Foreign Affairs (США): цена мира в Донбассе
Украинский президент Владимир Зеленский на своем посту сделал ставку на прекращение войны с пророссийскими повстанцами в Донбассе на востоке страны, стремясь осуществить свои планы так, чтобы Украина не распалась на части, а Россия воздержалась от дальнейшего вмешательства. Сделать это будет крайне сложно. По условиям Минского соглашения, в котором изложен нашедший международное признание механизм урегулирования конфликта, решение этой проблемы с сохранением суверенитета Украины и с восстановлением ее территориальной целостности почти невозможно.
Длящийся шесть лет конфликт в Донбассе унес жизни 13 с лишним тысяч человек. Более полутора миллионов покинули насиженные места и оказались в числе перемещенных лиц. Украинское правительство согласилось на условия Минских соглашений в конце 2014 и начале 2015 года, когда боевые действия были в самом разгаре, а оно испытывало колоссальное давление и хотело остановить войну. По условиям соглашений две самопровозглашенные сепаратистские республики Донбасса получают гарантированный конституцией «особый статус», предусматривающий предоставление им автономии в составе Украины. Тем самым, эти территории закрепляют свое положение отдельных от остальной страны регионов. Более того, соглашением предусматривается проведение местных выборов в этих самопровозглашенных республиках, причем до того, как центральное правительство восстановит свой контроль над восточной границей Украины с Россией.
Проведение выборов без восстановления украинского контроля над границей и без вывода российских войск позволит находящимся у власти боевикам запугивать избирателей и фальсифицировать результаты голосования. Более того, Россия сможет сохранить свое военное присутствие в этом регионе, надзирая за выборами, в исходе которых она явно заинтересована. А если сепаратистские регионы получат уникальные полномочия, это усилит разногласия внутри страны и может еще больше расколоть и без того хрупкое политическое согласие. Существующие на Украине враждебные силы, преданные агрессивному соседу, смогут и дальше использовать эти разногласия в своих интересах, подрывая суверенитет страны и препятствуя строительству современного либерального государства.
Зеленский попытался предотвратить такой исход событий, предложив собственный законопроект о децентрализации. В соответствии с его планом Донбасс должен со временем получить больше самостоятельности в ведении местных дел. Это вопросы языковой политики, образования, правопорядка. Но сделать это предлагается лишь в рамках общей децентрализации власти в масштабах всей страны. Таким образом, регион получит определенные права на местную автономию, но не больше, чем любая другая область. А чтобы обеспечить безупречность и честность выборов, Зеленский потребовал провести их только после того, как Киев восстановит контроль над границей, а российские войска будут выведены. К сожалению, попытки Зеленского изменить условия Минских соглашений, чтобы они отражали эти положения, не увенчались успехом из-за неуступчивости Москвы и беспомощности Запада.
Новости из Нормандии
В декабре 2019 года Зеленский, российский президент Владимир Путин, президент Франции Эммануэль Макрон и канцлер Германии Ангела Меркель провели встречу в Париже в так называемом нормандском формате - в рамках структуры, созданной в 2014 году для ведения переговоров о прекращении конфликта в Донбассе. По итогам встречи была подготовлена совместная декларация, в которой излагаются шаги по деэскалации военных действий, включая разведение войск на линии соприкосновения и всесторонний обмен пленными. Но Зеленский не добился никаких успехов в деле политического урегулирования после завершения конфликта. Путин продолжал настаивать на условиях Минских соглашений, а Макрон и Меркель не поддержали Зеленского, пытавшегося внести изменения в сделку. Совместная декларация подтвердила позицию России о том, что Минские соглашения в их нынешнем виде остаются «основой работы нормандского формата, участники которого привержены их полному выполнению».
Киев не может рассчитывать на помощь западноевропейских посредников, которые отдают предпочтение быстрому урегулированию и недовольны отсутствием прогресса и медленным движением вперед. Более того, некоторые западные руководители, и прежде всего Макрон, полны желания улучшить отношения с Россией. Они не станут усиливать давление на Москву, принуждая ее к компромиссам. Скорее, они будут рассматривать непреклонность Украины как самое большое препятствие на пути к миру и станут давить на Киев, требуя от него уступок.
Без маловероятных драматических сдвигов в глобальной политике, которые изменили бы поведение Путина и вынудили Запад усилить давление на Москву, Зеленский не может надеяться на многое на следующей встрече нормандской четверки, которая предварительно запланирована на апрель. У Киева просто нет рычагов влияния и внешней поддержки, чтобы добиваться уступок от Москвы. В таких обстоятельствах Зеленскому придется рассмотреть альтернативы.
Суверенен тот, кто решает
У украинского президента есть два общих варианта действий. Вариант первый - это большая сделка. Она предусматривает всестороннее урегулирование отношений с Россией, выходящее за рамки Донбасса и включающее другие элементы украинского кризиса, такие как Крым. Другой вариант - это полный отказ от попыток восстановить власть Киева над Донбассом. У каждого из этих вариантов есть свои преимущества и недостатки.
Большая сделка выходит за рамки конфликта в Донбассе. Общий украинский кризис включает широкий круг не связанных между собой проблем: это статус Крыма, будущая роль НАТО в Восточной Европе и отношения России с Западом в целом. Все эти проблемы можно включить в большую сделку. Если Зеленский выберет такой подход, он сможет предложить такой вариант соглашения, по условиям которого Киев отказывается от своего стремления вступить в НАТО, возможно, получив взамен более прочные связи с США в сфере безопасности. Такой шаг поможет снять обеспокоенность Москвы относительно геополитической ориентации Украины. В этом случае Киев предложит официально признать вхождение Крыма в состав России, а Москва полностью уйдет из Донбасса. Украина восстановит свой контроль над восточной границей, а Донбасс снова войдет в ее состав, не получив особого статуса. Запад будет постепенно отменять антироссийские санкции, а Украине предложит содействие в восстановлении страны, включая важнейшие политические и экономические реформы. Такая большая сделка придет на смену Минским соглашениям.
Возможен и другой вариант. Киев признает, что в обозримом будущем любые попытки прекратить войну на выгодных для него условиях окажутся тщетными. Укрепив линию соприкосновения, которая разделяет собственно украинские и удерживаемые сепаратистами территории, и предприняв шаги по снижению интенсивности боевых действий, Киев по сути дела в одностороннем порядке заморозит конфликт. Затем правительство сможет направить ресурсы в те районы, которые оно действительно контролирует. Там оно сможет сосредоточиться на развитии экономики, на укреплении институтов власти и на строительстве крепкого либерального государства. При таком подходе ему не придется решать трудные проблемы, связанные с реинтеграцией Донбасса, который отдалился от Украины за шесть лет пророссийской власти и пережил период радикализации. Такая схема может в итоге оказаться не постоянной, а временной. В будущем, когда условия на сепаратистских территориях и на Украине изменятся, Киев сможет пересмотреть свои варианты действий.
Между молотом и наковальней
У обоих вариантов есть свои недостатки. Для заключения большой сделки потребуется согласие Москвы, а оно отнюдь не гарантировано. Киеву также понадобится поддержка европейских партнеров и США. Европейцы могут согласиться на большую часть, если не на все составляющие такой сделки, а вот влиятельные антироссийские силы в США наверняка будут отговаривать Киев от соглашения с Москвой, поскольку в нем предусмотрен отказ от Крыма и от вступления в НАТО.
Если говорить о втором варианте, предусматривающем отказ от Донбасса, то здесь позиция Москвы не имеет особого значения. Теоретически Киев может отказаться от Донбасса и без согласия России. Москва будет давить на него, требуя, чтобы он и дальше нес ответственность за население сепаратистских регионов, например, продолжая выплачивать пенсии. Она также будет критиковать Киев за то, что он бросил своих граждан на произвол судьбы, но то же самое Россия делает и сейчас.
Однако обе стратегии натолкнутся на жесткое сопротивление со стороны националистического крыла украинского гражданского общества. Это малочисленное, но активное меньшинство отказывается жертвовать даже малой частью украинской территории и суверенитета, и оно неоднократно доказывало, что в состоянии сплачиваться и единым фронтом выступать против тех партий и политиков, которые переходят его красные линии. Будучи президентом страны, чье недовольное гражданское общество за последние 15 лет провело две революции, Зеленский не может игнорировать то обстоятельство, что его политика в Донбассе может вызвать возмущение у населения. Но налаживая контакт с гражданским обществом Украины, чтобы убеждать его и получать от него поддержку, президент сможет укрепить легитимность той стратегии, которой он в конечном итоге отдаст предпочтение, и тем самым ослабит неизбежную негативную реакцию националистов.
Лучшая месть
Поскольку Россия не проявляет никакой гибкости, а Запад не желает вмешиваться, Украина вряд ли сможет договориться о приемлемых условиях мира, в полной мере сохраняющих ее суверенитет и территориальную целостность. Если она погонится за обеими целями, то может упустить обе. В этом случае Киев будет еще больше зависеть от Москвы и лишится возможности контролировать свои восточные районы, а уж тем более Крым.
Это несправедливо, но такова реальность. Зеленский должен сделать выбор. Поскольку против него выступает огромное множество различных сил, а поддержка заграницы очень слаба, ему следует проводить ту стратегию, которая наилучшим образом обеспечит суверенитет Украины, пусть даже в ущерб ее территориальной целостности. Оба описанных выше варианта действий предусматривают, что Украина в определенной мере пожертвует контролем над своей признанной мировым сообществом территорией, однако укрепит суверенитет над теми регионами, которые она по-настоящему контролирует. Такое укрепление суверенитета позволит украинскому правительству продолжить строительство современного, процветающего и либерального государства. Здесь действует правило, верное как в отношении отдельных людей, так и в отношении целых стран: жить хорошо - это лучшая месть.
via