лице) и опричнина (институциональное разделение на внешнюю и внутреннюю власть).
Фундаментальной парадигмой европейской политической системы является разделение светской и духовной власти, оно предшествует любому другому разделению властей (на законодательную, исполнительную и судебную, а позднее еще и на федеральную и региональную). В России эволюция пошла прямо противоположным путем. Становление русской государственности началось с соединения светской и духовной власти.
Образно представленное Павлом Лунгиным в фильме «Царь» противостояние Ивана Грозного и Федора Колычева (митрополита Филиппа II) является одним из знаковых моментов ее становления. Петр I, устранивший патриаршество и поставивший на его место «министерство по делам религий» (Синод), действовал в рамках уже намеченного Иваном Грозным курса. И даже нынешний ренессанс посткоммунистической империи был бы невозможен вне тех специфических отношений, которые возникли в начале XXI века между русской властью и русской церковью. Придание сакрального значения светской власти с целью оправдания сверхцентрализации - это и есть столбовая дорога русского самодержавия.
Однако никакая сакральность не помогла бы русскому самодержавию выжить, если бы оно не выработало свой особый неповторимый механизм реализации власти. Уничтожив все известные в Европе образцы разделения властей, русская власть создала собственный аналог этого разделения - опричнину.
Иван Грозный явил опричнину в ее первичной, наивно-откровенной форме, разделив государство на две части «физически», буквально создав «государство в государстве» со своими собственными формальными институтами и границами. После его смерти опричнину отменили формально, но не сущностно. В империи она продолжала существовать в скрытой, латентной форме. Император всероссийский всегда оставался и «царем всея Руси», и «главой дворянского ордена» одновременно. Советский режим пошел дальше в этом направлении и институализировал опричнину. Советская и партийная власти, существующие рядом, но не вместе, - это все та же опричнина, а номенклатура - это новое «коммунистическое дворянство».
Уничтожение коммунистической опричнины в формате «ликвидации КПСС» стало концом советского самодержавия, но одновременно чуть было не стало концом русской государственности вообще. Я полагаю, что устранение компартии из политического процесса, ее запоздалое реформирование стало самой трагической ошибкой Горбачева. Коммунистическая партия была стержнем советской власти. Эта ее роль была абсолютно не понята «прорабами перестройки», которые с легкостью, достойной лучшего применения, вытащили стержень из политической системы. В результате, удалив компартию с политической сцены, молодая российская демократия отдала государство в руки криминала, который занял ее место. В конце концов, опричнина снова возродилась в эпоху посткоммунизма, но на этот раз в наиболее уродливой из всех возможных форм - криминальной.
Владимир Путин выстоял в сложной схватке со своими политическими оппонентами только потому, что вернул русскую государственность на привычные для нее исторические рельсы. Первым актом он превратил Россию в латентно-теократическое государство, воссоздав единство светской и духовной власти, при этом действуя теми методами, которые ему были понятны и доступны, то есть поставив церковь под контроль ФСБ и с помощью агентов ФСБ. Вторым актом он воссоздал «внутреннее государство» (опричнину XXI века) со своей структурой, своей номенклатурой и своим бюджетом (теневым). Только место коммунистической номенклатуры в новой системе заняла «криминальная номенклатура».
Стратегия преодоления
Для реального, а не формального преодоления самодержавности необходимо дать альтернативный «сверхцентрализации» ответ на стоящие перед Россией вызовы. Самодержавие может быть устранено только через глубокую федерализацию России.
Сохранение сверхцентрализованного государства будет постоянно возвращать Россию при любом режиме к самодержавной матрице как единственной и естественной для нее форме выживания. Это будет происходить благодаря инстинкту самосохранения общества, которое, почувствовав угрозу анархии и распада, будет склоняться к испытанному и надежному средству защиты.
Вырваться из этого замкнутого круга можно, только выстроив альтернативную сверхцентрализации модель управления страной. Такой альтернативой может быть лишь концепция многополярной России, в которой, помимо Москвы, имеется еще несколько (до двух десятков) мощных региональных центров силы, способных удерживать политическую и экономическую ситуацию под контролем. В этом случае сакральность самодержавного правителя должна быть трансформирована в сакральность союза. Политической формой для такой модели является федерация.
Федерализм - это то, о чем в России всегда много говорили, но чего в ней никогда не было. Советский федерализм был юридической фикцией, фиговым листком на теле партийного централизма. Федерация - это то, что России надо создать с нуля, если она хочет сохраниться как единое и суверенное государство в нынешних границах за пределами первой половины XXI века.
Допускаю, что для очень многих людей как в России, так и за ее пределами эта дилемма (распад или федерализация) покажется либо надуманной, либо неуместной, либо некорректно сформулированной. Тем не менее, я полагаю, что вопрос о федерации - это ключевой вопрос, от ответа на который зависит не только будущее российского государственного проекта. Думаю также, что отказ от федерализма (к которому явно или тайно склоняются в удивительном единодушии и власть, и значительная часть оппозиции) обрекает Россию на бесконечное хождение по замкнутому политическому кругу, когда любая демократизация и либерализация заканчивается восстановлением самодержавия. Разумеется, каждый раз в новой и до поры до времени неузнаваемой форме. Перефразируя классиков марксизма, можно сказать, что в то время, как все предыдущие российские конституции лишь перелицовывали империю, действительная задача русского конституционализма состоит в том, чтобы навсегда покончить с ней.
Подлинный федерализм не имеет ничего общего ни с советским федерализмом, ни с его посткоммунистической сублимацией. Вообще никакого отношения к федерализму как прошлые, так и настоящие политические реалии России не имеют. Русский федерализм еще только предстоит создать. Его не только никогда не было на практике, но для него даже не создана теоретическая модель. Это задача не близкого будущего, а своего рода перспективная цель, которая задает вектор политического движения на несколько десятилетий вперед. Я сомневаюсь, что этой цели можно достичь однократным изменением конституции. Поэтому надо свыкнуться с мыслью, что конституционная реформа в России будет многоступенчатой.
Надо воздать должное отцам - основателям посткоммунистической российской конституции за то, что они как минимум отстояли федерализм как конституционный принцип. Это немало, учитывая, что сегодня, например, в обществе сложился латентный антифедералистский консенсус, объединяющий в некое тайное общество как действующую власть, так и патриотическую и даже отчасти либеральную оппозицию. Признавая (в лучшем случае) федерализм на словах, огромное количество людей считают его неким советским рудиментом, вроде Мавзолея Ленина на Красной площади в Москве - мол, хорошо было бы похоронить, но пока живы советские ветераны, лучше не трогать.
Российский федерализм
Действительный федерализм не имеет ничего общего со своим советским суррогатным прототипом. Это философская и политическая система, корни которой уходят в глубинные пласты конституционного мышления, самым тесным образом связанная с концепцией разделения властей. Федерализм, собственно, и есть еще одно разделение властей, еще одно его измерение наряду с уже привычным для русского уха разделением на законодательную, исполнительную и судебную власть.
Политические основания федерализма, с моей точки зрения, четче всего выражены в американской конституционной системе, где он является одним из основополагающих принципов. В рамках этой системы федерализм не просто метод выстраивания отношений между бюрократическими учреждениями, а важнейший инструмент функционирования политической свободы. И потребность в федерализме как в некоем дополнительном измерении разделения властей возникает в первую очередь именно в крупных и сверхкрупных государствах, где первичного центрального разделения оказывается недостаточно.
В России широко распространено заблуждение, что разделение властей вообще и федерализм в частности изобретены с целью ослабления государственной власти. В действительности все обстоит наоборот - и разделение властей, и федерализм необходимы для ее усиления. Вопрос - в чем мы видим силу? В произволе или в способности исправно выполнять управленческие функции?
Бюрократия, являясь необходимым инструментом власти, обладает способностью гасить любой управленческий сигнал (который она вроде бы должна проводить). Поэтому чем длиннее бюрократическая цепочка с последовательно-иерархическим соединением чиновников друг с другом, тем меньше шансов, что она окажется функциональной. На каждом следующем сочленении девиация власти будет удваиваться. Эту проблему и решает разделение властей, заменяя последовательное подключение параллельным. Бюрократические цепочки ломаются, усложняются, выстраиваются в группы, конкурирующие друг с другом, и таким образом обеспечивается прохождение управленческого сигнала. Власть становится сильнее, она способна преодолевать сопротивление собственного несовершенного материала. В этом и состоит смысл внедрения в бескрайней России федеративной системы.
Федерализм (но только настоящий, живой) является единственной реальной альтернативой сверхцентрализации (то есть извечной русской «самодержавности»). Он разрывает (укорачивает) непомерно длинную иерархическую цепочку, вводит промежуточные точки контроля и создает конкурентное движение, позволяющее поддерживать эффективность управления на гораздо более высоком, нелинейном уровне. Только федералистская идея, воплощенная последовательно во всей своей полноте как идея конкуренции властей, способна избавить Россию от той избыточной концентрации власти в одних руках, которая так раздражает современных конституционалистов. Просто надо перестать бороться со следствиями и научиться устранять причину зла.
Не вызывает сомнений тот факт, что в России очень долго будет невозможно добиться приемлемого для федерализма уровня однородности территорий. Уравнять Москву и Якутию можно только в конституционном воображении. Полагаю в связи с этим, что Россия обречена поначалу на создание асимметричной федерации, объединяющей территории двух типов: условно говоря, «федеральные штаты» и, условно говоря, «федеральные земли». Первые должны стать полноценными субъектами федерации, а вторые должны оставаться территориями с особым статусом, управляемыми федеральным центром. Это, наверное, неправильно с точки зрения чистой теории, но это практично и честно, а главное - позволяет расшить те политические узлы, которые превращают сегодня идею федерализации в сплошную профанацию.
Субъекты такой системы должны иметь потенциал, достаточный, чтобы реализовать в полном объеме федеративные полномочия, в том числе развивать свое законодательство, иметь реально автономную судебную и административную системы, опираться преимущественно на собственный бюджет. Таких субъектов в России может набраться от 20 до 30 максимум. Со временем их число может увеличиться за счет роста потенциала федеральных земель. Поэтому чтобы продвинуть идею федерации в России, необходимо провести новую нарезку территорий и отвязаться наконец от схемы, принятой еще во времена Екатерины Второй (если не раньше). Новые субъекты должны создаваться вокруг нескольких крупнейших мегаполисов, которые должны стать центрами экономического роста, а заодно и административными центрами штатов. Излишне добавлять, что новые федеральные штаты не должны иметь привязки к какой-либо титульной нации и должны быть полностью избавлены от большевистской традиции решать национальный вопрос при помощи внутригосударственных границ.
На первый взгляд задача построения действительно федеративного (не на бумаге, а на деле) национального конституционного государства кажется в России вообще нереализуемой. В стране, разделенной на несколько десятков полуфеодальных княжеств, приводимых к общему знаменателю отчасти при помощи произвола, отчасти при помощи криминала, любые перемены чреваты анархией. Но в том-то все и дело, что федерализация России - это не непосредственная задача, а перспективная, конечная цель конституционных реформ. Это своего рода ориентир, который позволяет определить долгосрочный вектор конституционного развития. Он поможет создать конституционный коридор возможностей, внутри которого реформаторам России придется двигаться довольно долго, прежде чем они выйдут на финишную прямую.
Россия неизбежно вынуждена будет пройти в своем конституционном развитии через эклектический период, в течение которого будут создаваться и оформляться необходимые, но отсутствующие сегодня предпосылки национального государства. С одной стороны, попытка найти сегодня конституционное решение на века обречена на провал (так же, как она была обречена на провал и в 1993 году, чего многие тогда не поняли). С другой стороны, чтобы когда-то дойти до конца, необходимо с самого начала видеть цель и следовать установленным курсом.
Владимир ПАСТУХОВ - публицист, политолог и юрист. Доктор политических наук, доктор юридических наук. Профессор St.Antony College, Oxford. Консультант юридической компании FD Advisory LLP.
Область научных интересов: политическая философия, цивилизационные исследования, конституционный процесс, федерализм.
Автор книг "Три времени России", "Реставрация вместо реформации", "Украинская революция и русская контрреволюция".
Известный исследователь российской политики покинул Россию в 2008 г. и уехал в Лондон в связи с участием в качестве защитника в деле Hermitage / Магнитского.
Был научным директором Института права и публичной политики; руководителем программы Института корпоративного предпринимательства ГУ ВШЭ, советником председателя Конституционного Суда РФ; членом редколлегий журналов "Полис" и "Сравнительное конституционное обозрение".
Член Московской городской коллегии адвокатов и Международной коллегии адвокатов.
Уроженец Киева. Закончил юрфак Киевского университета.
https://uk.wikipedia.org/wiki/Пастухов_Володимир_Борисович
http://www.relga.ru/Environ/WebObjects/tgu-www.woa/wa/Main?level1=authors&userid=1068
Republic (бывший Slon), 27.04.2017
https://republic.ru/posts/82329
Примечание: все выделения в тексте - мои.
СМ. ТАКЖЕ:
!!!!!! Владимир ПАСТУХОВ: Русское самодержавие как цивилизационный ответ на исторический вызов
http://loxovo.livejournal.com/7106627.html
Граффити в Москве
Новая русская революция - лишь вопрос времени, пусть и весьма неопределенного. Эта будущая революция даст окончательный ответ на вопрос, исчезнет ли Россия вообще, потеряв свою самодержавную форму, или она все же способна преобразовать последнюю колониальную империю в русское национальное конституционное государство.
Что делает революцию великой? В конечном счете для истории ни страдания жертв, ни энтузиазм героев, ни экстаз масс не имеют никакого значения, потому что волны времени безжалостно стирают в песок все субъективное. Настоящее величие революции предопределено потенциалом тех исторических сил, которым она прокладывает дорогу, и масштабом производимых ею перемен в укладе жизни народов. Разрушение опостылевшего режима - это не цель для великой революции. Разрушение всего старого уклада жизни, создание на ее руинах новой, неведомой доселе цивилизации - вот единственно достойная миссия настоящей революции.
Русская (большевистская) революция по праву стоит в одном ряду с такими выдающимися революциями, как французская и американская, - мир после нее уже никогда не был таким, как прежде. Но, в отличие от других великих революций, русская в большей степени изменила траекторию мировой истории, чем собственной. Так сбылось мрачное пророчество Петра Чаадаева, что России предначертано преподнести миру какой-то важный урок, из которого она сама не сможет извлечь выгоду.
Дмитрий Быков, выступая в клубе «Открытой России» в Лондоне, напомнил недавно об одном забытом высказывании Максима Горького о Ленине: «Владимир Ленин был человеком, который так помешал людям жить привычной для них жизнью, как никто до него не умел делать это». Похоже, Горький все-таки недооценил способность русских людей направлять жизнь в привычную для них колею. Полвека спустя, исследуя русскую революцию, Ричард Пайпс написал об уникальной устойчивости русского «самодержавного» паттерна, который неизменно воспроизводит себя снова и снова на каждом новом витке русской истории, несмотря на все революционные изменения.
Двадцать первому веку предстоит ответить на вопросы, поставленные перед Россией веком двадцатым. Дело не столько в том, что кому-то «надоел» нынешний политический режим, а в том, что русской истории, похоже, «надоела» ее собственная матрица. Избавиться от режима не так уж и сложно - он рано или поздно рухнет сам. Избавиться от самовоспроизводящейся порочной матрицы самодержавия гораздо сложнее. Самодержавная модель русского мира безвозвратно себя исчерпала, поэтому выбор у России в XXI веке невелик - небытие или поиск принципиально новых форм государственного устройства. И чем быстрее русские элиты осознают всю трагическую тяжесть этого выбора, тем больше у России будет шансов пережить этот непростой век.
Власть над территорией
Несколько лет назад в России был опубликован манифест либерально настроенных исследователей, которые назвали «самодержавность» главным пороком российской модели «конституционализма». К сожалению, они обошли стороной вопрос о генезисе этого порока и обусловивших его причинах, видя проблему исключительно во влиянии субъективного фактора - стремлении первого президента России и его преемников к узурпации власти.
В действительности у русского самодержавия (в том числе посткоммунистического) имеются как субъективные, так и объективные предпосылки. В частности, его существование прямо вытекает из необходимости управлять беспрецедентно обширной территорией. Поэтому пока российская государственность будет оставаться «плоской» (одноуровневой, унитарной, моноцентричной), она будет по необходимости «самодержавной», кто бы ни управлял Россией. Чтобы перестать быть «самодержавным», русское государство должно стать «объемным» (то есть многоуровневым, составным, полицентричным). Такая задача решается только путем федерализации, истинный смысл и предназначение которой, к сожалению, остаются в России практически непонятыми.
Самодержавие всегда было открыто декларируемой сущностью российской империи и стало скрытой сущностью империи советской. И, наконец, сегодня самодержавие становится псевдосущностью посткоммунистической эрзац-империи. С либеральной точки зрения русское самодержавие - это сбой исторической программы, досадная мутация, которая сделала российскую государственность перманентным инвалидом. Но, скорее всего, это не столько сбой программы, сколько ее особенность. Может быть, самодержавие и сделало Россию инвалидом, но не исключено, что ни в каком другом виде Россия вообще не смогла бы сохраниться в качестве независимого и суверенного государства. Если бы эта модель могла и дальше работать, то вопрос о будущем России не стоял бы так остро. Но проблема именно в том и состоит, что она исторически исчерпала себя.
При всем разнообразии постоянно меняющихся парадигм в русской политической истории есть одна безусловная константа - территория. На протяжении как минимум последних 500 лет она продолжает оставаться бескрайней материковой колониальной империей, раскинувшейся на двух континентах. Даже потеря контроля над огромными, по меркам других государств, пространствами в конце XX века (после распада СССР) в масштабах России выглядит как нечто совершенно несущественное.
Обширность территории в течение многих веков оказывала на политическое развитие России двоякое и весьма противоречивое воздействие. С одной стороны, размеры страны всегда были мощным стабилизатором политической власти и, как следствие, важнейшим условием сохранения суверенитета и независимости русского государства (в том числе, конечно, и благодаря ресурсам, зарытым на этих территориях). С другой стороны, именно грандиозность пространств, которые надо было обживать и контролировать, немыслимой длины сухопутные и морские границы, которые надо было обслуживать и защищать, разнообразие географических, экономических и культурных условий, которые надо было сводить к общему знаменателю, тормозили успешную эволюцию социальной и политической системы. Это в том числе препятствовало превращению империи в национальное государство. Любой преобразовательный импульс на русских пространствах очень быстро растрачивал весь свой потенциал и растворялся бесследно.
Естественно, что в такой огромной и сложной стране, как Россия, выстраивание эффективных управленческих цепочек является очень трудноосуществимой задачей. Если бы Швейцария была размером с Россию, то и швейцарские часы шли бы с опозданием.
Но обширность территории - это только полбеды. Не меньшую трудность представляет ее разнообразие. Россия развита неравномерно - густонаселенные районы перемежаются с огромными, практически пустынными пространствами, плохо пригодными для проживания человека (я сознательно опускаю здесь вопрос о культурных и религиозных различиях). При таких размерах и при таком разнообразии условий управленческий механизм обречен на плохую работу вследствие постоянного торможения сигнала, отклонений от вектора движения и бесконечных разрывов связей. Если добавить к этому традиционную неспособность русской бюрократии работать по четко установленному шаблону, то не может не возникнуть вопрос, как вообще российская государственность смогла состояться и стабильно просуществовать несколько веков?
Константы самодержавия
Ответ на него хорошо известен - это сверхцентрализация. Речь идет не просто о централизации власти, известной нам из истории других народов, а о сосредоточении ее буквально в одной точке, чуть ли не в одном лице, то есть о том самом «самодержавии», избавиться от которого мечтают русские конституционалисты. Русское самодержавие - это не зигзаг эволюции, не сбой политического алгоритма, а дерзкий эволюционный ответ России на исторический вызов, брошенный ей природными и культурными условиями.
Испокон веков чрезмерная централизация власти рассматривается как один из главных пороков системы государственного управления России. Соответственно, испокон веков существует оппозиционная (реформаторская) мантра «децентрализации». Каждый уважающий себя русский реформатор начинает с того, что предлагает осуществить немедленную децентрализацию русской власти и развить в ней местное самоуправление. Практика, однако, показывает, что долгосрочным результатом всех проводимых в России реформ была только бóльшая, чем прежде, централизация.
Русское государство в том виде, точнее, в тех границах, в которых мы его застали, сформировалось и выжило исключительно благодаря самодержавию, и в этом есть суровая и для многих русских западников нелицеприятная историческая правда. Однако русское государство не может стать национальным государством, оставаясь самодержавным. Таким образом, оно лишено исторической перспективы - в этом суровая правда для русских славянофилов.
Сущностными сквозными чертами русского самодержавия во всех его исторических формах являются сакральность власти (соединение светской и духовной власти в одних руках, точнее, в одном лице) и опричнина (институциональное разделение на внешнюю и внутреннюю власть).
Фундаментальной парадигмой европейской политической системы является разделение светской и духовной власти, оно предшествует любому другому разделению властей (на законодательную, исполнительную и судебную, а позднее еще и на федеральную и региональную). В России эволюция пошла прямо противоположным путем. Становление русской государственности началось с соединения светской и духовной власти.
Образно представленное Павлом Лунгиным в фильме «Царь» противостояние Ивана Грозного и Федора Колычева (митрополита Филиппа II) является одним из знаковых моментов ее становления. Петр I, устранивший патриаршество и поставивший на его место «министерство по делам религий» (Синод), действовал в рамках уже намеченного Иваном Грозным курса. И даже нынешний ренессанс посткоммунистической империи был бы невозможен вне тех специфических отношений, которые возникли в начале XXI века между русской властью и русской церковью. Придание сакрального значения светской власти с целью оправдания сверхцентрализации - это и есть столбовая дорога русского самодержавия.
Однако никакая сакральность не помогла бы русскому самодержавию выжить, если бы оно не выработало свой особый неповторимый механизм реализации власти. Уничтожив все известные в Европе образцы разделения властей, русская власть создала собственный аналог этого разделения - опричнину.
Иван Грозный явил опричнину в ее первичной, наивно-откровенной форме, разделив государство на две части «физически», буквально создав «государство в государстве» со своими собственными формальными институтами и границами. После его смерти опричнину отменили формально, но не сущностно. В империи она продолжала существовать в скрытой, латентной форме. Император всероссийский всегда оставался и «царем всея Руси», и «главой дворянского ордена» одновременно. Советский режим пошел дальше в этом направлении и институализировал опричнину. Советская и партийная власти, существующие рядом, но не вместе, - это все та же опричнина, а номенклатура - это новое «коммунистическое дворянство».
Уничтожение коммунистической опричнины в формате «ликвидации КПСС» стало концом советского самодержавия, но одновременно чуть было не стало концом русской государственности вообще. Я полагаю, что устранение компартии из политического процесса, ее запоздалое реформирование стало самой трагической ошибкой Горбачева. Коммунистическая партия была стержнем советской власти. Эта ее роль была абсолютно не понята «прорабами перестройки», которые с легкостью, достойной лучшего применения, вытащили стержень из политической системы. В результате, удалив компартию с политической сцены, молодая российская демократия отдала государство в руки криминала, который занял ее место. В конце концов, опричнина снова возродилась в эпоху посткоммунизма, но на этот раз в наиболее уродливой из всех возможных форм - криминальной.
Владимир Путин выстоял в сложной схватке со своими политическими оппонентами только потому, что вернул русскую государственность на привычные для нее исторические рельсы. Первым актом он превратил Россию в латентно-теократическое государство, воссоздав единство светской и духовной власти, при этом действуя теми методами, которые ему были понятны и доступны, то есть поставив церковь под контроль ФСБ и с помощью агентов ФСБ. Вторым актом он воссоздал «внутреннее государство» (опричнину XXI века) со своей структурой, своей номенклатурой и своим бюджетом (теневым). Только место коммунистической номенклатуры в новой системе заняла «криминальная номенклатура».
Стратегия преодоления
Для реального, а не формального преодоления самодержавности необходимо дать альтернативный «сверхцентрализации» ответ на стоящие перед Россией вызовы. Самодержавие может быть устранено только через глубокую федерализацию России.
Сохранение сверхцентрализованного государства будет постоянно возвращать Россию при любом режиме к самодержавной матрице как единственной и естественной для нее форме выживания. Это будет происходить благодаря инстинкту самосохранения общества, которое, почувствовав угрозу анархии и распада, будет склоняться к испытанному и надежному средству защиты.
Вырваться из этого замкнутого круга можно, только выстроив альтернативную сверхцентрализации модель управления страной. Такой альтернативой может быть лишь концепция многополярной России, в которой, помимо Москвы, имеется еще несколько (до двух десятков) мощных региональных центров силы, способных удерживать политическую и экономическую ситуацию под контролем. В этом случае сакральность самодержавного правителя должна быть трансформирована в сакральность союза. Политической формой для такой модели является федерация.
Федерализм - это то, о чем в России всегда много говорили, но чего в ней никогда не было. Советский федерализм был юридической фикцией, фиговым листком на теле партийного централизма. Федерация - это то, что России надо создать с нуля, если она хочет сохраниться как единое и суверенное государство в нынешних границах за пределами первой половины XXI века.
Допускаю, что для очень многих людей как в России, так и за ее пределами эта дилемма (распад или федерализация) покажется либо надуманной, либо неуместной, либо некорректно сформулированной. Тем не менее, я полагаю, что вопрос о федерации - это ключевой вопрос, от ответа на который зависит не только будущее российского государственного проекта. Думаю также, что отказ от федерализма (к которому явно или тайно склоняются в удивительном единодушии и власть, и значительная часть оппозиции) обрекает Россию на бесконечное хождение по замкнутому политическому кругу, когда любая демократизация и либерализация заканчивается восстановлением самодержавия. Разумеется, каждый раз в новой и до поры до времени неузнаваемой форме. Перефразируя классиков марксизма, можно сказать, что в то время, как все предыдущие российские конституции лишь перелицовывали империю, действительная задача русского конституционализма состоит в том, чтобы навсегда покончить с ней.
Подлинный федерализм не имеет ничего общего ни с советским федерализмом, ни с его посткоммунистической сублимацией. Вообще никакого отношения к федерализму как прошлые, так и настоящие политические реалии России не имеют. Русский федерализм еще только предстоит создать. Его не только никогда не было на практике, но для него даже не создана теоретическая модель. Это задача не близкого будущего, а своего рода перспективная цель, которая задает вектор политического движения на несколько десятилетий вперед. Я сомневаюсь, что этой цели можно достичь однократным изменением конституции. Поэтому надо свыкнуться с мыслью, что конституционная реформа в России будет многоступенчатой.
Надо воздать должное отцам - основателям посткоммунистической российской конституции за то, что они как минимум отстояли федерализм как конституционный принцип. Это немало, учитывая, что сегодня, например, в обществе сложился латентный антифедералистский консенсус, объединяющий в некое тайное общество как действующую власть, так и патриотическую и даже отчасти либеральную оппозицию. Признавая (в лучшем случае) федерализм на словах, огромное количество людей считают его неким советским рудиментом, вроде Мавзолея Ленина на Красной площади в Москве - мол, хорошо было бы похоронить, но пока живы советские ветераны, лучше не трогать.
Российский федерализм
Действительный федерализм не имеет ничего общего со своим советским суррогатным прототипом. Это философская и политическая система, корни которой уходят в глубинные пласты конституционного мышления, самым тесным образом связанная с концепцией разделения властей. Федерализм, собственно, и есть еще одно разделение властей, еще одно его измерение наряду с уже привычным для русского уха разделением на законодательную, исполнительную и судебную власть.
Политические основания федерализма, с моей точки зрения, четче всего выражены в американской конституционной системе, где он является одним из основополагающих принципов. В рамках этой системы федерализм не просто метод выстраивания отношений между бюрократическими учреждениями, а важнейший инструмент функционирования политической свободы. И потребность в федерализме как в некоем дополнительном измерении разделения властей возникает в первую очередь именно в крупных и сверхкрупных государствах, где первичного центрального разделения оказывается недостаточно.
В России широко распространено заблуждение, что разделение властей вообще и федерализм в частности изобретены с целью ослабления государственной власти. В действительности все обстоит наоборот - и разделение властей, и федерализм необходимы для ее усиления. Вопрос - в чем мы видим силу? В произволе или в способности исправно выполнять управленческие функции?
Бюрократия, являясь необходимым инструментом власти, обладает способностью гасить любой управленческий сигнал (который она вроде бы должна проводить). Поэтому чем длиннее бюрократическая цепочка с последовательно-иерархическим соединением чиновников друг с другом, тем меньше шансов, что она окажется функциональной. На каждом следующем сочленении девиация власти будет удваиваться. Эту проблему и решает разделение властей, заменяя последовательное подключение параллельным. Бюрократические цепочки ломаются, усложняются, выстраиваются в группы, конкурирующие друг с другом, и таким образом обеспечивается прохождение управленческого сигнала. Власть становится сильнее, она способна преодолевать сопротивление собственного несовершенного материала. В этом и состоит смысл внедрения в бескрайней России федеративной системы.
Федерализм (но только настоящий, живой) является единственной реальной альтернативой сверхцентрализации (то есть извечной русской «самодержавности»). Он разрывает (укорачивает) непомерно длинную иерархическую цепочку, вводит промежуточные точки контроля и создает конкурентное движение, позволяющее поддерживать эффективность управления на гораздо более высоком, нелинейном уровне. Только федералистская идея, воплощенная последовательно во всей своей полноте как идея конкуренции властей, способна избавить Россию от той избыточной концентрации власти в одних руках, которая так раздражает современных конституционалистов. Просто надо перестать бороться со следствиями и научиться устранять причину зла.
Не вызывает сомнений тот факт, что в России очень долго будет невозможно добиться приемлемого для федерализма уровня однородности территорий. Уравнять Москву и Якутию можно только в конституционном воображении. Полагаю в связи с этим, что Россия обречена поначалу на создание асимметричной федерации, объединяющей территории двух типов: условно говоря, «федеральные штаты» и, условно говоря, «федеральные земли». Первые должны стать полноценными субъектами федерации, а вторые должны оставаться территориями с особым статусом, управляемыми федеральным центром. Это, наверное, неправильно с точки зрения чистой теории, но это практично и честно, а главное - позволяет расшить те политические узлы, которые превращают сегодня идею федерализации в сплошную профанацию.
Субъекты такой системы должны иметь потенциал, достаточный, чтобы реализовать в полном объеме федеративные полномочия, в том числе развивать свое законодательство, иметь реально автономную судебную и административную системы, опираться преимущественно на собственный бюджет. Таких субъектов в России может набраться от 20 до 30 максимум. Со временем их число может увеличиться за счет роста потенциала федеральных земель. Поэтому чтобы продвинуть идею федерации в России, необходимо провести новую нарезку территорий и отвязаться наконец от схемы, принятой еще во времена Екатерины Второй (если не раньше). Новые субъекты должны создаваться вокруг нескольких крупнейших мегаполисов, которые должны стать центрами экономического роста, а заодно и административными центрами штатов. Излишне добавлять, что новые федеральные штаты не должны иметь привязки к какой-либо титульной нации и должны быть полностью избавлены от большевистской традиции решать национальный вопрос при помощи внутригосударственных границ.
На первый взгляд задача построения действительно федеративного (не на бумаге, а на деле) национального конституционного государства кажется в России вообще нереализуемой. В стране, разделенной на несколько десятков полуфеодальных княжеств, приводимых к общему знаменателю отчасти при помощи произвола, отчасти при помощи криминала, любые перемены чреваты анархией. Но в том-то все и дело, что федерализация России - это не непосредственная задача, а перспективная, конечная цель конституционных реформ. Это своего рода ориентир, который позволяет определить долгосрочный вектор конституционного развития. Он поможет создать конституционный коридор возможностей, внутри которого реформаторам России придется двигаться довольно долго, прежде чем они выйдут на финишную прямую.
Россия неизбежно вынуждена будет пройти в своем конституционном развитии через эклектический период, в течение которого будут создаваться и оформляться необходимые, но отсутствующие сегодня предпосылки национального государства. С одной стороны, попытка найти сегодня конституционное решение на века обречена на провал (так же, как она была обречена на провал и в 1993 году, чего многие тогда не поняли). С другой стороны, чтобы когда-то дойти до конца, необходимо с самого начала видеть цель и следовать установленным курсом.
Владимир ПАСТУХОВ - публицист, политолог и юрист. Доктор политических наук, доктор юридических наук. Профессор St.Antony College, Oxford. Консультант юридической компании FD Advisory LLP.
Область научных интересов: политическая философия, цивилизационные исследования, конституционный процесс, федерализм.
Автор книг "Три времени России", "Реставрация вместо реформации", "Украинская революция и русская контрреволюция".
Известный исследователь российской политики покинул Россию в 2008 г. и уехал в Лондон в связи с участием в качестве защитника в деле Hermitage / Магнитского.
Был научным директором Института права и публичной политики; руководителем программы Института корпоративного предпринимательства ГУ ВШЭ, советником председателя Конституционного Суда РФ; членом редколлегий журналов "Полис" и "Сравнительное конституционное обозрение".
Член Московской городской коллегии адвокатов и Международной коллегии адвокатов.
Уроженец Киева. Закончил юрфак Киевского университета.
https://uk.wikipedia.org/wiki/Пастухов_Володимир_Борисович
http://www.relga.ru/Environ/WebObjects/tgu-www.woa/wa/Main?level1=authors&userid=1068
Republic (бывший Slon), 27.04.2017
https://republic.ru/posts/82329
Примечание: все выделения в тексте - мои.
СМ. ТАКЖЕ:
!!!!!! Владимир ПАСТУХОВ: Русское самодержавие как цивилизационный ответ на исторический вызов
http://loxovo.livejournal.com/7106627.html