Валерий ЗУБОВ - Пенсионная политика: Не делить ресурс, а развивать экономику
Проблемы пенсионной системы стали сегодня одной из самых острых тем экономической политики. Позиции сторон понятны: можно либо развивать экономику и параллельно повышать социальную эффективность финансовой системы, либо подстраивать финансовые институты под застойную экономику.
За этим выбором скрывается фундаментальная проблема: характер контракта между гражданами и властью. Контракта долговременного, практически всеобщего, политически чувствительного. Поэтому чисто академическая дискуссия тут невозможна. Любые теоретические тезисы моментально политически окрашиваются, и самый рациональный путь - пошаговое обсуждение, реализация принимаемых обществом изменений и по мере накопления положительного опыта дальнейшее продвижение вперед. Самый же нерациональный подход, граничащий с безответственностью, - отход от уже достигнутого.
Если сделать поправку на кризисные 2008-2010 годы, то за 10 лет пенсионная система доказала свою жизнеспособность. Сегодня пенсии достигли 35% от средней зарплаты по стране. При этом реформа отчетливо высветила проблемы, решение которых было по политическим мотивам отложено на ее начальном этапе, но практически реализуемо в современных условиях.
Более всего мы считаем нужным уточнить условия, при которых возможно устойчивое повышение пенсий настоящему и последующим поколениям без суетливой реакции на нынешнюю ситуацию с дефицитом пенсионного фонда, ценой которой может стать неоправданное ущемление сегодняшней молодежи и зрелых граждан - будущих пенсионеров.
Начнем с арифметики. Проблема дефицита пенсионного фонда имеет как раз чисто арифметический характер и снимается действиями сложения и вычитания. В конечном счете финансовым посредником во взаимоотношениях государства с одной стороны и бизнеса и граждан - с другой выступают не отдельные бюджеты (федеральный, местный, пенсионный фонд, медстраха и т. п.), а налоги, которые суммарно формируют консолидированный бюджет общества, структуру потоков в котором определяют органы власти. Дефицит пенсионного фонда при профиците «федерального» бюджета - чисто бухгалтерская проблема. Снизьте налог на прибыль и НДС с одновременным повышением ставки страхового взноса - и вы получите два бездефицитных бюджета, не изменив финансового положения предприятий и даже не затронув население. Несколько более сложный, но пока все еще в основном арифметический характер носит и вопрос соотношения страховой и накопительной частей пенсии. Как известно, темп роста страхового компонента определяется коэффициентом ее индексации в процессе бюджетного процесса. Она увеличивается пропорционально темпу инфляции, а не произведенного продукта. Доходность накопительной части в основном определяется процентной ставкой по выпускам облигаций федерального займа, приобретаемых государственной управляющей компанией. Определяют эту ставку Минфин и ВЭБ (на 1.07.12 объем средств под управлением этого банка составил 1,44 трлн руб. Для сравнения: в негосударственных пенсионных фондах сосредоточено 0,6 трлн руб.). Оба участника - государственные структуры. И ничто не мешает им договориться о таком уровне ставки на вложения одной госструктуры в обязательства другой, чтобы инвестор не нес потерь. В нашей ситуации это ВЭБ, за которым стоят будущие пенсионеры. Индексация страховой части пенсии - опосредованное сокращение других статей бюджета. С таким же успехом часть бюджета может направляться на поддержание накопительной составляющей, пока не справились с инфляцией. Безусловно, это искусственная конструкция, на которую не следует опираться в долгосрочной стратегии, но разве ВЭБ, ОФЗ и фонд национального благосостояния - не такие же искусственные конструкции? В качестве промежуточного предложенный вариант вполне работоспособен. И кажущаяся нерешаемой проблема отпадает.
Теперь к самому важному. При замедляющихся темпах экономического роста можно лишь перераспределять усыхающий экономический пирог между социальными группами и поколениями. Но перераспределение, если оно сопровождается сокращением стимулов для положительного влияния на экономический рост (а накопления тут - исходный фактор), означает усугубление ситуации. И если что очевидно, так это то, что ликвидация накопительного компонента (а еще хуже - его частичное сокращение) не решает проблемы дефицита пенсионного фонда: экспроприация пенсионных накоплений будет проедена меньше чем за два года.
Есть промежуточное решение (и странно, что оно серьезно не рассматривается) - расширение инструментов инвестирования. В частности, не в «надежные, но низкодоходные» инструменты, а в достаточно устойчивые и достаточно доходные обязательства динамично растущих экономик. Как это ни странно, очень подходят для этого Вьетнам и Монголия. Посмотрите, как они развиваются. А то, что они все еще «развивающиеся», так это чисто вкусовая оценка. По сравнению со Швецией мы тоже развивающаяся страна, но ее пенсионные фонды вкладываются в российскую экономику. Им это выгодно в силу межстрановых соотношений курсов валют и внутренней инфляции, а также пока еще комфортных для них темпов экономического роста в России.
Но главными в решении пенсионных проблем должны быть внутриэкономические изменения, делающие нашу экономику более привлекательной для качественных инвестиций. Начать надо с подавления инфляции, ввести в оценочные показатели эффективности деятельности финансовых властей данные о состоянии фондового рынка. Прекратить вливание бюджетных денег в неэффективные секторы. Демонополизировать наиболее затратные отрасли, дав стимулы к общему сокращению издержек. В целом - повышать отдачу активов, в которые могут инвестироваться пенсионные накопления. При этом не следует забывать об активной роли пенсионных накоплений в формировании инвестиционно привлекательной среды: капитал не придет в страну, где нет своих крупных инвесторов, а ими являются прежде всего пенсионные фонды.
Убежден: претендующие на решение пенсионных проблем должны смотреть в сторону обшей эффективности экономики, а не в сторону бухгалтерских манипуляций. Перед пенсионной системой не должна ставиться задача получения длинных денег для решения инфраструктурных проблем. У нее лишь одна задача - стабильный рост доходов пенсионеров. А желающие получить средства на инфраструктурные, как и любые другие, проекты должны доказывать свою инвестиционную привлекательность. Нельзя превращать пенсионные резервы еще в один правительственный кошелек. За ними - неотвратимая ответственность перед самой экономически уязвимой социальной группой.
Наконец, не стоит увлекаться «очевидными» решениями. Самый простой рецепт по накопительной части государственной пенсии - сделать ее добровольной. Теоретически это правильно - но метод «шокового перехода» в существующих обстоятельствах приведет к опасным результатам. Для большинства накопительная составляющая исчезнет. Согласно опросам ФОМ, более 50% населения не готовы осуществлять добровольные накопления. А какая часть граждан ответила согласием на, казалось бы, беспроигрышное предложение государства - принять участие в программе софинансирования пенсий? 10%? За 10 лет существования НПФ (преимущественно корпоративных) их общие накопления составили только около 30% от средств, управляемых государством. Только в последние два года начался заметный переток молчунов в частные УК. Следовательно, отмена обязательной накопительной части приведет к усилению расслоения пенсионеров по доходам. Процесс воспитания массового собственника и по этому направлению будет свернут.
Шаги власти должны стимулировать действия граждан по самостоятельному выбору финансовой модели своего жизнеобеспечения, включая пенсионное. Это, в принципе, правильно с точки зрения повышения эффективности управления. Но модель перехода от обязательной к добровольной системе требует воспитательного (не через пропаганду, а через прививаемый положительный практический опыт) периода. И тут главное, чтобы населению от государства передавалась уверенность, а не колебания. Четвертое за 10 лет изменение пенсионной системы - это не тот путь, который может привести к формированию у населения устойчивой привычки к накоплению, да и вообще укрепить доверие граждан к действиям властей. Какой же это договор, если одна сторона в любой момент может изменить его условия?
Всю эту аргументацию можно представить в упрощенной форме. В Германии пенсионная реформа 2000 г. рассчитана на 30 лет. В ее основе лежит временное сохранение перераспределительной системы при росте значения накопительного компонента. В Швеции реформированная пенсионная система полностью вступила в силу в 2003 г. (практически одновременно с российской). Главная формула: распределительная + накопительная. В Норвегии также существует смешанная система. Это ли не достойные примеры стабильного социального развития и гарантия устойчивости национальных экономик к финансовым пертурбациям?
Но во всех этих случаях главное - сильная экономика в целом, которая выступает фундаментом для любых бухгалтерских схем, к которым относится и пенсионная система, если ее упрощенно воспринимать как особняком стоящий институт.
Валерий ЗУБОВ - депутат Государственной Думы, профессор
«Ведомости» от 28.11.2012, №226 (3240)
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/6552781/ne_delit_resurs_a_razvivat_ekonomiku
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/351811/ne_delit_resurs_a_razvivat_ekonomiku
За этим выбором скрывается фундаментальная проблема: характер контракта между гражданами и властью. Контракта долговременного, практически всеобщего, политически чувствительного. Поэтому чисто академическая дискуссия тут невозможна. Любые теоретические тезисы моментально политически окрашиваются, и самый рациональный путь - пошаговое обсуждение, реализация принимаемых обществом изменений и по мере накопления положительного опыта дальнейшее продвижение вперед. Самый же нерациональный подход, граничащий с безответственностью, - отход от уже достигнутого.
Если сделать поправку на кризисные 2008-2010 годы, то за 10 лет пенсионная система доказала свою жизнеспособность. Сегодня пенсии достигли 35% от средней зарплаты по стране. При этом реформа отчетливо высветила проблемы, решение которых было по политическим мотивам отложено на ее начальном этапе, но практически реализуемо в современных условиях.
Более всего мы считаем нужным уточнить условия, при которых возможно устойчивое повышение пенсий настоящему и последующим поколениям без суетливой реакции на нынешнюю ситуацию с дефицитом пенсионного фонда, ценой которой может стать неоправданное ущемление сегодняшней молодежи и зрелых граждан - будущих пенсионеров.
Начнем с арифметики. Проблема дефицита пенсионного фонда имеет как раз чисто арифметический характер и снимается действиями сложения и вычитания. В конечном счете финансовым посредником во взаимоотношениях государства с одной стороны и бизнеса и граждан - с другой выступают не отдельные бюджеты (федеральный, местный, пенсионный фонд, медстраха и т. п.), а налоги, которые суммарно формируют консолидированный бюджет общества, структуру потоков в котором определяют органы власти. Дефицит пенсионного фонда при профиците «федерального» бюджета - чисто бухгалтерская проблема. Снизьте налог на прибыль и НДС с одновременным повышением ставки страхового взноса - и вы получите два бездефицитных бюджета, не изменив финансового положения предприятий и даже не затронув население. Несколько более сложный, но пока все еще в основном арифметический характер носит и вопрос соотношения страховой и накопительной частей пенсии. Как известно, темп роста страхового компонента определяется коэффициентом ее индексации в процессе бюджетного процесса. Она увеличивается пропорционально темпу инфляции, а не произведенного продукта. Доходность накопительной части в основном определяется процентной ставкой по выпускам облигаций федерального займа, приобретаемых государственной управляющей компанией. Определяют эту ставку Минфин и ВЭБ (на 1.07.12 объем средств под управлением этого банка составил 1,44 трлн руб. Для сравнения: в негосударственных пенсионных фондах сосредоточено 0,6 трлн руб.). Оба участника - государственные структуры. И ничто не мешает им договориться о таком уровне ставки на вложения одной госструктуры в обязательства другой, чтобы инвестор не нес потерь. В нашей ситуации это ВЭБ, за которым стоят будущие пенсионеры. Индексация страховой части пенсии - опосредованное сокращение других статей бюджета. С таким же успехом часть бюджета может направляться на поддержание накопительной составляющей, пока не справились с инфляцией. Безусловно, это искусственная конструкция, на которую не следует опираться в долгосрочной стратегии, но разве ВЭБ, ОФЗ и фонд национального благосостояния - не такие же искусственные конструкции? В качестве промежуточного предложенный вариант вполне работоспособен. И кажущаяся нерешаемой проблема отпадает.
Теперь к самому важному. При замедляющихся темпах экономического роста можно лишь перераспределять усыхающий экономический пирог между социальными группами и поколениями. Но перераспределение, если оно сопровождается сокращением стимулов для положительного влияния на экономический рост (а накопления тут - исходный фактор), означает усугубление ситуации. И если что очевидно, так это то, что ликвидация накопительного компонента (а еще хуже - его частичное сокращение) не решает проблемы дефицита пенсионного фонда: экспроприация пенсионных накоплений будет проедена меньше чем за два года.
Есть промежуточное решение (и странно, что оно серьезно не рассматривается) - расширение инструментов инвестирования. В частности, не в «надежные, но низкодоходные» инструменты, а в достаточно устойчивые и достаточно доходные обязательства динамично растущих экономик. Как это ни странно, очень подходят для этого Вьетнам и Монголия. Посмотрите, как они развиваются. А то, что они все еще «развивающиеся», так это чисто вкусовая оценка. По сравнению со Швецией мы тоже развивающаяся страна, но ее пенсионные фонды вкладываются в российскую экономику. Им это выгодно в силу межстрановых соотношений курсов валют и внутренней инфляции, а также пока еще комфортных для них темпов экономического роста в России.
Но главными в решении пенсионных проблем должны быть внутриэкономические изменения, делающие нашу экономику более привлекательной для качественных инвестиций. Начать надо с подавления инфляции, ввести в оценочные показатели эффективности деятельности финансовых властей данные о состоянии фондового рынка. Прекратить вливание бюджетных денег в неэффективные секторы. Демонополизировать наиболее затратные отрасли, дав стимулы к общему сокращению издержек. В целом - повышать отдачу активов, в которые могут инвестироваться пенсионные накопления. При этом не следует забывать об активной роли пенсионных накоплений в формировании инвестиционно привлекательной среды: капитал не придет в страну, где нет своих крупных инвесторов, а ими являются прежде всего пенсионные фонды.
Убежден: претендующие на решение пенсионных проблем должны смотреть в сторону обшей эффективности экономики, а не в сторону бухгалтерских манипуляций. Перед пенсионной системой не должна ставиться задача получения длинных денег для решения инфраструктурных проблем. У нее лишь одна задача - стабильный рост доходов пенсионеров. А желающие получить средства на инфраструктурные, как и любые другие, проекты должны доказывать свою инвестиционную привлекательность. Нельзя превращать пенсионные резервы еще в один правительственный кошелек. За ними - неотвратимая ответственность перед самой экономически уязвимой социальной группой.
Наконец, не стоит увлекаться «очевидными» решениями. Самый простой рецепт по накопительной части государственной пенсии - сделать ее добровольной. Теоретически это правильно - но метод «шокового перехода» в существующих обстоятельствах приведет к опасным результатам. Для большинства накопительная составляющая исчезнет. Согласно опросам ФОМ, более 50% населения не готовы осуществлять добровольные накопления. А какая часть граждан ответила согласием на, казалось бы, беспроигрышное предложение государства - принять участие в программе софинансирования пенсий? 10%? За 10 лет существования НПФ (преимущественно корпоративных) их общие накопления составили только около 30% от средств, управляемых государством. Только в последние два года начался заметный переток молчунов в частные УК. Следовательно, отмена обязательной накопительной части приведет к усилению расслоения пенсионеров по доходам. Процесс воспитания массового собственника и по этому направлению будет свернут.
Шаги власти должны стимулировать действия граждан по самостоятельному выбору финансовой модели своего жизнеобеспечения, включая пенсионное. Это, в принципе, правильно с точки зрения повышения эффективности управления. Но модель перехода от обязательной к добровольной системе требует воспитательного (не через пропаганду, а через прививаемый положительный практический опыт) периода. И тут главное, чтобы населению от государства передавалась уверенность, а не колебания. Четвертое за 10 лет изменение пенсионной системы - это не тот путь, который может привести к формированию у населения устойчивой привычки к накоплению, да и вообще укрепить доверие граждан к действиям властей. Какой же это договор, если одна сторона в любой момент может изменить его условия?
Всю эту аргументацию можно представить в упрощенной форме. В Германии пенсионная реформа 2000 г. рассчитана на 30 лет. В ее основе лежит временное сохранение перераспределительной системы при росте значения накопительного компонента. В Швеции реформированная пенсионная система полностью вступила в силу в 2003 г. (практически одновременно с российской). Главная формула: распределительная + накопительная. В Норвегии также существует смешанная система. Это ли не достойные примеры стабильного социального развития и гарантия устойчивости национальных экономик к финансовым пертурбациям?
Но во всех этих случаях главное - сильная экономика в целом, которая выступает фундаментом для любых бухгалтерских схем, к которым относится и пенсионная система, если ее упрощенно воспринимать как особняком стоящий институт.
Валерий ЗУБОВ - депутат Государственной Думы, профессор
«Ведомости» от 28.11.2012, №226 (3240)
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/6552781/ne_delit_resurs_a_razvivat_ekonomiku
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/351811/ne_delit_resurs_a_razvivat_ekonomiku