Нефть в обмен на шелк
В период 1940-41 США поэтапно вводили торговое эмбарго против Японии. Второго июля 1940 - остановились продажи авиационного топлива. 30 сентября 1940 - промышленных металлов и металлолома всех видов, железо, сталь, сплавы. Япония протестовала. К лету 1941 Япония всё еще могла импортировать из США нефть и низкооктановые нефтепродукты.
Дин Ачесон начал работать в Госдепе с февраля 1941. Эмбарго начали вводить не при нем. Ачесон был помощником (assistant) госсека. Ему было поручено следить на работой пяти Управлений (Divisions). Таких помощников как он было несколько человек. В отличие от Первого заместителя госсека (Under Secretary) это не уникальная должность. Все Управления, находящиеся под надзором Ачесона, пребывали в вялом состоянии за исключением одного - Управление контроля над экспортом (Division of Controls), которое выдавало разрешения (лицензии) на экспорт. Сейчас такое Бюро называют BIS. Работа в этом Управлении кипела, потому что мир уже воевал и все хотели всё купить в Штатах.
До прихода Ачесона в Госдеп была произведена серьезная перебалансировка в институциональных полномочиях. Если раньше Конгресс США определял политику в области экспорта, и Госдеп был слепым исполнителем тех решений законодателей. То с июля 1940 исполнительная власть США забрала себе это право с разрешения Конгресса. Госдеп остался слепым орудием, а вот выразителем политической воли стал администратор Экспортного контроля при президенте США подполковник Рассел Максвелл. Именно этот военный нес ответственность за прекращение поставок авиационного керосина и металла в 1940.
Нападение Германии на СССР расшевелило этих бюрократов. Что будет делать Япония? Присоединится ли она к агрессивным планам Гитлера? 2 июля японское правительство призвало в армию миллион человек. 25 июля Япония объявила о создании протектората в Индокитае. 26 июля США еще сильнее ужесточили экспорт нефти и нефтепродуктов в Японию. К 22 ноября торговля между США и Японией оказалась фактически парализованной. 6 декабря ничего такого особенно не случилось.
Рассмотрим июль 1941 поближе. Члены администрации Рузвельта обсуждали политику США в отношении Японии. Икес, Моргентау, Халл, Уэллес были активными участниками диалога, занимали разные позиции. На тот момент Япония еще не вторглась в южный Индокитай. Администрация решила не совершать резких шагов, чтобы «оставить себе место для маневра». Показать видимость решимости, но без конкретных обязательств. Уэллес, как первый заместитель госсека, дал приказ Ачесону и Стенли Хорнбеку (советник по политическим связям) подготовить проект приказа о замораживании платежных средств (freezing order). Текст приказа предусматривал возможность экспорта нефти в «нормальных объемах и только низкооктановых смесей». 21 июля этот проект был доработан: теперь ограничивался экспорт нефти, хлопка и других товаров; такой экспорт разрешался только при импорте шелка на эквивалентную сумму. 23 июля Администрация решила не спешить с введением в силу этого приказа, желая еще раз посмотреть на реакцию японцев. Пресса уже сообщала о существовании этих проектов. 25 июля Рузвельт «неформально» общался с представителями Волонтерского движения [Volunteer Participation Committee], которым сказал под запись, что «мы два года поставляли нефть Японии, гарантируя тем самым мир и спокойствие в Южном Тихом океане. У Японии своей нефти нет. Без американской нефти Япония, скорее всего, уже бы давно напала на Голландскую Ост-Индию…. Существует способ, или метод, как нам продолжать продавать нефть в Японию, с надеждой на то, что мир сохранится в южной части Тихого океана».
В том выступлении Рузвельта содержалось послание японцам, которые в тот день объявили о создании протектората в Индокитае, а 28 июля начали свое вторжение в южный Индокитай. 26 июля приказ о замораживании японских платежных средств вступил в силу. Пресса встречалась с Ачесоном, Фоули и Ши [Shea]. У репортеров сложилось мнение о бумажности приказа о заморозке. Приказ вступил в силу, но ведь президент накануне сказал, что «существует метод продолжить». Ачесон не смог развеять эту двусмысленность.
Что означала «заморозка платежных средств»? В США действовал японский банк под названием Монетный банк Йокогамы (Yokohama Specie Bank). Через него оплачивался импорт американской нефти. Все его средства были заморожены. Пополнять счета в этом банке путем перевода из других регионов (из Латинской Америки) было запрещено. Госдеп выдал три лицензии на экспорт нефти, но без средств оплаты эти лицензии лежали без движения. Администрация США хотела достичь двух целей: выявить неучтенные японские средства внутри США, которыми бы японцы попытались оплатить покупку нефти, и заставить японцев поставить нужные стратегические материалы в США. Японцы не сделали ни того ни другого. Вместо этого они попытались проверить силу приказа на прочность, отправив лайнер Татута Мару в калифорнийский порт. Этот лайнер подошел к Сан-Франциско с пустыми бункерами (топливными баками). На обратный путь топлива у него не было. Зайдя в порт, Татута Мару был арестован по гражданскому иску, который, видимо, никак не был связан с политикой США или действиями Госдепа. Видимо, так совпало, что против этого лайнера был выписан арест (libel), который требовал у японцев выписать залог (bond) для освобождения судна. Японцы внесли залог. Госдеп сделал одновременное исключение (except) из своего приказа о заморозке, разрешив тем самым оплатить топливо для лайнера из японских средств. Лайнер уплыл обратно в Японию, после чего (5 августа) японцы отозвали все свои торговые суда с американских маршрутов. Японцы протестировали американцев на серьезность. Результата теста были признаны неудовлетворительными.
Между 5 августа и 22 ноября торговля между двумя странами скукожилась до нуля. Двусмысленный приказ продолжал действовать. Госдеп и Ачесон утверждали, что они никогда не вводили полное эмбарго ни на нефть, ни на торговлю вообще. Они выдали несколько лицензий, но фактически торговля остановилась. Если бы японцы захотели купить нефть по новым условиям, то им требовалось пополнить счета в филиале своего йокогамского банка. Пополнить их они могли только через экспорт в США стратегических материалов. Американские чиновники никогда не заявляли Японии, что тем запрещено покупать нефть. Биограф Ачесона Бейснер уточняет, что американские чиновники так и не разъяснили японцам, как именно те могли продолжить оплачивать нефть. Ачесон в своих мемуарах признается в этом. «Госдеп решил воздержаться от публикации своих поясняющих советов и мнений» (advisory opinions). Чиновничий язык как правило очень витиеват и сложен для чтениями мирянами. Поэтому нормальные бюрократы сразу дают разъяснения и всякие справки, что означает тот или иной бюрократический речекряк. В случае замораживающего приказа таких разъяснений дано не было.
Дин Ачесон опубликовал свои мемуары в 1969. Бейснер написал биографию Ачесона в 2006. Оба автора немного разнятся в определении роли этого помощника государственного секретаря в исполнении того решения. Дин размывает свою ответственность, перечисляя имена других чиновников, что принимали участие в тех обсуждениях: он был всего лишь одним из нескольких ответственных лиц. Бейснер же пишет так, что создается впечатление, что Ачесон был ключевой фигурой. Кто их них прав? Салическую правду мы никогда не узнаем.
1945 год Ачесон встретил на посту помощника госсека при Халле и Стеттиниусе, отвечая в основном за экономические вопросы с 1941 года, когда он - помощник - в самоуправной манере ввел эмбарго на поставки нефти в императорскую Японию. Уже по одному этому решительному действию, способному спровоцировать нападение на Жемчужную бухту, видно, что перед нами не трясущийся стажер и мальчик для битья, а зрелый муж.