Доклад Тальявини: русский перевод
Сводки с фронтов:
rigelloтом II, раздел 3 (Сопутствующие правовые вопросы)
Глава 3
Правовые аспекты
3.1. Правовой статус Южной Осетии и Абхазии
I. Определение государственности в рамках международного законодательства.
1. Границы
2. Постоянное население
3. Полновластное правительство
a) Южная Осетия
b) Абхазия
II. Заключение
III. Комментарий
3.2. Самоопределение и отделение
I. Самоопределение и отделение в международном законодательстве
II. Самоопределение и отделение в советской Конституции
III. Государственность и международное признание Грузии
IV. Право на самоопределение и отделение Южной Осетии
V. Право на самоопределение и отделение Абхазии
3.3. "Паспортизация": Массовая раздача российского гражданства жителям Южной Осетии и Абхазии
A. Описание проблемы (Statement of the Problem )
I. Основные вопросы
II. Основные концепции
B. Приобретение грузинского гражданства жителями Абхазии и Южной Осетии
I. Приобретение по грузинскому закону «О гражданстве» 1993 года
II. Соответствие грузинского закона международному законодательству
1. Отсутствие общепринятой практики предоставления права выбора в случае отделения (No international customary right of option in the event of state succession 152)
2. Некоторые международные юридические принципы, поддерживающие автоматическое приобретение грузинского гражданства.
III. Заключение
C. Соответствие российской политики «Паспортизации» международному законодательству
I. Условия международной легальности натурализации
1. Личный выбор
a) Юридические основания для обязательного согласия (Legal bases of the consent requirement 155)
b) Возможные искажения понятия «индивидуального согласия» (Possible vitiation of the individual's consent 156)
c) Ограничения на выбор гражданства
2. Права, связанные с государством прежнего гражданства
3. Фактические отношения с натурализующим государством
4. Допустимость натурализации нерезидентов (натурализации проживающих заграницей) как таковой
5. Нелегальность выборочной натурализации, основанной на этнических или расовых признаках
6. Групповая натурализация (без индивидуальных заявлений)
a) Необходимость права на отказ
b) Необходимость постоянного проживания для групповой натурализации
II. Соотнесение принципов с фактами
1. Предоставление абхазского и югоосетинского гражданства жителям сепаратистских территорий
2. Натурализация Россией грузинских граждан, проживающих в Абхазии и Южной Осетии
a) Натурализация на основании российского закона «О гражданстве»
b) Соответствие натурализации международному законодательству
i) Добровольность
ii) Фактические отношения
III. Нелегальность широкомасштабной натурализации Россией граждан Грузии, проживающих за пределами Российской Федерации
1. Нарушение запрета на групповую заграничную натурализацию
2. Нарушение гражданской юрисдикции Грузии
3. Нарушение территориального суверенитета Грузии
4. Вмешательство во внутренние дела Грузии
5. Нарушение принципа добрососедства
6. Возможные нарушение прав личности
7. Невозможность оправдания «гуманитарными» причинами
IV. Широкомасштабная натурализация жителей Южной Осетии и Абхазии без гражданства, как злоупотребление правами
1. Наличие de facto гражданства
2. Содержание международного запрета на злоупотребление правами
3. Приложение этого принципа к данному вопросу
D. Последствия, вытекающие из международного права
I. Независимое исследования международной легальности натурализации иными государствами и образованиями
II. Непризнание массового предоставления российского гражданства
III. Сохранение грузинского гражданства по внутреннему грузинскому законодательству
IV. Нелегальность экстратерриториальных решений российского правительства, связанных с натурализацией.
3.1. Правовой статус Южной Осетии и Абхазии
Статус Абхазии и Южной Осетии с точки зрения международного законодательства играет решающую роль в определении международных прав и обязанностей этих регионов. Данный раздел затрагивает период с окончания вооруженных конфликтов в Южной Осетии (1992) и Абхазии (1994) до вооруженного конфликта августа 2008 года.
I. Определение государственности в рамках международного законодательства.
К вопросу, является ли определенная территория «государством», можно подойти с разных сторон. При первом подходе оспаривается само утверждение о том, что государственность может быть определена на основании объективных критериев. В этом случае, признание другими государствами может иметь только декларативное значение (декларативная теория признания). Второй подход считает определяющей реакцию остальных признанных членов международного сообщества. Т.е. государственность определяется признанием данной территории, как «государства» другими государствами (конститутивная теория признания).[1] Сложившаяся практика[2] и международное юридическое сообщество[3] отдают предпочтение первому подходу, и считают, что признание не является необходимым условием существования государства[4].
Таким образом, международный статус территориального образования должен рассматриваться с точки зрения наличия или отсутствия определенных фактических составляющих. Нет окончательного списка определяющих критериев, но существует определенный консенсус относительно минимальных условий для государственности: (1) определенная территория, (2) постоянное население, и (3) действующее правительство[5].
Эти понятия допускают широкое толкование, и их применение в конкретных случаях - непростой вопрос. Особенно это касается «самостоятельности» управления, которая может быть разной. Образование нового государства, особенно ставшее результатом отделения от другого, уже существующего государства, обычно является длительным процессом. В течение этого периода степень независимости может меняться, в зависимости от множества факторов.
В современном международном законодательстве соблюдение правовых принципов, которые сами являются важной частью международного законодательства (особенно принцип самоопределения и запрет на применение силы), рассматривается, как дополнительное условие для признания территориального образования государством 6. «Рекомендации», разработанные министрами иностранных дел ЕС для признания новых государств Восточной Европы и Советского Союза, уделяют внимание уважению основных международных принципов и обязательств, особенно в области прав человека и меньшинств 7. При этом, однако, неясно, рассматривать ли эти критерии, как необходимые условия легитимности, или как фактор политического маневра. В любом случае, эти соображения могут влиять на ситуацию в том же духе, что и принцип самоуправления, уменьшая весомость претензий конкретного образования на государственность.
В конечном итоге, понятия государственности в международном законодательстве и в мировой политике пересекаются, но полностью не совпадают. В политической практике признание государств начинается, как правило, с объективных критериев, обозначенных в международном законодательстве, но далее может определяться другими соображениями. Вполне возможно, что образование, не отвечающее критериям государственности, может быть признано другим государством или государствами по определенным политическим мотивам.
Это означает, что территориальные образования можно разделить на три разные категории: (1) (полноценные) государства, удовлетворяющие соответствующим критериям государственности и признанные мировым сообществом; (2) подобные государствам образования, удовлетворяющие соответствующим критериям, но не признанные, или признанные не всеми 8; и образования, недотягивающие до государственности (не удовлетворяющие соответствующим критериям государственности, или их части, или удовлетворяющие в недостаточной степени, но все же признанные одним или несколькими государствами).
Даже если признание имеет лишь декларативное значение, признание некоего образования государством со стороны других государств может придать ему определенную степень легитимности, хотя этот фактор и может быть отвергнут по совокупности фактов.
В случае Южной Осетии такого рода очевидных обстоятельств на момент августа 2008 не существовало. К началу активной фазы войны ни одно из существующих государств не признавало Южной Осетии, даже когда это сулило определенные выгоды 9. Более того, сама Южная Осетия не имела постоянной и однозначной позиции по поводу своей независимости: с одной стороны власти Южной Осетии добивались признания, как суверенное и независимое государство, с другой - пропагандировали объединение с Северной Осетией через присоединение к России 10. Присоединение к России шло бы вразрез с приобретением статуса независимого государства.
Тем не менее, несмотря на эту неопределенность и отсутствие международного признания, Южная Осетия могла бы рассматриваться, как «государство», если бы удовлетворяла вышеупомянутым критериям.
С точки зрения международного законодательства довоенный территориальный статус Абхазии был схож с югоосетинским, при наличии определенных отличий. До августа 2008 Абхазия не была признана ни одним из существующих государств. Но присоединение к России привлекало Абхазию намного меньше. Абхазия всегда подчеркивала свое стремление стать независимым государством 11.
1. Определенная территория
Поскольку правительство должно распоряжаться какой-то территорией, первым условием государственности является некая выделенная территория или «определенная территориальная база, на которой можно осуществлять свою деятельность» 12. Четко определенные границы не являются обязательным условием для существования государства; территориальные споры обычно не угрожают самой государственности 13. Не существует правил и относительно единства (слитности) территории государства 14.
Поэтому, несмотря на отсутствие согласия между грузинским правительством и властями Южной Осетии относительно пролегания и статуса границ последней - обе стороны контролировали часть территории бывшей Автономной Республики Южная Осетия (Sic! Прим. переводчика: в действительности до известных события Южная Осетия была Автономной областью) - и несмотря на разобщенность территорий, находившихся под контролем властей Южной Осетии, включая множество анклавов, минимальные требования по наличию территориального «ядра» в отношении Южной Осетии выполнялись.
В отношении Абхазии в части определения основной территории было еще меньше сомнений, хотя грузинское правительство и контролировало часть этих земель, а именно верх Кодорского ущелья, которое географически относится к Абхазии.
2. Постоянное население
В международной правовой доктрине точное определение второго критерия до сих пор является предметом дискуссий. Термин «население» можно определить, как «собрание отдельных личностей», без связи с их гражданством 17. В более узком понимании населением можно считать людей одного гражданства 18.
Этот аспект очень важен, поскольку подавляющее большинство жителей этих территорий добровольно приняли российское гражданства (даже после принятия «гражданства», соответственно, Южной Осетии и Абхазии) 19. Кроме того, на этих территориях наблюдается постоянное изменение численности и состава населения из-за вынужденных переселенцев и иных миграционных процессов 20. В Абхазии изменения демографического состава населения еще сильнее, чем в Южной Осетии. Таким образом, наличие в обоих регионах устойчивой группы людей, имеющих одно гражданство, вызывает сомнения.
Однако критерий гражданства малополезен, как минимум в случае процессов отделения, потому что гражданство, как правило, появляется лишь после оформления нового государства. Как правило, гражданство зависит от государственности, а не наоборот 21. Таким образом, статус (нового) государства не может, в рамках права, быть поставлен в зависимость от существования группы людей с общим гражданством.
«Собрание отдельных личностей», проживавшее в Южной Осетии и Абхазии может быть сочтено населением в широком понимании.
3. Полновластное правительство
Фактор полноты власти правительства практически всеми рассматривается, как многозначный критерий 22. Некоторые авторы разделяют его на «полноту власти правительства» и «независимость» 23. Несмотря на терминологическую разницу, общепринято считать, что у этого фактора есть «внутренний» и «внешний» аспекты. Они отражают способность властей распространять свои полномочия на жителей и собственность в пределах территории государства, и независимость внешней политики 24. В обоих случаях независимость является решающим обстоятельством: согласно Йену Браунли, необходимо установить, что никакие «решения, принимаемые образованием по широкому кругу политических вопросов, не выносятся под системным и постоянным влиянием зарубежных сил» 25.
a) Южная Осетия
Южная Осетия уже принимала новую Конституцию в 1993 году, которая была пересмотрена в 2001 году и на сегодняшний день предусматривает существование трех ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной. Тем не менее, в полновластии и независимости этой системы есть большие сомнения.
Во-первых, большинство людей, живущих в Южной Осетии, приняли российское гражданство, и Россия распространяет на них свою юрисдикцию. Российское законодательство, например, в части медицинского обеспечения, или пенсий, оказывает прямое влияние на их жизнь. По российской Конституции, граждане России имеют различные права и обязанности, среди них право избирать (Статья 32, параграф 2 Конституции РФ), право активно участвовать в государственном управлении (Статья 32, параграф 1 Конституции РФ), а также обязанность платить налоги (Статья 57, Конституции РФ), служить в вооруженных силах (Статья 59, Конституции РФ). С точки зрения российской Конституции, правовой статус граждан России, проживающих в Южной Осетии, практически не отличается от правового статуса граждан России, проживающих непосредственно в России 27. Владельцы российских паспортов участвуют в российских выборах, вроде президентских выборов в марте 2008 года, поскольку российская политика имеет для них непосредственное значение.
Во-вторых, - что еще важнее - российские чиновники уже de facto управляли различными учреждениями Южной Осетии до горячей фазы вооруженного конфликта, особенно это касалось органов безопасности и обороны. De facto Правительство и «Министерства» обороны, внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, «Комитет государственной безопасности», «Служба охраны границ», «Администрация Президента» - и многие другие - были укомплектованы российскими представителями или югоосетинами с российским гражданством, которые ранее занимали сходные должности в Центральной России или Северной Осетии 29. Согласно Конституции Южной Осетии, эти чиновники находятся в прямом подчинении у de facto Президента Южной Осетии, как «главы государства» и исполнительной власти (Статья 47 параграф 1 Конституции). Однако, несмотря на конституционную подчиненность, тот факт, что на ключевых должностях в силовых структурах Южной Осетии находились российские представители или югоосетины, сделавшие карьеру в России, означает, что Южная Осетия вряд ли была способна проводить политику, противоречащую интересам России.
De facto контроль над Южной Осетией Москва наращивала постепенно. До лета 2004 года российских представителей в руководстве Южной Осетии практически не было. Процесс государственного строительства после провозглашения независимости в 1992 году не только не перешел стадию плавной стабилизации, но наоборот, откатился назад после 2004 года. Хотя формально Южная Осетия не зависела от других государств, российское влияние на принятие решений в такой щекотливой области, как вопросы безопасности, было настолько определяющим, что претензии Южной Осетии на независимость могут ставиться под сомнение.
Резюмируя - российское влияние и непосредственный контроль над принятием решений в Южной Осетии распространялись на широкий диапазон вопросов, затрагивающих как внутренние дела, так и внешние контакты этого образования. Это влияние носило системный и постоянный характер. Поэтому de facto Правительство Южной Осетии не было самостоятельным.
b) Абхазия
Вопрос полномочий абхазских властей на соответствующей территории и над местным населением является проблематичным, поскольку много людей там приобрело российское гражданство и т.о. - с российской точки зрения - подпадают под гражданскую юрисдикцию Российской Федерации. По информации, предоставленной абхазскими властями, «практически все жители Абхазии в то же время являются гражданами Российской Федерации.» 30 Владельцы российских паспортов массово принимают участие в российских президентских и парламентских выборах. 31
Силовые органы Абхазии контролируются Россией в меньшей степени, нежели в Южной Осетии. В отличие от ситуации в Южной Осетии, в абхазских элитах и общественном мнении сохраняется твердая уверенность в необходимости независимости от России. К примеру, во время президентских выборов 2004-2005 годов, Москве пришлось признать поражение кандидата, которого она открыто поддерживала (Рауля Хаджимбу), и принять победу Сергея Багапша. Это означает, что абхазские органы власти - как минимум на тот момент - не находились под полным контролем российского правительства.
II. Заключение
С точки международного законодательства ко времени военного конфликта 2008 года Южная Осетия была образованием с определенной территорией, населением и правительством, которое действовало на основании недавно принятой конституции. Но все обычные критерии государственности (как правовые, так и политические) имеют градации. В случае Южной Осетии - особенно третий критерий, полнота власти, поскольку внутренняя политика находилась под сильным влиянием российских представителей «внутри» администрации.
Поэтому Южная Осетия, подойдя довольно близко к состоянию государственности, все же не достигла необходимой степени самоуправления. С точки зрения международного законодательства это было не подобное государству образование, а образование без государственности. 32
Статус Абхазии несколько иной. В отличие от Южной Осетии, абхазское «правительство» ясно заявляло о желании сохранить независимость от России, даже если его политика и некоторые структуры, в особенности органы безопасности и обороны, в значительной степени контролируются Москвой. В государственном строительстве Абхазия продвинулась дальше Южной Осетии и может рассматриваться, как достигшая необходимой степени самоуправления. Поэтому ее можно квалифицировать, как подобное государству образование. Однако, необходимо отметить, что претензии абхазов и южных осетин на государственную легитимность подрываются тем фактом, что представители основной этнической группы (т.е. грузины) были изгнаны с этих территорий и не допускаются обратно, как того требуют международные правила.
III. Комментарий
Южная Осетия не подлежит признанию, поскольку не соответствует основным признакам государственности. Абхазия также не подлежит признанию. Хотя она и обнаруживает признаки государственности, сам процесс государственного строительства нелегитимен, так как Абхазия не имела права на отделение. Более того, Абхазия не выполняет минимальные требования по соблюдению прав человека и меньшинств, особенно в части отсутствия гарантий для безопасного возвращения внутренне перемещенных лиц/беженцев.
3.2. Самоопределение и отделение
И Южная Осетия, и Абхазия обосновывают свои претензии на суверенитет и независимость правом на самоопределение. С конца 1980-х эти политические образования основывали на этом принципе многочисленные декларации и конституционные акты. 33 Поэтому необходимо определить, в какой степени Южная Осетия и Абхазия могут рассчитывать на самоопределение, и насколько допустимо их отделение от Грузии.
I. Самоопределение и отделение в международном законодательстве
Оба принципа - самоопределения и территориальной целостности - являются фундаментальными в международном праве. Они подробно прописаны в Уставе ООН. Поддержка самоопределения является одной из целей ООН (Статья 1 (2) Устава ООН 34), зафиксированы в общей Статье 1 обоих Международных Пактов о Правах 1966 года. Под самоопределением подразумевается «право внутренне связанных национальных групп («народов») избирать себе форму политической организации и характер отношений с другими группами.» 35 В общем случае варианты могут быть следующими: «независимое государство, объединение с другими группами в федеральное государство, автономия или вхождение в унитарное (нефедеральное) государство.» 36 В то же время Устав ООН придерживается принципа территориальной целостности государств (Статья 2 (4) Устава ООН 37). Принцип территориальной целостности является важной и фундаментальной частью международного законодательства, он зафиксирован во множестве международных соглашений, например, в Декларации о Дружественных Отношениях 1970 года 38 и Заключительном Акте Хельсинского Соглашения от 1975 года 39. Оба этих принципа равнозначны и являются составной частью международного права. 40
«Внутренний» вариант осуществления права на самоопределение, который реализуется в пределах существующего государства, не нарушает территориальную целостность данного государства. Однако, если право на самоопределение интерпретировать, как право на отделение («внешнее» право на самоопределение), два принципа вступают в противоречие.
II. Самоопределение и отделение в советской Конституции
III. Государственность и международное признание Грузии
IV. Право на самоопределение и отделение Южной Осетии
Заключение: Во время переходного периода, после превращения Грузии в независимое государство, надежды югоосетинского народа на самоопределение не исполнились, ни de facto, ни de iure, в частности потому, что статус автономии был упразднен без замены какими-либо иными правовыми гарантиями. Тем не менее, согласно международному законодательству Южная Осетия не имела права на отделение от Грузии.
V. Право на самоопределение и отделение Абхазии
Заключение: Во время переходного периода, после превращения Грузии в независимое государство, надежды абхазского народа на самоопределение не исполнились. Тем не менее, согласно международному законодательству Абхазия не имела права на отделение от Грузии, поскольку право на самоопределение не влечет за собой права на отделение.
B. Приобретение грузинского гражданства жителями Абхазии и Южной Осетии
III. Заключение
Жители Абхазии и Южной Осетии, которые не отказались от грузинского гражданства в письменной форме до 24 декабря 1993 года, с точки зрения грузинского и международного законодательства стали грузинскими гражданами. Их личное предубеждение против грузинского гражданства значения не имеет, поскольку они не воспользовались правом отказаться от грузинского гражданства в течение установленного периода. Возможные затруднения, связанные с процедурой отказа несущественны с точки зрения международного законодательства, поскольку международное законодательство не обязывало Грузию предоставлять иные способы отказа.
C. Соответствие российской политики «Паспортизации» международному законодательству
III. Нелегальность широкомасштабной натурализации Россией граждан Грузии, проживающих за пределами Российской Федерации
1. Нарушение запрета на групповую экстратерриториальную натурализацию
Заключение: Широкомасштабная натурализация жителей Южной Осетии и Абхазии, не имевших какого-либо отношения к Российской Федерации, должна быть приравнена к т.н. коллективной (ex lege - силой закона) натурализации жителей другой страны. Такие действия прямо запрещены международным законодательством, которое воспрещает коллективную экстратерриториальную натурализацию.
Кроме того, широкомасштабная натурализация нарушает и другие принципы, которые будут рассмотрены ниже.
2. Нарушение гражданской юрисдикции Грузии
Заключение: Массовое предоставление российского гражданства выводит граждан Грузии из-под ее юрисдикции, лишает этих людей грузинской дипломатической защиты и может стать основанием (или, скорее, предлогом) для военного вторжения. Чем большее количество людей было выведено из народа Грузии, тем вероятнее становится квалификация данных действий, как нарушение суверенитета Грузии, который заключается во властных полномочиях относительно граждан.
3. Нарушение территориального суверенитета Грузии
Заключение: Соответствующие статьи российского Закона «О гражданстве» имеют прямое действие на граждан Грузии, проживающих за границами России. В случае Грузии они нарушают территориальный суверенитет Грузии.
4. Вмешательство во внутренние дела Грузии
Заключение: Российская политика «паспортизации» является вмешательством во внутренние дела Грузии.
5. Нарушение принципа добрососедства
Заключение: Политика «паспортизации» противоречит принципам добрососедства.
.
[1]
[2]
[3]
[4]
[5]
herectus том II, раздел 7 (Международное гуманитарное право)
Ниже дана выдержка из русского перевода Доклада - раздел 7 «Международное гуманитарное право и права человека», заключительные выводы. Подробности о ходе перевода дам отдельным постом.
МГП - международное гуманитарное право (IHL)
ЗПЧ - закон о правах человека (HRL)
a) Основные выводы
...
Ниже приведены основные выводы Миссии относительно МГП и ЗПЧ:
Обвинения в геноциде осетинского населения не подкрепляются фактическими свидетельствами.
Существуют серьёзные и подтверждающие друг друга свидетельства, указывающие на то, что против этнически грузинского населения Южной Осетии были предприняты этнические чистки, осуществлявшиеся посредством насильственного выселения и уничтожения собственности.
Нарушения МГП и ЗПЧ были допущены Грузией, Россией и Южной Осетией. Сведения о подобных нарушениях во время и после конфликта со стороны абхазских сил немногочисленны.
В то время как конфликт в августе 2008 г. продолжался всего пять дней, в течение данного периода Грузией, Россией и Южной Осетией были совершены многочисленные нарушения МГП.
Очень серьёзные нарушения МГП и ЗПЧ были совершены юго-осетинскими силами, вооружёнными группами и отдельными лицами после прекращения огня.
Нарушения преимущественно затрагивают МГП в области развязывания военных действий, обращения с людьми и имуществом, а также насильственное выселение.
Более подробно, нарушения включают неизбирательные атаки и недостаточные меры предосторожности со стороны Грузии и России; широкомасштабную кампанию грабежей и поджогов этнически грузинских сёл со стороны Южной Осетии, а также грубое обращение, побои, взятие заложников и произвольные аресты; отсутствие препятствий со стороны России в отношении нарушений, допущенных юго-осетинскими силами, вооружёнными группами и отдельными лицами после прекращения огня в буферной зоне и на территории Южной Осетии.
Ситуация с этнически грузинским населением Гальского района [Абхазия - tr.] после конфликта и даже во время написания данного отчёта даёт основания для серьёзного беспокойства касательно соблюдения прав человека.
Ситуация с этнически грузинским населением региона Ахалгори [Южная Осетия - tr.] также вызывает серьёзную озабоченность, т.к. большие группы населения продолжают покидать данный регион и на момент написания данного отчёта.
Отсутствие гарантий безопасности и уничтожене собственности являются ключевыми затруднениями в возвращении перемещённых лиц, в частности, возвращении этнических грузин в Южную Осетию.
Следует также провести работы по обезвреживанию взрывоопасных боеприпасов, оставшихся после войны, в особенности невзорвавшихся частей кассетного оружия.
Все стороны должны принять меры к тому, чтобы гарантировать учёт и возмещение причинённого ущерба.
Что касается вопросов, вызывающих беспокойство, следует особо отметить ситуацию со внутренне перемещёнными лицами. Как подчеркнул Представитель Генерального Секретаря ООН, что касается прав человека, то для внутренне перемещённых лиц должны быть выполнены три условия для их успешного возвращения, что, в свою очередь, привело бы к стабилизации ситуации: “(i) гарантии безопасности жизни и здоровья возвращающихся, (ii) возвращение собственности выселенным лицам и восстановление их домов, а также (iii) создания условий для поддержки возвращения и ре-интеграции, т.е. условий для нормальной жизни, возможности получения дохода, отсутствия дискриминации и наличия возможностей для участия в политической жизни.”
rigelloтом II, раздел 3 (Сопутствующие правовые вопросы)
Глава 3
Правовые аспекты
3.1. Правовой статус Южной Осетии и Абхазии
I. Определение государственности в рамках международного законодательства.
1. Границы
2. Постоянное население
3. Полновластное правительство
a) Южная Осетия
b) Абхазия
II. Заключение
III. Комментарий
3.2. Самоопределение и отделение
I. Самоопределение и отделение в международном законодательстве
II. Самоопределение и отделение в советской Конституции
III. Государственность и международное признание Грузии
IV. Право на самоопределение и отделение Южной Осетии
V. Право на самоопределение и отделение Абхазии
3.3. "Паспортизация": Массовая раздача российского гражданства жителям Южной Осетии и Абхазии
A. Описание проблемы (Statement of the Problem )
I. Основные вопросы
II. Основные концепции
B. Приобретение грузинского гражданства жителями Абхазии и Южной Осетии
I. Приобретение по грузинскому закону «О гражданстве» 1993 года
II. Соответствие грузинского закона международному законодательству
1. Отсутствие общепринятой практики предоставления права выбора в случае отделения (No international customary right of option in the event of state succession 152)
2. Некоторые международные юридические принципы, поддерживающие автоматическое приобретение грузинского гражданства.
III. Заключение
C. Соответствие российской политики «Паспортизации» международному законодательству
I. Условия международной легальности натурализации
1. Личный выбор
a) Юридические основания для обязательного согласия (Legal bases of the consent requirement 155)
b) Возможные искажения понятия «индивидуального согласия» (Possible vitiation of the individual's consent 156)
c) Ограничения на выбор гражданства
2. Права, связанные с государством прежнего гражданства
3. Фактические отношения с натурализующим государством
4. Допустимость натурализации нерезидентов (натурализации проживающих заграницей) как таковой
5. Нелегальность выборочной натурализации, основанной на этнических или расовых признаках
6. Групповая натурализация (без индивидуальных заявлений)
a) Необходимость права на отказ
b) Необходимость постоянного проживания для групповой натурализации
II. Соотнесение принципов с фактами
1. Предоставление абхазского и югоосетинского гражданства жителям сепаратистских территорий
2. Натурализация Россией грузинских граждан, проживающих в Абхазии и Южной Осетии
a) Натурализация на основании российского закона «О гражданстве»
b) Соответствие натурализации международному законодательству
i) Добровольность
ii) Фактические отношения
III. Нелегальность широкомасштабной натурализации Россией граждан Грузии, проживающих за пределами Российской Федерации
1. Нарушение запрета на групповую заграничную натурализацию
2. Нарушение гражданской юрисдикции Грузии
3. Нарушение территориального суверенитета Грузии
4. Вмешательство во внутренние дела Грузии
5. Нарушение принципа добрососедства
6. Возможные нарушение прав личности
7. Невозможность оправдания «гуманитарными» причинами
IV. Широкомасштабная натурализация жителей Южной Осетии и Абхазии без гражданства, как злоупотребление правами
1. Наличие de facto гражданства
2. Содержание международного запрета на злоупотребление правами
3. Приложение этого принципа к данному вопросу
D. Последствия, вытекающие из международного права
I. Независимое исследования международной легальности натурализации иными государствами и образованиями
II. Непризнание массового предоставления российского гражданства
III. Сохранение грузинского гражданства по внутреннему грузинскому законодательству
IV. Нелегальность экстратерриториальных решений российского правительства, связанных с натурализацией.
3.1. Правовой статус Южной Осетии и Абхазии
Статус Абхазии и Южной Осетии с точки зрения международного законодательства играет решающую роль в определении международных прав и обязанностей этих регионов. Данный раздел затрагивает период с окончания вооруженных конфликтов в Южной Осетии (1992) и Абхазии (1994) до вооруженного конфликта августа 2008 года.
I. Определение государственности в рамках международного законодательства.
К вопросу, является ли определенная территория «государством», можно подойти с разных сторон. При первом подходе оспаривается само утверждение о том, что государственность может быть определена на основании объективных критериев. В этом случае, признание другими государствами может иметь только декларативное значение (декларативная теория признания). Второй подход считает определяющей реакцию остальных признанных членов международного сообщества. Т.е. государственность определяется признанием данной территории, как «государства» другими государствами (конститутивная теория признания).[1] Сложившаяся практика[2] и международное юридическое сообщество[3] отдают предпочтение первому подходу, и считают, что признание не является необходимым условием существования государства[4].
Таким образом, международный статус территориального образования должен рассматриваться с точки зрения наличия или отсутствия определенных фактических составляющих. Нет окончательного списка определяющих критериев, но существует определенный консенсус относительно минимальных условий для государственности: (1) определенная территория, (2) постоянное население, и (3) действующее правительство[5].
Эти понятия допускают широкое толкование, и их применение в конкретных случаях - непростой вопрос. Особенно это касается «самостоятельности» управления, которая может быть разной. Образование нового государства, особенно ставшее результатом отделения от другого, уже существующего государства, обычно является длительным процессом. В течение этого периода степень независимости может меняться, в зависимости от множества факторов.
В современном международном законодательстве соблюдение правовых принципов, которые сами являются важной частью международного законодательства (особенно принцип самоопределения и запрет на применение силы), рассматривается, как дополнительное условие для признания территориального образования государством 6. «Рекомендации», разработанные министрами иностранных дел ЕС для признания новых государств Восточной Европы и Советского Союза, уделяют внимание уважению основных международных принципов и обязательств, особенно в области прав человека и меньшинств 7. При этом, однако, неясно, рассматривать ли эти критерии, как необходимые условия легитимности, или как фактор политического маневра. В любом случае, эти соображения могут влиять на ситуацию в том же духе, что и принцип самоуправления, уменьшая весомость претензий конкретного образования на государственность.
В конечном итоге, понятия государственности в международном законодательстве и в мировой политике пересекаются, но полностью не совпадают. В политической практике признание государств начинается, как правило, с объективных критериев, обозначенных в международном законодательстве, но далее может определяться другими соображениями. Вполне возможно, что образование, не отвечающее критериям государственности, может быть признано другим государством или государствами по определенным политическим мотивам.
Это означает, что территориальные образования можно разделить на три разные категории: (1) (полноценные) государства, удовлетворяющие соответствующим критериям государственности и признанные мировым сообществом; (2) подобные государствам образования, удовлетворяющие соответствующим критериям, но не признанные, или признанные не всеми 8; и образования, недотягивающие до государственности (не удовлетворяющие соответствующим критериям государственности, или их части, или удовлетворяющие в недостаточной степени, но все же признанные одним или несколькими государствами).
Даже если признание имеет лишь декларативное значение, признание некоего образования государством со стороны других государств может придать ему определенную степень легитимности, хотя этот фактор и может быть отвергнут по совокупности фактов.
В случае Южной Осетии такого рода очевидных обстоятельств на момент августа 2008 не существовало. К началу активной фазы войны ни одно из существующих государств не признавало Южной Осетии, даже когда это сулило определенные выгоды 9. Более того, сама Южная Осетия не имела постоянной и однозначной позиции по поводу своей независимости: с одной стороны власти Южной Осетии добивались признания, как суверенное и независимое государство, с другой - пропагандировали объединение с Северной Осетией через присоединение к России 10. Присоединение к России шло бы вразрез с приобретением статуса независимого государства.
Тем не менее, несмотря на эту неопределенность и отсутствие международного признания, Южная Осетия могла бы рассматриваться, как «государство», если бы удовлетворяла вышеупомянутым критериям.
С точки зрения международного законодательства довоенный территориальный статус Абхазии был схож с югоосетинским, при наличии определенных отличий. До августа 2008 Абхазия не была признана ни одним из существующих государств. Но присоединение к России привлекало Абхазию намного меньше. Абхазия всегда подчеркивала свое стремление стать независимым государством 11.
1. Определенная территория
Поскольку правительство должно распоряжаться какой-то территорией, первым условием государственности является некая выделенная территория или «определенная территориальная база, на которой можно осуществлять свою деятельность» 12. Четко определенные границы не являются обязательным условием для существования государства; территориальные споры обычно не угрожают самой государственности 13. Не существует правил и относительно единства (слитности) территории государства 14.
Поэтому, несмотря на отсутствие согласия между грузинским правительством и властями Южной Осетии относительно пролегания и статуса границ последней - обе стороны контролировали часть территории бывшей Автономной Республики Южная Осетия (Sic! Прим. переводчика: в действительности до известных события Южная Осетия была Автономной областью) - и несмотря на разобщенность территорий, находившихся под контролем властей Южной Осетии, включая множество анклавов, минимальные требования по наличию территориального «ядра» в отношении Южной Осетии выполнялись.
В отношении Абхазии в части определения основной территории было еще меньше сомнений, хотя грузинское правительство и контролировало часть этих земель, а именно верх Кодорского ущелья, которое географически относится к Абхазии.
2. Постоянное население
В международной правовой доктрине точное определение второго критерия до сих пор является предметом дискуссий. Термин «население» можно определить, как «собрание отдельных личностей», без связи с их гражданством 17. В более узком понимании населением можно считать людей одного гражданства 18.
Этот аспект очень важен, поскольку подавляющее большинство жителей этих территорий добровольно приняли российское гражданства (даже после принятия «гражданства», соответственно, Южной Осетии и Абхазии) 19. Кроме того, на этих территориях наблюдается постоянное изменение численности и состава населения из-за вынужденных переселенцев и иных миграционных процессов 20. В Абхазии изменения демографического состава населения еще сильнее, чем в Южной Осетии. Таким образом, наличие в обоих регионах устойчивой группы людей, имеющих одно гражданство, вызывает сомнения.
Однако критерий гражданства малополезен, как минимум в случае процессов отделения, потому что гражданство, как правило, появляется лишь после оформления нового государства. Как правило, гражданство зависит от государственности, а не наоборот 21. Таким образом, статус (нового) государства не может, в рамках права, быть поставлен в зависимость от существования группы людей с общим гражданством.
«Собрание отдельных личностей», проживавшее в Южной Осетии и Абхазии может быть сочтено населением в широком понимании.
3. Полновластное правительство
Фактор полноты власти правительства практически всеми рассматривается, как многозначный критерий 22. Некоторые авторы разделяют его на «полноту власти правительства» и «независимость» 23. Несмотря на терминологическую разницу, общепринято считать, что у этого фактора есть «внутренний» и «внешний» аспекты. Они отражают способность властей распространять свои полномочия на жителей и собственность в пределах территории государства, и независимость внешней политики 24. В обоих случаях независимость является решающим обстоятельством: согласно Йену Браунли, необходимо установить, что никакие «решения, принимаемые образованием по широкому кругу политических вопросов, не выносятся под системным и постоянным влиянием зарубежных сил» 25.
a) Южная Осетия
Южная Осетия уже принимала новую Конституцию в 1993 году, которая была пересмотрена в 2001 году и на сегодняшний день предусматривает существование трех ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной. Тем не менее, в полновластии и независимости этой системы есть большие сомнения.
Во-первых, большинство людей, живущих в Южной Осетии, приняли российское гражданство, и Россия распространяет на них свою юрисдикцию. Российское законодательство, например, в части медицинского обеспечения, или пенсий, оказывает прямое влияние на их жизнь. По российской Конституции, граждане России имеют различные права и обязанности, среди них право избирать (Статья 32, параграф 2 Конституции РФ), право активно участвовать в государственном управлении (Статья 32, параграф 1 Конституции РФ), а также обязанность платить налоги (Статья 57, Конституции РФ), служить в вооруженных силах (Статья 59, Конституции РФ). С точки зрения российской Конституции, правовой статус граждан России, проживающих в Южной Осетии, практически не отличается от правового статуса граждан России, проживающих непосредственно в России 27. Владельцы российских паспортов участвуют в российских выборах, вроде президентских выборов в марте 2008 года, поскольку российская политика имеет для них непосредственное значение.
Во-вторых, - что еще важнее - российские чиновники уже de facto управляли различными учреждениями Южной Осетии до горячей фазы вооруженного конфликта, особенно это касалось органов безопасности и обороны. De facto Правительство и «Министерства» обороны, внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, «Комитет государственной безопасности», «Служба охраны границ», «Администрация Президента» - и многие другие - были укомплектованы российскими представителями или югоосетинами с российским гражданством, которые ранее занимали сходные должности в Центральной России или Северной Осетии 29. Согласно Конституции Южной Осетии, эти чиновники находятся в прямом подчинении у de facto Президента Южной Осетии, как «главы государства» и исполнительной власти (Статья 47 параграф 1 Конституции). Однако, несмотря на конституционную подчиненность, тот факт, что на ключевых должностях в силовых структурах Южной Осетии находились российские представители или югоосетины, сделавшие карьеру в России, означает, что Южная Осетия вряд ли была способна проводить политику, противоречащую интересам России.
De facto контроль над Южной Осетией Москва наращивала постепенно. До лета 2004 года российских представителей в руководстве Южной Осетии практически не было. Процесс государственного строительства после провозглашения независимости в 1992 году не только не перешел стадию плавной стабилизации, но наоборот, откатился назад после 2004 года. Хотя формально Южная Осетия не зависела от других государств, российское влияние на принятие решений в такой щекотливой области, как вопросы безопасности, было настолько определяющим, что претензии Южной Осетии на независимость могут ставиться под сомнение.
Резюмируя - российское влияние и непосредственный контроль над принятием решений в Южной Осетии распространялись на широкий диапазон вопросов, затрагивающих как внутренние дела, так и внешние контакты этого образования. Это влияние носило системный и постоянный характер. Поэтому de facto Правительство Южной Осетии не было самостоятельным.
b) Абхазия
Вопрос полномочий абхазских властей на соответствующей территории и над местным населением является проблематичным, поскольку много людей там приобрело российское гражданство и т.о. - с российской точки зрения - подпадают под гражданскую юрисдикцию Российской Федерации. По информации, предоставленной абхазскими властями, «практически все жители Абхазии в то же время являются гражданами Российской Федерации.» 30 Владельцы российских паспортов массово принимают участие в российских президентских и парламентских выборах. 31
Силовые органы Абхазии контролируются Россией в меньшей степени, нежели в Южной Осетии. В отличие от ситуации в Южной Осетии, в абхазских элитах и общественном мнении сохраняется твердая уверенность в необходимости независимости от России. К примеру, во время президентских выборов 2004-2005 годов, Москве пришлось признать поражение кандидата, которого она открыто поддерживала (Рауля Хаджимбу), и принять победу Сергея Багапша. Это означает, что абхазские органы власти - как минимум на тот момент - не находились под полным контролем российского правительства.
II. Заключение
С точки международного законодательства ко времени военного конфликта 2008 года Южная Осетия была образованием с определенной территорией, населением и правительством, которое действовало на основании недавно принятой конституции. Но все обычные критерии государственности (как правовые, так и политические) имеют градации. В случае Южной Осетии - особенно третий критерий, полнота власти, поскольку внутренняя политика находилась под сильным влиянием российских представителей «внутри» администрации.
Поэтому Южная Осетия, подойдя довольно близко к состоянию государственности, все же не достигла необходимой степени самоуправления. С точки зрения международного законодательства это было не подобное государству образование, а образование без государственности. 32
Статус Абхазии несколько иной. В отличие от Южной Осетии, абхазское «правительство» ясно заявляло о желании сохранить независимость от России, даже если его политика и некоторые структуры, в особенности органы безопасности и обороны, в значительной степени контролируются Москвой. В государственном строительстве Абхазия продвинулась дальше Южной Осетии и может рассматриваться, как достигшая необходимой степени самоуправления. Поэтому ее можно квалифицировать, как подобное государству образование. Однако, необходимо отметить, что претензии абхазов и южных осетин на государственную легитимность подрываются тем фактом, что представители основной этнической группы (т.е. грузины) были изгнаны с этих территорий и не допускаются обратно, как того требуют международные правила.
III. Комментарий
Южная Осетия не подлежит признанию, поскольку не соответствует основным признакам государственности. Абхазия также не подлежит признанию. Хотя она и обнаруживает признаки государственности, сам процесс государственного строительства нелегитимен, так как Абхазия не имела права на отделение. Более того, Абхазия не выполняет минимальные требования по соблюдению прав человека и меньшинств, особенно в части отсутствия гарантий для безопасного возвращения внутренне перемещенных лиц/беженцев.
3.2. Самоопределение и отделение
И Южная Осетия, и Абхазия обосновывают свои претензии на суверенитет и независимость правом на самоопределение. С конца 1980-х эти политические образования основывали на этом принципе многочисленные декларации и конституционные акты. 33 Поэтому необходимо определить, в какой степени Южная Осетия и Абхазия могут рассчитывать на самоопределение, и насколько допустимо их отделение от Грузии.
I. Самоопределение и отделение в международном законодательстве
Оба принципа - самоопределения и территориальной целостности - являются фундаментальными в международном праве. Они подробно прописаны в Уставе ООН. Поддержка самоопределения является одной из целей ООН (Статья 1 (2) Устава ООН 34), зафиксированы в общей Статье 1 обоих Международных Пактов о Правах 1966 года. Под самоопределением подразумевается «право внутренне связанных национальных групп («народов») избирать себе форму политической организации и характер отношений с другими группами.» 35 В общем случае варианты могут быть следующими: «независимое государство, объединение с другими группами в федеральное государство, автономия или вхождение в унитарное (нефедеральное) государство.» 36 В то же время Устав ООН придерживается принципа территориальной целостности государств (Статья 2 (4) Устава ООН 37). Принцип территориальной целостности является важной и фундаментальной частью международного законодательства, он зафиксирован во множестве международных соглашений, например, в Декларации о Дружественных Отношениях 1970 года 38 и Заключительном Акте Хельсинского Соглашения от 1975 года 39. Оба этих принципа равнозначны и являются составной частью международного права. 40
«Внутренний» вариант осуществления права на самоопределение, который реализуется в пределах существующего государства, не нарушает территориальную целостность данного государства. Однако, если право на самоопределение интерпретировать, как право на отделение («внешнее» право на самоопределение), два принципа вступают в противоречие.
II. Самоопределение и отделение в советской Конституции
III. Государственность и международное признание Грузии
IV. Право на самоопределение и отделение Южной Осетии
Заключение: Во время переходного периода, после превращения Грузии в независимое государство, надежды югоосетинского народа на самоопределение не исполнились, ни de facto, ни de iure, в частности потому, что статус автономии был упразднен без замены какими-либо иными правовыми гарантиями. Тем не менее, согласно международному законодательству Южная Осетия не имела права на отделение от Грузии.
V. Право на самоопределение и отделение Абхазии
Заключение: Во время переходного периода, после превращения Грузии в независимое государство, надежды абхазского народа на самоопределение не исполнились. Тем не менее, согласно международному законодательству Абхазия не имела права на отделение от Грузии, поскольку право на самоопределение не влечет за собой права на отделение.
B. Приобретение грузинского гражданства жителями Абхазии и Южной Осетии
III. Заключение
Жители Абхазии и Южной Осетии, которые не отказались от грузинского гражданства в письменной форме до 24 декабря 1993 года, с точки зрения грузинского и международного законодательства стали грузинскими гражданами. Их личное предубеждение против грузинского гражданства значения не имеет, поскольку они не воспользовались правом отказаться от грузинского гражданства в течение установленного периода. Возможные затруднения, связанные с процедурой отказа несущественны с точки зрения международного законодательства, поскольку международное законодательство не обязывало Грузию предоставлять иные способы отказа.
C. Соответствие российской политики «Паспортизации» международному законодательству
III. Нелегальность широкомасштабной натурализации Россией граждан Грузии, проживающих за пределами Российской Федерации
1. Нарушение запрета на групповую экстратерриториальную натурализацию
Заключение: Широкомасштабная натурализация жителей Южной Осетии и Абхазии, не имевших какого-либо отношения к Российской Федерации, должна быть приравнена к т.н. коллективной (ex lege - силой закона) натурализации жителей другой страны. Такие действия прямо запрещены международным законодательством, которое воспрещает коллективную экстратерриториальную натурализацию.
Кроме того, широкомасштабная натурализация нарушает и другие принципы, которые будут рассмотрены ниже.
2. Нарушение гражданской юрисдикции Грузии
Заключение: Массовое предоставление российского гражданства выводит граждан Грузии из-под ее юрисдикции, лишает этих людей грузинской дипломатической защиты и может стать основанием (или, скорее, предлогом) для военного вторжения. Чем большее количество людей было выведено из народа Грузии, тем вероятнее становится квалификация данных действий, как нарушение суверенитета Грузии, который заключается во властных полномочиях относительно граждан.
3. Нарушение территориального суверенитета Грузии
Заключение: Соответствующие статьи российского Закона «О гражданстве» имеют прямое действие на граждан Грузии, проживающих за границами России. В случае Грузии они нарушают территориальный суверенитет Грузии.
4. Вмешательство во внутренние дела Грузии
Заключение: Российская политика «паспортизации» является вмешательством во внутренние дела Грузии.
5. Нарушение принципа добрососедства
Заключение: Политика «паспортизации» противоречит принципам добрососедства.
.
[1]
[2]
[3]
[4]
[5]
herectus том II, раздел 7 (Международное гуманитарное право)
Ниже дана выдержка из русского перевода Доклада - раздел 7 «Международное гуманитарное право и права человека», заключительные выводы. Подробности о ходе перевода дам отдельным постом.
МГП - международное гуманитарное право (IHL)
ЗПЧ - закон о правах человека (HRL)
a) Основные выводы
...
Ниже приведены основные выводы Миссии относительно МГП и ЗПЧ:
Обвинения в геноциде осетинского населения не подкрепляются фактическими свидетельствами.
Существуют серьёзные и подтверждающие друг друга свидетельства, указывающие на то, что против этнически грузинского населения Южной Осетии были предприняты этнические чистки, осуществлявшиеся посредством насильственного выселения и уничтожения собственности.
Нарушения МГП и ЗПЧ были допущены Грузией, Россией и Южной Осетией. Сведения о подобных нарушениях во время и после конфликта со стороны абхазских сил немногочисленны.
В то время как конфликт в августе 2008 г. продолжался всего пять дней, в течение данного периода Грузией, Россией и Южной Осетией были совершены многочисленные нарушения МГП.
Очень серьёзные нарушения МГП и ЗПЧ были совершены юго-осетинскими силами, вооружёнными группами и отдельными лицами после прекращения огня.
Нарушения преимущественно затрагивают МГП в области развязывания военных действий, обращения с людьми и имуществом, а также насильственное выселение.
Более подробно, нарушения включают неизбирательные атаки и недостаточные меры предосторожности со стороны Грузии и России; широкомасштабную кампанию грабежей и поджогов этнически грузинских сёл со стороны Южной Осетии, а также грубое обращение, побои, взятие заложников и произвольные аресты; отсутствие препятствий со стороны России в отношении нарушений, допущенных юго-осетинскими силами, вооружёнными группами и отдельными лицами после прекращения огня в буферной зоне и на территории Южной Осетии.
Ситуация с этнически грузинским населением Гальского района [Абхазия - tr.] после конфликта и даже во время написания данного отчёта даёт основания для серьёзного беспокойства касательно соблюдения прав человека.
Ситуация с этнически грузинским населением региона Ахалгори [Южная Осетия - tr.] также вызывает серьёзную озабоченность, т.к. большие группы населения продолжают покидать данный регион и на момент написания данного отчёта.
Отсутствие гарантий безопасности и уничтожене собственности являются ключевыми затруднениями в возвращении перемещённых лиц, в частности, возвращении этнических грузин в Южную Осетию.
Следует также провести работы по обезвреживанию взрывоопасных боеприпасов, оставшихся после войны, в особенности невзорвавшихся частей кассетного оружия.
Все стороны должны принять меры к тому, чтобы гарантировать учёт и возмещение причинённого ущерба.
Что касается вопросов, вызывающих беспокойство, следует особо отметить ситуацию со внутренне перемещёнными лицами. Как подчеркнул Представитель Генерального Секретаря ООН, что касается прав человека, то для внутренне перемещённых лиц должны быть выполнены три условия для их успешного возвращения, что, в свою очередь, привело бы к стабилизации ситуации: “(i) гарантии безопасности жизни и здоровья возвращающихся, (ii) возвращение собственности выселенным лицам и восстановление их домов, а также (iii) создания условий для поддержки возвращения и ре-интеграции, т.е. условий для нормальной жизни, возможности получения дохода, отсутствия дискриминации и наличия возможностей для участия в политической жизни.”