Некоторые мысли по концепции проекта закона о федеральной контрактной системе
1) 3 марта 2011 года Министерство экономического развития РФ опубликовало на своём сайте концепцию проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе». Отметим, что это всего лишь концепция и потому судить строго о конкретных составляющих будущей ФКС вероятно не очень корректно, однако именно «концептуальные» направляющие позволяют задать ряд вопросов.
Как отмечено в концепции - основной идеей будущего законопроекта является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы, то есть совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных нужд. Цель законопроекта о ФКС - повышение качества обеспечения государственных нужд за счёт реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных контрактов.
Анализ международного опыта в сфере создания и развития федеральных контрактных систем указывает на ряд факторов, которые лежат в основе отношений субъектов контрактной индустрии. Например, в своей работе «США: государство и экономика» профессор Института США и Канады РАН, д.э.н., Федорович В.А. отмечает, что государственное предпринимательство опирается на три важнейших организационно-управленческих и административно-хозяйственных механизма: взвешенная политика в сфере федерального бюджета, циклическая контрактная система, а также федеральная налоговая система. Концепция проекта закона, стоит отдать ей должное, затрагивает аспекты создания единого цикла государственного заказа, а именно:
- прогнозирование и планирование;
- размещение государственного заказа и управление их исполнением;
- мониторинг и оценка эффективности закупок.
2) Между тем, вызывает вопросы отсутствие какого-либо упоминания о механизмах взаимодействия будущей федеральной контрактной системы и налоговой системы и вообще о взаимодействии как таковом. Вообще, налоговое регулирование и бюджетная политика применяются во многих экономически развитых государствах как мощный экономико-правовой инструмент для предупреждения кризисных явлений в экономике и что самое важное - создании постоянных стимулов по поддержанию темпов экономического роста. В нашем же случае, вероятно, ответ на этот вопрос лежит в плоскости понимания приоритетов экономики и национальной специфики РФ, а также в обосновании необходимости применения налоговых мер к поставщикам товаров, работ и услуг для государственных нужд. По нашему мнению, в данном случае, описать концепцию проекта закона можно следующим тезисом - «Комплекс мер без синхронизации с налоговой политикой». Возникает оправданный вопрос касаемо приоритетов и специфики развития отечественной экономики.
Неоднократно с высоких трибун звучал тезис о том, что одним из приоритетных направлений экономического развития Российской Федерации является переход к инновационному пути развития. Данное направление неоднократно было озвучено в выступлениях сначала Президента РФ Путина В.В., в дальнейшем Президента РФ Медведева Д.А., а затем было закреплено в Концепции долгосрочного экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и концепции «Инновационная Россия 2020». В «Инновационной России 2020» тематике государственного заказа уделено внимания на целую страницу(!) в отличие от рассматриваемого документа, где в одном абзаце говориться, что не задействован пока инновационный потенциал государственного заказа в интересах модернизации отечественной экономики. Но не совсем понятно, что имеется в виду - «инновационный потенциал госзаказа» или «высокие возможности системы государственного хозяйствования по стимулированию инновационного сектора».
Эффективность и значимость закупок для государственных нужд для инновационных товаров, работ и услуг подчёркивается высокими социально-экономическими возможностями системы, которые заключаются как в экономии средств бюджета, так и в стимулировании инновационно-активных организаций на этапах внедрения и коммерциализации инновационного продукта. Тем самым, создаются благоприятные условия для укрепления позиций корпоративного сектора, занятого в сфере разработки и производства инновационных продуктов, и, соответственно, в улучшении качественных характеристик поставляемых товаров, работ и услуг для государственных нужд.
В концепции проекта закона данной проблематике фактически не уделяется внимания, однако актуальным выглядит положение о введении предварительного квалификационного отбора для ряда категорий поставок. В первую очередь это касается товаров, обладающих более высокими потребительскими и технологическими характеристиками, НИР, НИОКР, сферы обороны и безопасности. Предварительный квалификационный отбор лежит в рамках тенденции по обеспечению государства более качественными товарами, работами и услугами, а также, безусловно, позволит государству предотвратить попадание на рынок государственного хозяйствования компаний с сомнительной репутацией и возможностями, а попросту говоря - недобросовестных поставщиков. Однако некоторые специалисты в своих публикациях утверждают и предполагают, что предквалификация будет способствовать усугублению коррупционной составляющей государственных закупок и определяют данную меру как опасную и вредную для формирующейся федеральной контрактной системы.
В 2005 году, когда вступал в силу 94-ФЗ, было ясно, что тогда действующее законодательство не могло справиться с рядом объективных и необходимых причин: максимально вовлечь на рынок государственного заказа малое и среднее предпринимательство и тем самым сократить долю участия крупных компаний, развить конкуренцию, минимизировать коррупционные риски. Анализ 94-ФЗ и современного состояния экономики позволяет сделать выводы, что основные задачи того времени были выполнены - в несколько раз была увеличена доля малого и среднего предпринимательства в сфере госзаказа, но одновременно это очень негативно сказалось на качестве поставок. Ходить за примерами далеко не надо, достаточно обратить внимание на состояние дорожного фонда многих регионов страны или уровня цен поставок на одни и те же товары, но в разных регионах.
Учитывая ситуацию, при которой необходимо уделять внимание производителям инновационной продукции и улучшению уровня качества поставок реставрация предквалификации выглядит более чем логичной. Коррупционную составляющую необходимо минимизировать не ограничением экономических мер, а детальной проработкой уголовного права и принятия, соответствующих мер. Итоговый тезис обозначим как «предварительный квалификационный отбор - мера необходимая для поставщиков сложной, специфической продукции, либо продукции обладающей более высокими потребительскими и технологическими характеристиками».
Что касается тематики формирования ФКС и инновационного сектора в целом, по нашему мнению, анализ соответствия инновационных продуктов и проектов государственным приоритетам, исследование уровня государственных преференции товарам российского происхождения перед зарубежными аналогами в отечественной системе государственного заказа, а также исследование уровня внутренних инвестиций в инновационные проекты со стороны корпоративного сектора указывает, что в настоящее время в экономике России незначительна интеграция и синхронизация экономических систем государства, а также недостаточен общий уровень развития рынка государственного заказа на инновационную продукцию. В контексте статьи - это в первую очередь, две системы - система государственного заказа (а в будущем предполагаемая ФКС) и национальная инновационная система. Конечно же, это напрямую влияет на уровень поддержки производителей инновационной продукции со стороны государства и соответственно препятствует качественному преобразованию государственного рынка товаров, работ и услуг. Тем самым, в России система государственного заказа, в том виде, в котором она существует, несёт исключительно административно-экономическую функцию перераспределения бюджетных средств и не связанна с реалиями и заложенными перспективами развития отечественной экономики ввиду того, что не адаптирована под развитие и стимулирование инновационного сектора. Остаётся только надеяться, что уже проект или финальная версия закона будет учитывать этот важнейший аспект, иначе «федеральная контрактная система» на деле так и останется «системой государственного заказа».
3) Анализируя некоторые другие новации концепции проекта закона о ФКС особенно стоит выделить и отметить введение библиотеки типовых контрактов и возможности публичного обсуждения и контроля за эффективностью государственной закупки. Предыдущие версии законов явно не предусматривают подобные меры.
Как утверждается в концепции, будущий законопроект должен устанавливать понятие и статус типового государственного и муниципального контракта, библиотеки типовых государственных и муниципальных контрактов, которая должна содержать проекты государственных контрактов, типовые формы иных необходимых документов, обязательность утверждения методических рекомендаций по применению типовых контрактов, особенности правового статуса отдельных типов государственных (муниципальных) контрактов. То есть планируется, что будет выделена категория товаров массового стандартизированного рынка и иных товаров со сложной спецификацией, но тогда возникает вопрос - будет ли, наконец, законодательно закрепляться определение «инновация», «инновационное предприятие» или же «инновационно-ориентированное предприятие» и кто и как сможет отнести товар к категории инновационных или стандартизированных? Единая для всех регионов методика остаётся пока туманной…А учитывая низкий уровень производственных возможностей РФ и как следствие низко конкурентные региональные рынки продукции обладающей более высокими технологическими характеристиками - совершенно не ясна ситуация, когда для обеспечения поставки необходимо привлекать поставщиков из других регионов или же обращаться к зарубежным компаниям. Можно предположить, что этот аспект (наряду с другими) будет являться серьёзной проблемой на пути к уменьшению доли закупок «у единственного поставщика». В некоторых случаях, учитывая специфику ценообразования, видится очевидным, что стандартизация контрактов будет в полной мере эффективна в регионах-донорах, а на развитие инвестиционного потенциала дотационных регионов формирующаяся федеральная контрактная система не будет оказывать никакого влияния, ввиду нивелирования принципа конкуренции, либо влияние это будет крайне незначительным. Все предложенные новации будущего закона будут в полной мере эффективны, лишь тогда, когда будет соблюдаться принцип конкуренции и открытости.
В исследуемом проекте приводится международный опыт по использованию ряда новаций, но недостаточно проанализированы, как видится механизмы реализации данных новаций на зарубежных рынках. В том американском FAR (Federal Acquisition Regulations) представлены механизмы для решения вышеобозначенных проблем.
4) И последнее, чему хотелось бы уделить внимание - в концепции проекта нет ни слова об участии в рамках отечественной ФКС зарубежных поставщиков. Это указывает на то, что формирующийся механизм будет обладать ограничениями в части допуска на рынок зарубежных компаний. Однако мы рассматриваем лишь концепцию проекта, и не будем забегать вперёд.
Самый главный вывод состоит в том, что сам факт создания и публикации концепции проекта закона «О федеральной контрактной системе» уже является положительным моментом в деле развития рынка государственных закупок.