Пенсионная реформа: что такое хорошо и что такое плохо?
В моем представлении слово «реформа» означает не любые изменения, а изменения к лучшему, и не для отдельных лиц, а для большинства членов общества. Однако планы пенсионных преобразований в Украине вызывают острые дискуссии. В нашем обществе уже, к сожалению, сложился стереотип: «пенсионная реформа - это плохо».
Не буду анализировать, что явилось основным толчком для нынешней пенсионной реформы. Чаще всего выдвигаются такие аргументы: постоянно ухудшающаяся демографическая ситуация в стране и растущий дефицит средств ПФУ требуют от властей решительных безотлагательных действий, а также то, что проведение пенсионной реформы в Украине является одним из главных условий предоставления кредитов МВФ. В этой связи примечательно недавнее заявление премьер-министра Николая Азарова о том, что преодоление дефицита ПФУ совсем не является целью реформы: за три-четыре года дефицит будет ликвидирован. Основная задача - создание для людей возможностей накапливать себе такую пенсию, какую они хотят и могут, исходя из своих доходов, а накопительные пенсионные фонды будут гарантией достойных пенсий и в то же время огромным ресурсом «длинных» денег для экономики.
Трудно не согласиться. Хочу лишь в очередной раз обратить внимание читателей на то, что пенсионная реформа в Украине была законодательно начата еще в 2003 года, и именно она закрепила существование в стране трехуровневой пенсионной системы, два из которых уже работают. Это солидарная система общеобязательного государственного пенсионного страхования (первый уровень) и система негосударственного пенсионного обеспечения компаниями по страхованию жизни и специально создаваемыми для этого негосударственными пенсионными фондами - НПФ (третий уровень). Поэтому сейчас корректнее все же говорить о продолжении реформирования солидарной пенсионной системы, дальнейшем развитии негосударственного добровольного пенсионного обеспечения и запуске накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования, часто называемого вторым уровнем пенсионной системы.
13 декабря такой долгожданный (больше с опасениями, чем с надеждами) законопроект "О мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы" был опубликован на сайте парламента (рег. № 7455).
В проекте закона предусмотрено, что он вступает в силу уже 1 января 2011 года. Хотя с формальной точки зрения попытки узаконить пенсионные изменения с самого начала финансового года абсолютно понятны, но нельзя это делать задним числом. Позже спикер успокоил народ, что принятие Закона будет происходить уже на следующей сессии, т.е. не ранее февраля, а Министерство социальной политики, возглавляемое вице-премьер-министром Украины Сергеем Тигипко, вынесло законопроект на общественное обсуждение, предложив всем желающим направлять свои замечания и предложения по почте (обычной и электронной) и даже звонить на правительственную горячую линию. Кроме того, Верховная Рада приняла решение о проведении 16 февраля парламентских слушаний на тему: «Состояние проведения пенсионной реформы и пути ее усовершенствования».
Пока же можно «полистать» 73-х страничный законопроект, основная часть которого предполагает внесение изменений в более два десятка существующих законов, и оценить «что такое хорошо и что такое плохо», хотя в данном случае для одних может быть хорошо то, что плохо для других.
Как сказано в пояснительной записке к законопроекту, его цель - реформирование пенсионной системы и сбалансирование солидарной системы пенсионного страхования. Но анализ большинства этих мер все же свидетельствует о том, что они направлены именно на достижение сбалансированности бюджета ПФУ, т.е. на сокращение расходов ПФУ и увеличение поступлений, и потому суть этих мер - в ужесточении правил назначения пенсий, увеличении страхового стажа, повышении пенсионного возраста и т.д. Ясно, что такие меры не вызовут массовой поддержки в обществе. Более того, называя эти меры заманчивым и прогрессивным словом «реформа», нам фактически пытаются подать их в красивой обертке. Под истинную задачу дальнейшего глобального реформирования пенсионной системы в законопроекте подпадают планы по запуску ее 2-го уровня.
Сразу успокою тех пенсионеров, которые боялись, что в результате реформы уже начисленные им пенсии уменьшатся. Этого не произойдет, и в законопроекте прямо записано, что если вследствие принятия Закона размер пенсии уменьшается, пенсия выплачивается в ранее установленном размере.
Хорошо (с точки зрения социальной справедливости), что предпринята попытка ограничить размер максимальной пенсии 12-ю прожиточными минимумами для нетрудоспособных. Исходя из заложенных в Госбюджете показателей, эта сумма составит в начале 2011 г. 9 тыс. грн., а к концу - повысится до 9,6 тысяч. Ясно, что этот пенсионный «потолок» коснется так называемых спецпенсионеров, т.е. почти миллиона лиц, пенсии которым назначены по отдельным законам. По данным ПФУ в середине 2010 г. пенсию свыше 10 тыс. грн. получали около 3,2 тыс. украинцев, главным образом это народные депутаты, правительственные чиновники, прокуроры, судьи и т.д. Ограничение максимальной пенсии 12-ю минимальными наверняка получит поддержку у рядовых граждан, однако не коснется пенсионеров, которым пенсия была назначена до вступления в силу нового закона, а потому финансовый эффект от этой меры будет незначительным, хотя и возрастающим с каждым годом. Кроме этого, законопроект вводит и некоторые другие ограничения при назначении и получении спецпенсий, однако сами категории спецпенсионеров сохранятся и далее.
А вот намерение повысить нормативную продолжительность страхового стажа для назначения минимальной пенсии по возрасту с 20 до 30 лет для женщин и с 25 до 35 лет для мужчин для вновь назначаемых в общем порядке пенсий будет явно воспринято негативно. Ведь закон предусматривает за каждый полный «сверхурочный» год страхового стажа увеличение рассчитанной человеку пенсии на 1%, но не более, чем на 1% минимальной. Ясно, что в случае принятия таких изменений шансы увеличить свою пенсию за счет более длительного страхового стажа окажутся у меньшего количества застрахованных лиц. А значит большее, чем сейчас, количество наших рядовых соотечественников смогут рассчитывать лишь на минимальную пенсию, которая устанавливается на уровне прожиточного минимума для нетрудоспособных.
Еще одно, на первый взгляд, малозаметное изменение способно уменьшать размер начисляемых украинцам в общем порядке пенсий. Хотя сама формула определения заработка для расчета пенсии не меняется, предлагается установить, что размер средней заработной платы в целом по Украине учитывается за три календарных года, предшествующих году обращения за назначением пенсии, вместо одного года, как это происходит сейчас.
Возраст имеет значение!
Часть законопроекта, посвященная планам по повышению пенсионного возраста для женщин, была самой большой интригой на протяжении последних месяцев. Чиновники разных уровней до последнего держали эту составляющую реформы в тайне, отказываясь подтверждать или опровергать такие планы, оправдываясь, что, мол, эта мера - ответ на требование МВФ, уверяя, что на самом деле этого не произойдет и т.д.
Итак, как и ожидалось, предлагается постепенно повысить пенсионный возраст для женщин с 55 до 60 лет, ежегодно увеличивая его на 6 месяцев, начиная уже с 1 февраля 2011. Именно так сказано в пояснительной записке и именно такие темпы озвучивались ранее. Однако в самом законопроекте предусматривается увеличивать пенсионный возраст для женщин на 6 месяцев… каждые полгода! Таким образом, женщины, родившиеся после 1 августа 1960 г., будут выходить на пенсию уже в 60 лет, и об этом прямо сказано! Ошибка или сознательное введение в заблуждение?! Если второе, то это очень плохо.
Попробую быть оригинальной и воздержусь от оправдания или критики самого намерения повысить женский пенсионный возраст. Но думаю, что эта мера неизбежна, хотя финансовый эффект от ее принятия бюджет ПФУ будет ощущать постепенно.
Кстати, намерения властей по изменению и уравниванию пенсионного возраста по-разному воспринимаются в различных странах. В Боснии до реформы пенсионный возраст был, как и в Украине: 55 лет для женщин и 60 для мужчин. Интересно, что сторонницы гендерного равенства, считая это дискриминацией женщин, добились равного пенсионного возраста для обоих полов, который позже был установлен на уровне 65 лет.
В Украине Закон «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин» специально оговаривает, что не является дискриминацией по половому признаку в частности разница в пенсионном возрасте для женщин и мужчин, предусмотренная законом.
А где же реформа?
Фактически предложенные в законопроекте меры являются не столько реформами, сколько изменениями параметров ныне действующей солидарной пенсионной системы, которые коротко в стиле 1-го президента СССР можно охарактеризовать словами «урезать, продлить, ограничить». Реальной реформой в законопроекте является именно внедрение 2-го уровня пенсионной системы - обязательной накопительной системы пенсионного страхования, что на мой взгляд, относится к категории «хорошо».
Представляя 24 декабря комментируемый законопроект в Раде, С.Тигипко подчеркнул, что основная цель пенсионной реформы - повышение пенсий и предоставление гражданам достойного пенсионного обеспечения в среднесрочной перспективе. Но ведь достичь этого, при нынешнем состоянии солидарной пенсионной системы, можно только за счет накопительных уровней - введения обязательного накопительного страхования и развития добровольного негосударственного пенсионного обеспечения. Ведь именно в накопительной системе предусматривается инвестирование персонифицированных взносов участников.
В части введения 2-го уровня в законопроекте все сделано в соответствии с планами, зафиксированными в президентской Программе экономических реформ на 2010-2014 гг. Кроме одного, и, пожалуй, самого важного - времени начала работы 2-го уровня. Ведь президентская программа ставила задачу внедрить эту систему к концу 2012 г., что, конечно же, предполагает уплату с этого времени страховых взносов. А законопроект предусматривает перечисление страховых взносов в рамках этой системы, начиная с года, в котором будет обеспечена бездефицитность бюджета ПФУ. Когда этого ожидать? Очевидно, не с 2012 года. По оценке правительства, в 2011 г. в случае принятия в полном объеме предусмотренной законопроектом реформы солидарной пенсионной системы дополнительные поступления и экономия средств ПФУ составит лишь 1,7 млрд. грн. А в принятом госбюджете на 2011 год заложен дефицит ПФУ в размере 17,8 млрд. грн. Так что в ближайшие пару лет, если ничего не изменится, все пенсионные сборы будут поступать в солидарную систему (с 1 января - в составе единого социального взноса) и направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.
Что делать?
Молодежи до 35 лет, которая должна будет участвовать в обязательной накопительной системе, пока можно расслабиться. Ведь и после запуска 2-го уровня все средства поначалу будут поступать в централизованный Накопительный фонд, персонифицироваться и инвестироваться, и лишь спустя 2 года каждый участник этой системы сможет выбрать при желании негосударственный пенсионный фонд (НПФ) и перевести туда свои накопления и будущие взносы. Хотя можно и не расслабляться, а уже сейчас присматриваться к деятельности НПФ и, возможно, даже стать добровольным участником одного из них. К тому же на сайте Государственной комиссии по регулирования рынков финансовых услуг Украины можно найти ежеквартально обновляемые показатели работы всех зарегистрированных ею фондов. Кстати, активное обсуждение пенсионной реформы в СМИ в последнее время и упоминание возможности выбора застрахованными лицами НПФ для перевода туда обязательных взносов вызвали новую волну интереса к этим финансовым учреждениям, что мы ощутили на собственном опыте.
Для тех, кто не попадает во 2-й уровень в силу возраста, остается добровольное участие в негосударственных пенсионных фондах, ибо, как вытекает из анализа правительственного законопроекта о пенсионной реформе, те, кто выходят на пенсию «после реформы», будут в менее выигрышном положении по сравнению с теми пенсионерами, кто успел «до».
Кто-то может возразить, что обозначенные меры по реформированию пенсионной системы - лишь правительственный законопроект, поданный в Верховную Раду. Но согласитесь, что в последнее время многие важные проекты очень быстро становятся законами и есть все основания предполагать, что так будет и на этот раз.
Хорошо это или плохо? Время покажет.
Елена Васильченко, к.ю.н., руководитель проектами "КИНТО"
Специально для "Главное"