Хроника Екатерины ШУЛЬМАН: Госдума. Последние дни
Екатерина ШУЛЬМАН - политолог, юрист, специалист по проблемам законотворчества, правовой аналитик. Специализируется на конституционном и муниципальном праве. Занимается мониторингом законодательного процесса.
Доцент кафедры госуправления Института общественных наук РАНХиГС.
Изучала политологию и политическое управление в РАНХиГС при президенте РФ, где в 2013 г. защитила кандидатскую диссертацию по теме "Политические условия и факторы трансформации законотворческого процесса в современной России". Закончила академический курс английского языка в Колледже Джорджа Брауна в Торонто.
С 1996 г. состояла на муниципальной службе в Управлении общей политики администрации г. Тулы. С 1999 г. живет и работает в Москве. До 2006 г. - помощник депутата Госдумы и эксперт Аналитического управления Центрального аппарата Госдумы. С 2007-го по 2011 г. - директор по исследованию законодательства консалтинговой компании PBN Company (сейчас - PBN Hill+Knowlton Strategies). С 2013 г. - колумнист газеты "Ведомости".
В 2015 г. номинирована на премию "Политпросвет" за свои публикации в газете "Ведомости" и на сайте COLTA.RU.
ФБ: https://www.facebook.com/catherine.schulmann. ЖЖ: http://users.livejournal.com/_niece/.
https://ru.wikipedia.org/wiki/Шульман,_Екатерина_Михайловна
Парламентаризм в аду
Что происходит в Думе за пять месяцев до конца ее работы
До парламентских выборов 18 сентября осталось 5 месяцев. Политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман каждый месяц рассказывает о том, на что Госдума шестого созыва тратит время своей последней сессии и как это повлияет на нашу жизнь.
По мере постепенного вступления в выборный период, чьи политические границы неопределенны (де-юре кампания начинается, когда президент объявляет дату выборов за 90-110 дней до дня голосования, де-факто она идет с начала года), участников законотворческого процесса разрывают два противоречивых желания.
Первое - оставить все неприятное, сомнительное и скандальное новому созыву. Второе - как можно быстрее принять все важное, пока нынешний созыв еще работает.
Как нетрудно догадаться, первое желание преимущественно депутатское: именно депутатам предстоит встретиться в ходе выборной кампании с избирателями, полными признательности за все хорошее, что было принято ради них в последние пять лет. Второй тип стремлений характерен для интересантов из исполнительной власти и правоохранительных органов - всех тех, кому на выборы не идти, а планы выполнять и отчитываться по поручениям нужно.
К смешанному типу относятся законопроекты, принимаемые старослужащими депутатами из чистого злорадства, чтоб следующему созыву служба медом не казалась, даже если члены этого нового созыва - они сами.
Синдром отложенного законотворчества
Две значимые правовые новеллы затормозились в своем прохождении и с большой вероятностью не будут приняты этим созывом вообще. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) был внесен большой группой депутатов, преимущественно единороссов (Виктор Васильев, Владимир Плигин, Сергей Попов, Дмитрий Вяткин, Владимир Поневежский, Ольга Баталина), в декабре 2015 года и с тех пор проходил процедуру предварительного обсуждения в профильном комитете по конституционному законодательству и госстроительству. Предварительное обсуждение, оно же общественное или публичное, - нерегламентная процедура, ее сроки, рамки и набор участников нигде не определены. В рабочей группе комитета принимали участие представители Верховного суда (ВС), РСПП, МВД, религиозных организаций и много кто еще. Рабочая группа решила, что предложений, которые должны быть учтены ко второму чтению, собралось так много, что и первое чтение лучше отложить до нового созыва.
Поскольку центральная идея и базовая новация проекта КоАП - повышение штрафов за все, а составной частью кодекса являются санкции за нарушение ПДД, близкие сердцу каждого гражданина, понятно, что такой красочный подарок избирателям лучше отложить до нового созыва.
Масштабный пакет поправок к Уголовному (УК) и Уголовно-процессуальному кодексам (УПК), внесенный ВС, публике известен как «декриминализация статей УК». Он действительно смягчает санкции по ряду статей, а другие составы вообще исключает из уголовно наказуемых, делая их предметом административного (а не уголовного) судопроизводства. Общественность была возмущена предложением декриминализировать побои, угрозу убийством и злостное уклонение от уплаты алиментов - все статьи, описывающие ситуацию домашнего насилия (отдельного состава по насилию в семье в нашем законодательстве нет). Пакет, внесенный ВС, - масштабный правовой документ, и давать ему однозначную оценку трудно: в нем есть гуманизирующие нормы (например, штраф или исправительные работы без возбуждения дела за преступления небольшой тяжести, повышение порога для уголовной ответственности за хищение), но все, что касается снижения ответственности за насилие над личностью, выглядит материализацией старого милицейского анекдота: «Вот когда убьют, тогда и приходите».
Не то чтобы феминистическое лобби было такой могучей общественной силой в нынешней России, но против декриминализации угрозы убийством выступил профильный комитет по уголовному и арбитражному законодательству. В целом ситуация выглядит так, что второе чтение обоих проектов ВС (в пакете два законопроекта) вполне может быть отложено «на после выборов».
Пакет поправок к УК Яровой - Озерова (два председателя комитетов по безопасности - соответственно думского и сенатского), внесенный в Думу 7 апреля, запланирован к первому чтению на 18 мая, однако и его судьба выглядит несколько туманно, несмотря на сверхпопулярную тему: ужесточение наказаний за широко понимаемый экстремизм, ограничение свободы выезда и усложнение передачи данных.
Ирина Яровая, как известно, один из самых плодотворных наших законодателей. Также известно, что последнее время у нее некоторые политические сложности.
Пошли разговоры, что на выборах ей достанется невыгодный камчатский одномандатный округ (а не комфортабельное место в партийном списке), что лобби торговых сетей недовольно ее поправками к закону «О торговле», что благотворительные фонды и Минздрав сумели остановить ее инициативу о запрете «публичной пропаганды наркотиков», которая в случае принятия делала бы невозможным как любое антинаркотическое просвещение, так и обсуждение медицинского обезболивания (проект был принят в первом чтении в марте 2015 года и с тех пор не двигался). Неудачная судьба постигла ее предыдущий совместный проект с сенатором Озеровым - невинную поправку о продлении срока выплат детских пособий военнослужащим (все успешные проекты Яровой бывают подписаны большой группой депутатов).
Можно также вспомнить, что, когда сразу после гибели самолета в Египте две палаты Федерального собрания приняли совместное заявление, обязавшись «усилить антитеррористическую ответственность» (собственно, плодом этой декларации и являются законопроекты Яровой - Озерова), глава президентской администрации Сергей Иванов довольно иронически высказался: «Что касается усиления роли спецслужб, после каждого теракта этот вопрос постоянно возникал, и здесь важно, относясь с глубоким уважением к нашим законодателям, руководствоваться мнением спецслужб, а не законодателей».
Другой странный пункт законопроекта, вокруг которого может возникнуть дискуссия, - требование к операторам связи хранить весь свой трафик на территории России в течение трех лет. Очевидно, что это вызовет недовольство отраслей IT и связи, а в нашей стране эти сегменты экономики представлены отнюдь не трогательными нердами в футболках, а все той же клиентелой или прямыми сотрудниками спецслужб.
Напомним, что в закрытой политической системе вроде нашей заменой (неадекватной, но уж какая есть) свободной политической конкуренции служит конкуренция межведомственная, особенно конкуренция силовиков.
Тень императивного мандата
Возможно, один из самых вредных проектов уходящего созыва был спешно принят во втором и третьем чтениях в последнюю пленарную неделю апреля. Особенной общественной реакции он не вызвал, потому что касается прав депутатов, а кого могут волновать права депутатов. Между тем это большой шаг по внедрению в России императивного мандата - одной из характерных примет тоталитарных (именно тоталитарных, не авторитарных) политических систем.
Императивный мандат - это, фигурально выражаясь, парламентаризм в аду. Вся идея репрезентативной демократии строится на том, что полномочиями депутата наделяют избиратели, и они же вправе его отобрать, чаще всего в ходе нового выборного цикла, но существуют и довольно экзотические модели референдумов или голосований граждан по отзыву своего представителя. Императивный мандат дает возможность лишить полномочий депутата силами его коллег по фракции и комитету или партийного начальства. В современном мире такое положение действует на Кубе, в Северной Корее и Китае.
Как нетрудно заметить, императивный мандат делает из депутата чиновника, встраивая его в иерархию, где вышестоящий может уволить нижестоящего. Между тем все члены парламента стали таковыми на общих основаниях, в результате выборов, и ни один из них не «равнее» другого.
Маниакальные поиски нарушений депутатской этики или депутатского поведения (прогулов, владения акциями, неправильных голосований) по какой-то загадочной психологической причине появляются именно там, где нет контроля за процессом выборов - именно за тем этапом, на котором и надо наиболее пристально наблюдать, с тем чтобы кандидат не воспользовался административным ресурсом, не обманывал бы избирателей и не получал иностранного финансирования.
Ибо легитимность - первая добродетель депутата, а не дисциплинированность, примерная бедность или образцовая семейная жизнь. После того, как над его головой засияет нимб народного представительства, он может вообще больше никуда не ходить, если избирателей это устраивает.
Это не первая попытка дать палате право лишать своих членов полномочий - многочисленные проекты в этом жанре, преимущественно вносимые фракцией «Справедливая Россия», до сих пор отклонялись (в том числе один совсем недавно, в феврале 2016 года). Новый закон начнет действовать уже со следующего созыва, что напоминает известные истории про проклятое наследство, которое тот или иной скупой рыцарь оставляет ненавистному преемнику, чтобы он им отравился или еще как-то замысловато пострадал.
Дополнительная ирония ситуации в том, что, каковы бы ни были перипетии грядущей избирательной кампании, довольно значительная доля действующих депутатов имеет шансы перейти в седьмой созыв и на себе испытать всю прелесть обладания мандатами, которых можно лишиться в любой момент по произвольному поводу (формулировки нового закона «более 30 дней не осуществлял связь с избирателями» вполне это позволяют).
Президентский пакет
Пакет законопроектов, внесенных в Государственную думу 6 апреля, отличается двумя редкими в российской законотворческой практике качествами - президентским авторством и новым названием. Как известно, более 80% всей вносимой в Думу законотворческой продукции - это не оригинальные законопроекты, а изменения в уже действующие.
Президент своим правом законодательной инициативы пользуется относительно редко. В течение всего шестого созыва, с начала 2012 года, президент внес 154 законопроекта, из них 69 - ратификации международных договоров и соглашений (для сравнения: правительство за тот же период инициировало 1106 проектов, из них 129 ратификаций).
6 апреля в Думу прибыл пакет из шести проектов законов, обеспечивающих деятельность новосозданной Национальной гвардии, ее бюджетное обеспечение, изменения в структуре МВД и антинаркотической политике (следующий президентский законопроект был внесен в Думу 16 апреля и представлял собой договор между Российской Федерацией и Республикой Панама о выдаче).
Весь пакет предполагается рассмотреть в первом чтении 18 мая. По традиции президентские инициативы Дума рассматривает быстро и принимает без изменений. Вносить изменения в президентский закон - не депутатское дело по сложившейся традиции.
Однако на этот раз реформа настолько масштабна и новый силовой фактор выглядит таким могущественным, что к нему как-то хочется прикоснуться. Поэтому соисполнитель, комитет по обороне, в своих рекомендациях предложил ко второму чтению внести в законопроект то, что пресса назвала «правом стрелять в толпу на поражение». На самом деле, как и в случае с предложениями Яровой в закон о ФСБ, речь идет о наделении новой структуры теми правами, которыми обладают ее составные части - ОМОН и СОБР.
Без сомнения, ко второму чтению число поправок еще вырастет за счет желающих сделать приятное Виктору Золотову.
Вторая причина, чуть более оправданная, - сам размах силовой реструктуризации не позволит описать все ее детали заранее, и многое придется дописывать на ходу (дополнительный седьмой проект в пакете был прислан в Думу несколько дней назад, он касается изменений в УК и УПК в связи с упразднением ФСКН).
Газета.Ру, 29.04.2016
http://www.gazeta.ru/comments/2016/04/27_a_8201189.shtml
«Выборам мешают избиратели, наблюдатели и журналисты»
Что происходит в Думе за полгода до конца ее работы
До парламентских выборов 18 сентября осталось полгода. Политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина ШУЛЬМАН каждый месяц будет рассказывать о том, на что Госдума шестого созыва тратит время своей последней сессии и как это повлияет на нашу жизнь.
Как бы ни были увлекательны предвыборные заявления, склоки и слухи, основной способ привлечения общественного внимания, он же основной способ производства, у депутатов прежний - законотворчество, инициирование правовых новелл, изменение существующих законодательных норм, противостояние этим изменениям.
Дума - постоянно действующая административная биржа, где министерства, ведомства, службы, экономические субъекты и политические акторы торгуются между собой.
Часть этой торговли видна публике, часть остается в тени. Повестки «Думы-для-СМИ» и «Думы-для-себя» значительно отличаются друг от друга.
Две - или, точнее, две с половиной - сюжетные линии сейчас занимают парламентскую сцену.
Файн-тюнинг избирательного законодательства
Хотя день голосования уже известен, официальное решение о назначении выборов в Государственную думу принимается президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до этой даты. С момента объявления менять избирательное законодательство уже нельзя, а до того еще можно. Общую логику изменений часто описывают как «ужесточение», что не совсем точно.
Целью является не ужесточение правил как таковое, а построение таких законодательных рамок, в которых новые выборы максимально повторяют результаты предыдущих.
Иными словами, состав палаты если не персонально, то политически сохраняется таким, каков он есть. К этому клонят все многочисленные электоральные льготы «парламентским партиям», которым, если вдуматься, нет никакого рационального оправдания: преимущество действующих депутатов и партий состоит в том, что они четыре года были законодательной властью, мозолили публике глаза и имели все шансы произвести впечатление на нее и потенциальных спонсоров, что само по себе сильно увеличивает шансы на переизбрание. Прибавлять к этому еще и законодательные послабления - значит уничтожать политическую конкуренцию.
Но по понятным причинам сами депутаты так не думают, поэтому законотворческие умы неустанно размышляют над задачей, «как бы самим остаться, а никого нового не пустить».
Препятствием на пути к будущей стабильности являются не столько новые кандидаты, как можно было бы подумать, сколько сами избиратели. Именно они нарушают электоральный покой и ведут себя непредсказуемо. Чем меньше их придет на избирательные участки, тем лучше, тем более, что минимального порога явки закон не предусматривает.
Надо понимать, что законодатель борется не с какими-то опасными «внесистемными» акторами - Навальным или Ходорковским, - а с избирателями, которых новые кандидаты могут привлечь.
Второй эшелон врагов - наблюдатели и журналисты. Они тоже привлекают ненужное внимание и мешают выборам пройти тихо и по-семейному, в кругу уже избиравшихся кандидатов и уже попавших в парламент партий. Чем меньше новых лиц, тем ниже явка, тем стабильнее состав палаты. Круг замыкается, и все было бы хорошо, если бы не новая версия закона о выборах, которая возвращает смешанную избирательную систему: из 450 депутатов 225 будут избраны по партийным спискам по единому федеральному округу, а еще 225 - по одномандатным округам.
Последние выборы по одномандатным округам прошли в 2003 году, и все уже забыли, как это делается.
Для победы в одномандатном округе необходимо предъявить гражданам какого-то осязаемого кандидата, а не только билборд с партийным символом и фотографией лидера. Противоречие между стремлением провести выборы как можно тише и необходимостью привлечь достаточно электорабельных кандидатов в одномандатные округа и составляет нерв последних изменений избирательного законодательства.
Примеры:
- ограничения прав журналистов и наблюдателей на участках
- ограничения использования портретов небаллотирующихся граждан (Путин - Навальный)
- принудительное участие в дебатах
- лишение мандата за прогулы (в первом чтении).
Репрессии и конфискации
Продолжение репрессивного законодательного тренда в сочетании с трендом конфискационным. Каркас репрессивного законодательства - ограничения прав граждан в области СМИ, митингов, деятельности общественных организаций - был сформирован в 2012-2013 годах. Более того, уже к середине 2014-го репрессивные законодательные новации стали вытесняться конфискационными - новыми законами, имеющими целью разными способами собрать с граждан побольше денег. Некоторые законопроекты удачно сочетают оба направления государственно-правовой мысли: так, активно обсуждаемая в Думе новая версия Кодекса об административных правонарушениях предполагает усиление административной ответственности примерно за все, и ответственность эта выражена в форме многократно возросших штрафов как для физических, так и для юридических лиц.
Однако законотворческий процесс - дело долгое, и часто политический тренд успевает модифицироваться, а законопроект, отражавший актуальность вчерашнего дня, только дозрел до первого чтения. Тут возможны интересные сюжетные повороты:
• Так, активно обсуждавшийся в конце 2015 года законопроект ФСБ, закрывающий доступ к реестру недвижимости, самолетов и судов («проект против ФБК»), был поддержан правительственной комиссией по законопроектной деятельности и должен был быть внесен в Государственную думу в качестве правительственной инициативы, что почти гарантирует скорое принятие. Однако против проекта кроме возмущенной публики и шокированных участников рынка недвижимости (который принятие закона вернуло бы в вольный хаос 1990-х) возразили два совета при президенте: заметный в СМИ Совет по правам человека и малоизвестный Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Последний ценен тем, что его самый значимый участник - Лариса Брычева, глава правового управления Кремля. Ей ранее удавалось тормозить законопроектные инициативы Следственного комитета, пока удается остановить и прогресс проекта ФСБ.
«Закон Димы Пескова», как назвал его Навальный, до сих пор в Думу не внесен.
• В конце октября 2015 года представители трех фракций - ЕР, КПРФ и ЛДПР - внесли в Думу проект закона, требующего согласовывать с уполномоченным правительством органом власти любые ответы на запросы информации из-за рубежа. Под «уполномоченным органом» явно подразумевалась все та же ФСБ.
Проект хорошо вписывался в изоляционистский тренд, уже подаривший нам законы о нежелательных организациях и ограничение иностранного участия в СМИ, и выглядел вполне проходным. Присутствовала в тексте и самая модная деталь сезона - высокие штрафы. Однако в середине марта правительство прислало отрицательный отзыв на законопроект: он был признан невнятным, не закрывающим реальный правовой пробел, и даже штрафы показались правительству слишком несоразмерными нарушению.
Самый чуткий из инициаторов - член ЛДПР - отозвал свою подпись, и проект, скорее всего, будет отклонен или, что чаще случается с думскими неудачниками, не дойдет до первого чтения.
• Министерство юстиции, посвятившее себя борьбе с иностранными агентами в рядах общественных организаций в частности и общественными организациями в целом (которых оно не только штрафует и вносит в реестр пораженных в правах, но и массово отказывается регистрировать, что привлекает куда меньше общественного внимания), во исполнение поручения президента написало свою версию того, что является политической деятельностью. Поскольку отсутствие такого определения позволяло министерству трактовать эту деятельность максимально широко, единственным способом выполнить поручение и не потерять свободу рук было описать ее еще шире.
Минюст создал текст, в котором под политической деятельностью понимается любое перемещение в пространстве, включая написание коллективных писем, проведение соцопросов и обнародование их результатов, обмен мнениями по поводу любых решений начальства.
Проект оказался настолько радикален, что с ним было рискованно даже идти в правительственную комиссию по законопроектной деятельности. Решено было внести его через депутатов - обычная министерская практика. Резко против проекта выступили благотворительные фонды и организации, чья работа с его принятием станет невозможной. Тем временем депутаты продолжают записываться в соавторы - девять новых инициаторов с момента внесения. Профильный комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций будет рассматривать проект после 10 апреля, и до начала мая он вполне может выйти на первое чтение.
Газета.Ру, 26.03.2016
http://www.gazeta.ru/comments/2016/03/25_a_8137025.shtml
Примечание: все выделения в тексте - мои.
Доцент кафедры госуправления Института общественных наук РАНХиГС.
Изучала политологию и политическое управление в РАНХиГС при президенте РФ, где в 2013 г. защитила кандидатскую диссертацию по теме "Политические условия и факторы трансформации законотворческого процесса в современной России". Закончила академический курс английского языка в Колледже Джорджа Брауна в Торонто.
С 1996 г. состояла на муниципальной службе в Управлении общей политики администрации г. Тулы. С 1999 г. живет и работает в Москве. До 2006 г. - помощник депутата Госдумы и эксперт Аналитического управления Центрального аппарата Госдумы. С 2007-го по 2011 г. - директор по исследованию законодательства консалтинговой компании PBN Company (сейчас - PBN Hill+Knowlton Strategies). С 2013 г. - колумнист газеты "Ведомости".
В 2015 г. номинирована на премию "Политпросвет" за свои публикации в газете "Ведомости" и на сайте COLTA.RU.
ФБ: https://www.facebook.com/catherine.schulmann. ЖЖ: http://users.livejournal.com/_niece/.
https://ru.wikipedia.org/wiki/Шульман,_Екатерина_Михайловна
Парламентаризм в аду
Что происходит в Думе за пять месяцев до конца ее работы
До парламентских выборов 18 сентября осталось 5 месяцев. Политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман каждый месяц рассказывает о том, на что Госдума шестого созыва тратит время своей последней сессии и как это повлияет на нашу жизнь.
По мере постепенного вступления в выборный период, чьи политические границы неопределенны (де-юре кампания начинается, когда президент объявляет дату выборов за 90-110 дней до дня голосования, де-факто она идет с начала года), участников законотворческого процесса разрывают два противоречивых желания.
Первое - оставить все неприятное, сомнительное и скандальное новому созыву. Второе - как можно быстрее принять все важное, пока нынешний созыв еще работает.
Как нетрудно догадаться, первое желание преимущественно депутатское: именно депутатам предстоит встретиться в ходе выборной кампании с избирателями, полными признательности за все хорошее, что было принято ради них в последние пять лет. Второй тип стремлений характерен для интересантов из исполнительной власти и правоохранительных органов - всех тех, кому на выборы не идти, а планы выполнять и отчитываться по поручениям нужно.
К смешанному типу относятся законопроекты, принимаемые старослужащими депутатами из чистого злорадства, чтоб следующему созыву служба медом не казалась, даже если члены этого нового созыва - они сами.
Синдром отложенного законотворчества
Две значимые правовые новеллы затормозились в своем прохождении и с большой вероятностью не будут приняты этим созывом вообще. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) был внесен большой группой депутатов, преимущественно единороссов (Виктор Васильев, Владимир Плигин, Сергей Попов, Дмитрий Вяткин, Владимир Поневежский, Ольга Баталина), в декабре 2015 года и с тех пор проходил процедуру предварительного обсуждения в профильном комитете по конституционному законодательству и госстроительству. Предварительное обсуждение, оно же общественное или публичное, - нерегламентная процедура, ее сроки, рамки и набор участников нигде не определены. В рабочей группе комитета принимали участие представители Верховного суда (ВС), РСПП, МВД, религиозных организаций и много кто еще. Рабочая группа решила, что предложений, которые должны быть учтены ко второму чтению, собралось так много, что и первое чтение лучше отложить до нового созыва.
Поскольку центральная идея и базовая новация проекта КоАП - повышение штрафов за все, а составной частью кодекса являются санкции за нарушение ПДД, близкие сердцу каждого гражданина, понятно, что такой красочный подарок избирателям лучше отложить до нового созыва.
Масштабный пакет поправок к Уголовному (УК) и Уголовно-процессуальному кодексам (УПК), внесенный ВС, публике известен как «декриминализация статей УК». Он действительно смягчает санкции по ряду статей, а другие составы вообще исключает из уголовно наказуемых, делая их предметом административного (а не уголовного) судопроизводства. Общественность была возмущена предложением декриминализировать побои, угрозу убийством и злостное уклонение от уплаты алиментов - все статьи, описывающие ситуацию домашнего насилия (отдельного состава по насилию в семье в нашем законодательстве нет). Пакет, внесенный ВС, - масштабный правовой документ, и давать ему однозначную оценку трудно: в нем есть гуманизирующие нормы (например, штраф или исправительные работы без возбуждения дела за преступления небольшой тяжести, повышение порога для уголовной ответственности за хищение), но все, что касается снижения ответственности за насилие над личностью, выглядит материализацией старого милицейского анекдота: «Вот когда убьют, тогда и приходите».
Не то чтобы феминистическое лобби было такой могучей общественной силой в нынешней России, но против декриминализации угрозы убийством выступил профильный комитет по уголовному и арбитражному законодательству. В целом ситуация выглядит так, что второе чтение обоих проектов ВС (в пакете два законопроекта) вполне может быть отложено «на после выборов».
Пакет поправок к УК Яровой - Озерова (два председателя комитетов по безопасности - соответственно думского и сенатского), внесенный в Думу 7 апреля, запланирован к первому чтению на 18 мая, однако и его судьба выглядит несколько туманно, несмотря на сверхпопулярную тему: ужесточение наказаний за широко понимаемый экстремизм, ограничение свободы выезда и усложнение передачи данных.
Ирина Яровая, как известно, один из самых плодотворных наших законодателей. Также известно, что последнее время у нее некоторые политические сложности.
Пошли разговоры, что на выборах ей достанется невыгодный камчатский одномандатный округ (а не комфортабельное место в партийном списке), что лобби торговых сетей недовольно ее поправками к закону «О торговле», что благотворительные фонды и Минздрав сумели остановить ее инициативу о запрете «публичной пропаганды наркотиков», которая в случае принятия делала бы невозможным как любое антинаркотическое просвещение, так и обсуждение медицинского обезболивания (проект был принят в первом чтении в марте 2015 года и с тех пор не двигался). Неудачная судьба постигла ее предыдущий совместный проект с сенатором Озеровым - невинную поправку о продлении срока выплат детских пособий военнослужащим (все успешные проекты Яровой бывают подписаны большой группой депутатов).
Можно также вспомнить, что, когда сразу после гибели самолета в Египте две палаты Федерального собрания приняли совместное заявление, обязавшись «усилить антитеррористическую ответственность» (собственно, плодом этой декларации и являются законопроекты Яровой - Озерова), глава президентской администрации Сергей Иванов довольно иронически высказался: «Что касается усиления роли спецслужб, после каждого теракта этот вопрос постоянно возникал, и здесь важно, относясь с глубоким уважением к нашим законодателям, руководствоваться мнением спецслужб, а не законодателей».
Другой странный пункт законопроекта, вокруг которого может возникнуть дискуссия, - требование к операторам связи хранить весь свой трафик на территории России в течение трех лет. Очевидно, что это вызовет недовольство отраслей IT и связи, а в нашей стране эти сегменты экономики представлены отнюдь не трогательными нердами в футболках, а все той же клиентелой или прямыми сотрудниками спецслужб.
Напомним, что в закрытой политической системе вроде нашей заменой (неадекватной, но уж какая есть) свободной политической конкуренции служит конкуренция межведомственная, особенно конкуренция силовиков.
Тень императивного мандата
Возможно, один из самых вредных проектов уходящего созыва был спешно принят во втором и третьем чтениях в последнюю пленарную неделю апреля. Особенной общественной реакции он не вызвал, потому что касается прав депутатов, а кого могут волновать права депутатов. Между тем это большой шаг по внедрению в России императивного мандата - одной из характерных примет тоталитарных (именно тоталитарных, не авторитарных) политических систем.
Императивный мандат - это, фигурально выражаясь, парламентаризм в аду. Вся идея репрезентативной демократии строится на том, что полномочиями депутата наделяют избиратели, и они же вправе его отобрать, чаще всего в ходе нового выборного цикла, но существуют и довольно экзотические модели референдумов или голосований граждан по отзыву своего представителя. Императивный мандат дает возможность лишить полномочий депутата силами его коллег по фракции и комитету или партийного начальства. В современном мире такое положение действует на Кубе, в Северной Корее и Китае.
Как нетрудно заметить, императивный мандат делает из депутата чиновника, встраивая его в иерархию, где вышестоящий может уволить нижестоящего. Между тем все члены парламента стали таковыми на общих основаниях, в результате выборов, и ни один из них не «равнее» другого.
Маниакальные поиски нарушений депутатской этики или депутатского поведения (прогулов, владения акциями, неправильных голосований) по какой-то загадочной психологической причине появляются именно там, где нет контроля за процессом выборов - именно за тем этапом, на котором и надо наиболее пристально наблюдать, с тем чтобы кандидат не воспользовался административным ресурсом, не обманывал бы избирателей и не получал иностранного финансирования.
Ибо легитимность - первая добродетель депутата, а не дисциплинированность, примерная бедность или образцовая семейная жизнь. После того, как над его головой засияет нимб народного представительства, он может вообще больше никуда не ходить, если избирателей это устраивает.
Это не первая попытка дать палате право лишать своих членов полномочий - многочисленные проекты в этом жанре, преимущественно вносимые фракцией «Справедливая Россия», до сих пор отклонялись (в том числе один совсем недавно, в феврале 2016 года). Новый закон начнет действовать уже со следующего созыва, что напоминает известные истории про проклятое наследство, которое тот или иной скупой рыцарь оставляет ненавистному преемнику, чтобы он им отравился или еще как-то замысловато пострадал.
Дополнительная ирония ситуации в том, что, каковы бы ни были перипетии грядущей избирательной кампании, довольно значительная доля действующих депутатов имеет шансы перейти в седьмой созыв и на себе испытать всю прелесть обладания мандатами, которых можно лишиться в любой момент по произвольному поводу (формулировки нового закона «более 30 дней не осуществлял связь с избирателями» вполне это позволяют).
Президентский пакет
Пакет законопроектов, внесенных в Государственную думу 6 апреля, отличается двумя редкими в российской законотворческой практике качествами - президентским авторством и новым названием. Как известно, более 80% всей вносимой в Думу законотворческой продукции - это не оригинальные законопроекты, а изменения в уже действующие.
Президент своим правом законодательной инициативы пользуется относительно редко. В течение всего шестого созыва, с начала 2012 года, президент внес 154 законопроекта, из них 69 - ратификации международных договоров и соглашений (для сравнения: правительство за тот же период инициировало 1106 проектов, из них 129 ратификаций).
6 апреля в Думу прибыл пакет из шести проектов законов, обеспечивающих деятельность новосозданной Национальной гвардии, ее бюджетное обеспечение, изменения в структуре МВД и антинаркотической политике (следующий президентский законопроект был внесен в Думу 16 апреля и представлял собой договор между Российской Федерацией и Республикой Панама о выдаче).
Весь пакет предполагается рассмотреть в первом чтении 18 мая. По традиции президентские инициативы Дума рассматривает быстро и принимает без изменений. Вносить изменения в президентский закон - не депутатское дело по сложившейся традиции.
Однако на этот раз реформа настолько масштабна и новый силовой фактор выглядит таким могущественным, что к нему как-то хочется прикоснуться. Поэтому соисполнитель, комитет по обороне, в своих рекомендациях предложил ко второму чтению внести в законопроект то, что пресса назвала «правом стрелять в толпу на поражение». На самом деле, как и в случае с предложениями Яровой в закон о ФСБ, речь идет о наделении новой структуры теми правами, которыми обладают ее составные части - ОМОН и СОБР.
Без сомнения, ко второму чтению число поправок еще вырастет за счет желающих сделать приятное Виктору Золотову.
Вторая причина, чуть более оправданная, - сам размах силовой реструктуризации не позволит описать все ее детали заранее, и многое придется дописывать на ходу (дополнительный седьмой проект в пакете был прислан в Думу несколько дней назад, он касается изменений в УК и УПК в связи с упразднением ФСКН).
Газета.Ру, 29.04.2016
http://www.gazeta.ru/comments/2016/04/27_a_8201189.shtml
«Выборам мешают избиратели, наблюдатели и журналисты»
Что происходит в Думе за полгода до конца ее работы
До парламентских выборов 18 сентября осталось полгода. Политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина ШУЛЬМАН каждый месяц будет рассказывать о том, на что Госдума шестого созыва тратит время своей последней сессии и как это повлияет на нашу жизнь.
Как бы ни были увлекательны предвыборные заявления, склоки и слухи, основной способ привлечения общественного внимания, он же основной способ производства, у депутатов прежний - законотворчество, инициирование правовых новелл, изменение существующих законодательных норм, противостояние этим изменениям.
Дума - постоянно действующая административная биржа, где министерства, ведомства, службы, экономические субъекты и политические акторы торгуются между собой.
Часть этой торговли видна публике, часть остается в тени. Повестки «Думы-для-СМИ» и «Думы-для-себя» значительно отличаются друг от друга.
Две - или, точнее, две с половиной - сюжетные линии сейчас занимают парламентскую сцену.
Файн-тюнинг избирательного законодательства
Хотя день голосования уже известен, официальное решение о назначении выборов в Государственную думу принимается президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до этой даты. С момента объявления менять избирательное законодательство уже нельзя, а до того еще можно. Общую логику изменений часто описывают как «ужесточение», что не совсем точно.
Целью является не ужесточение правил как таковое, а построение таких законодательных рамок, в которых новые выборы максимально повторяют результаты предыдущих.
Иными словами, состав палаты если не персонально, то политически сохраняется таким, каков он есть. К этому клонят все многочисленные электоральные льготы «парламентским партиям», которым, если вдуматься, нет никакого рационального оправдания: преимущество действующих депутатов и партий состоит в том, что они четыре года были законодательной властью, мозолили публике глаза и имели все шансы произвести впечатление на нее и потенциальных спонсоров, что само по себе сильно увеличивает шансы на переизбрание. Прибавлять к этому еще и законодательные послабления - значит уничтожать политическую конкуренцию.
Но по понятным причинам сами депутаты так не думают, поэтому законотворческие умы неустанно размышляют над задачей, «как бы самим остаться, а никого нового не пустить».
Препятствием на пути к будущей стабильности являются не столько новые кандидаты, как можно было бы подумать, сколько сами избиратели. Именно они нарушают электоральный покой и ведут себя непредсказуемо. Чем меньше их придет на избирательные участки, тем лучше, тем более, что минимального порога явки закон не предусматривает.
Надо понимать, что законодатель борется не с какими-то опасными «внесистемными» акторами - Навальным или Ходорковским, - а с избирателями, которых новые кандидаты могут привлечь.
Второй эшелон врагов - наблюдатели и журналисты. Они тоже привлекают ненужное внимание и мешают выборам пройти тихо и по-семейному, в кругу уже избиравшихся кандидатов и уже попавших в парламент партий. Чем меньше новых лиц, тем ниже явка, тем стабильнее состав палаты. Круг замыкается, и все было бы хорошо, если бы не новая версия закона о выборах, которая возвращает смешанную избирательную систему: из 450 депутатов 225 будут избраны по партийным спискам по единому федеральному округу, а еще 225 - по одномандатным округам.
Последние выборы по одномандатным округам прошли в 2003 году, и все уже забыли, как это делается.
Для победы в одномандатном округе необходимо предъявить гражданам какого-то осязаемого кандидата, а не только билборд с партийным символом и фотографией лидера. Противоречие между стремлением провести выборы как можно тише и необходимостью привлечь достаточно электорабельных кандидатов в одномандатные округа и составляет нерв последних изменений избирательного законодательства.
Примеры:
- ограничения прав журналистов и наблюдателей на участках
- ограничения использования портретов небаллотирующихся граждан (Путин - Навальный)
- принудительное участие в дебатах
- лишение мандата за прогулы (в первом чтении).
Репрессии и конфискации
Продолжение репрессивного законодательного тренда в сочетании с трендом конфискационным. Каркас репрессивного законодательства - ограничения прав граждан в области СМИ, митингов, деятельности общественных организаций - был сформирован в 2012-2013 годах. Более того, уже к середине 2014-го репрессивные законодательные новации стали вытесняться конфискационными - новыми законами, имеющими целью разными способами собрать с граждан побольше денег. Некоторые законопроекты удачно сочетают оба направления государственно-правовой мысли: так, активно обсуждаемая в Думе новая версия Кодекса об административных правонарушениях предполагает усиление административной ответственности примерно за все, и ответственность эта выражена в форме многократно возросших штрафов как для физических, так и для юридических лиц.
Однако законотворческий процесс - дело долгое, и часто политический тренд успевает модифицироваться, а законопроект, отражавший актуальность вчерашнего дня, только дозрел до первого чтения. Тут возможны интересные сюжетные повороты:
• Так, активно обсуждавшийся в конце 2015 года законопроект ФСБ, закрывающий доступ к реестру недвижимости, самолетов и судов («проект против ФБК»), был поддержан правительственной комиссией по законопроектной деятельности и должен был быть внесен в Государственную думу в качестве правительственной инициативы, что почти гарантирует скорое принятие. Однако против проекта кроме возмущенной публики и шокированных участников рынка недвижимости (который принятие закона вернуло бы в вольный хаос 1990-х) возразили два совета при президенте: заметный в СМИ Совет по правам человека и малоизвестный Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Последний ценен тем, что его самый значимый участник - Лариса Брычева, глава правового управления Кремля. Ей ранее удавалось тормозить законопроектные инициативы Следственного комитета, пока удается остановить и прогресс проекта ФСБ.
«Закон Димы Пескова», как назвал его Навальный, до сих пор в Думу не внесен.
• В конце октября 2015 года представители трех фракций - ЕР, КПРФ и ЛДПР - внесли в Думу проект закона, требующего согласовывать с уполномоченным правительством органом власти любые ответы на запросы информации из-за рубежа. Под «уполномоченным органом» явно подразумевалась все та же ФСБ.
Проект хорошо вписывался в изоляционистский тренд, уже подаривший нам законы о нежелательных организациях и ограничение иностранного участия в СМИ, и выглядел вполне проходным. Присутствовала в тексте и самая модная деталь сезона - высокие штрафы. Однако в середине марта правительство прислало отрицательный отзыв на законопроект: он был признан невнятным, не закрывающим реальный правовой пробел, и даже штрафы показались правительству слишком несоразмерными нарушению.
Самый чуткий из инициаторов - член ЛДПР - отозвал свою подпись, и проект, скорее всего, будет отклонен или, что чаще случается с думскими неудачниками, не дойдет до первого чтения.
• Министерство юстиции, посвятившее себя борьбе с иностранными агентами в рядах общественных организаций в частности и общественными организациями в целом (которых оно не только штрафует и вносит в реестр пораженных в правах, но и массово отказывается регистрировать, что привлекает куда меньше общественного внимания), во исполнение поручения президента написало свою версию того, что является политической деятельностью. Поскольку отсутствие такого определения позволяло министерству трактовать эту деятельность максимально широко, единственным способом выполнить поручение и не потерять свободу рук было описать ее еще шире.
Минюст создал текст, в котором под политической деятельностью понимается любое перемещение в пространстве, включая написание коллективных писем, проведение соцопросов и обнародование их результатов, обмен мнениями по поводу любых решений начальства.
Проект оказался настолько радикален, что с ним было рискованно даже идти в правительственную комиссию по законопроектной деятельности. Решено было внести его через депутатов - обычная министерская практика. Резко против проекта выступили благотворительные фонды и организации, чья работа с его принятием станет невозможной. Тем временем депутаты продолжают записываться в соавторы - девять новых инициаторов с момента внесения. Профильный комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций будет рассматривать проект после 10 апреля, и до начала мая он вполне может выйти на первое чтение.
Газета.Ру, 26.03.2016
http://www.gazeta.ru/comments/2016/03/25_a_8137025.shtml
Примечание: все выделения в тексте - мои.