Госдума устроила похороны общественного контроля?
В современной России с 1991 по 2014 гг. можно выделить, по крайней мере, три этапа развития института общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности.
Первый этап, продолжавшийся с 1991 по 2001 гг., который можно условно можно назвать «инициативным», характерен расцветом различных инициатив по общественному контролю, например, стихийным посещением мест лишения свободы в системе исполнения наказания, наблюдением за судопроизводством и доступом к правосудию.
Второй этап с 2002 по 2008 гг. - «законотворческий». Были приняты не только при участии, но и под давлением общественности, два важнейших закона: Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (далее 30-ФЗ), который учредил институт представителей общественности в квалификационных коллегиях судей (ККС); Федеральный закон Российской Федерации от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее 76-ФЗ), который учредил институт общественно-наблюдательных комиссий (ОНК).
Третий этап с 2003г. для ККС и с 2009г. для ОНК - «практический», период «привыкания» закрытых систем к контролю со стороны общественности, наработки практик, формирования сообществ, решение сопутствующих организационных и финансовых проблем. В рамках данного этапа следует отметить появление в 2011 г. Концепции проекта Федерального закона "Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации", которая была сделана по инициативе Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Как утверждается в Концепции «Принятие структурообразующего закона на федеральном уровне позволит установить единые принципы и стандарты организации и осуществления общественного контроля для всех российских регионов и муниципальных образований» .
Ожидаемые разработчиками результаты институционализации общественного контроля:
- повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных органов;
- ликвидация излишних структур с контрольно-надзорными функциями;
- рост гражданской активности, политической и правовой культуры населения;
- повышение взаимного доверия власти и гражданского общества;
- структурирование гражданского общества;
- формирование институтов «электронной демократии»;
- формирование комплексной системы учета и защиты общественных интересов;
- расширение гарантий и форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства .
Критики Концепции обоснованно указывают, что: «Идея активизации общественного контроля в нашей стране весьма актуальна. Однако стремление чрезмерно унифицировать проявления общественного контроля не отражает принцип многообразия форм общественного контроля, предлагаемый в концепции. К тому же такое решение усугубит формализованное развитие данного явления и не будет способствовать преодолению отчуждения граждан от власти… Нужна более полная картина реального общественного контроля в стране и обоснованная оценка его достоинств и недостатков.
В России действует много институтов общественного контроля, статус которых определен преимущественно в федеральном законодательстве и отчасти в законодательстве субъектов РФ (местное самоуправление, общественные объединения, общественные палаты, профсоюзы и др.).
Есть отдельные процедуры общественного контроля (обращения граждан, доступ к информации о деятельности органов и др.).
Но эти институты и процедуры либо бездействуют, либо применяются без видимой эффективности. Граждане как участники - пассивны, а госорганы не способствуют изменению ситуации...
В законодательстве есть нормы, закрепляющие некоторые институты и процедуры общественного контроля. Например, таковы статья 72 Земельного кодекса и статья 265 Бюджетного кодекса. Не хватает подобных норм в законах о государственной службе, об исполнительных органах власти и др.» .
Представляет интерес дальнейшая судьба проекта закона, который был передан председателем Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Михаилом Федотовым Президенту РФ Владимиру Путину. В 2014 г. Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект под названием «Об основах общественного контроля», но из него исчезли самые важные положения.
«Михаил Федотов заявил, что разработанный СПЧ и ОП проект закона был «более обширным и подготовленным для того, чтобы все силы гражданского общества включились в общественный контроль». Текст законопроекта ко второму чтению господин Федотов сравнил с «самолетом», который «взлетел, но вентиляция у него не работает» .
Представители общественности, среди которых Людмила Алексеева, Алексей Кудрин, Евгений Ясин, Владимир Лукин, обеспокоенные тревожной ситуацией, обратились к Владимиру Путину с открытым письмом, в котором просили отложить рассмотрение во втором чтении, мотивируя свои позицию следующими тезисами:
1. «Отсутствие общественных организаций и граждан в перечне субъектов общественного контроля. Таким образом, эти субъекты лишаются права контролировать государственные и муниципальные органы власти, хотя многими действующими законами такое право для них уже предусматривается;
2. Сокращение перечня объектов и механизмов общественного контроля, также уже предусмотренных действующим законодательством;
3. Не предусмотрено использование успешно развивающихся на основе действующего законодательства механизмов электронной демократии;
4. Не установлены обязанности государственных и муниципальных органов власти во взаимоотношениях с субъектами общественного контроля» .
Внесение поправок на заседании комитета Государственной Думы по делам общественных объединений от имени СПЧ и Общественной палаты РФ также не прошло. В итоге в начале июля 2014 г. законопроект был принят во втором и третьем чтениях.
В проекте модельного законопроекта Украины «О гражданском (общественном) контроле за государственной деятельностью», созданном по инициативе Харьковской правозащитной группы, сказано: «Общественным контролем за государственной деятельностью в соответствии с настоящим Законом признается проверка, а также надзор с целью проверки государственной деятельности, которые осуществляются Верховной Радой Украины, ее органами, народными депутатами Украины, объединениями граждан и отдельными лицами с целью защиты прав и свобод человека, подчинения политики государства, деятельности его органов и должностных лиц интересам общества в Украине» . В законопроекте совершенно правильно речь идет не о всеохватывающем контроле, как в проекте российского закона , а именно о контроле за государственной деятельностью с целью подчинения госполитики интересам общества.
Пока не просматривается ситуация, когда справедливая критика будет учтена, по-видимому, с принятием закона «Об основах общественного контроля» начнется новый этап массовой и разветвленной институционализации общественного контроля, однако будет ли это реальный контроль, а не его имитация?
После массовых протестов против нечестных выборов (4 декабря 2011г.) федеральная власть решила взять под жесткий контроль значительные сферы общественной деятельности и с этим, по-видимому, связан, четвертый этап развития системы общественного контроля как института.
В 2012-2013гг. в России было принято законодательство в области гражданских прав, которое вызвало серьезную тревогу всего гражданского общества за конституционные права в целом . Впервые для правозащитных организаций возникла дилемма: с одной стороны, они должны исполнять законы, а, с другой стороны, они не могут исполнять, в частности, закон, заставляющий их регистрироваться в качестве иностранного агента.
Целью принятия данного закона власти обосновывали, с одной стороны, «повышением общественного контроля», а, с другой стороны, американским аналогом, который, правда, регулирует деятельность собственно иностранных структур и не распространяется на американские ассоциации, в то время, как российский «аналог» направлен и на российские НКО.
Осенью 2012г. на общероссийской конференции гражданских организаций была выработана общая позиция - не регистрироваться в качестве иностранных агентов. Только одна неизвестная организация, которая занимается вопросами конкуренции в странах СНГ, зарегистрировалась. Гражданские организации, в целом, смогли сохраниться, несмотря на многочисленные прокурорские проверки, которые обрушились на реально работающие некоммерческие организации в 2013г. За отказ в регистрации была приостановлена деятельность Ассоциации некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» .
Наряду с давлением на реальные гражданские организации федеральная власть стала декларировать развитие системы общественного контроля: «к) совместно с общественными организациями до 1 апреля 2013 г. обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности» .
В 2014 г. наметилась тенденция инкорпорирования лояльных ФСИН лиц в члены ОНК и общественные советы при органах внутренних дел.
Таким образом, политика федеральной власти в отношении общественного контроля носит противоречивый характер, с одной стороны, реальных акторов гражданского сектора пытаются выдавить и убрать с общественного поля, с другой стороны, декларируется необходимость привлечения общественных организаций к всестороннему контролю за оказанием социальных услуг.
Стоит согласиться с мнением экспертов о том, что «захват властью недостроенных институтов - это проблема незавершенного перехода российского общества к демократии и рынку. Власть какое-то время терпела издержки, связанные с функционированием зачаточных форм демократии, ради сохранения своего реформаторского имиджа в мире, но теперь эти издержки признаны лишними. О том, чтобы достроить и запустить полноценные институты, речи не идет давно».
Удержание главенствующего влияния представителей органов государственной власти на деятельность общественных контролеров, как это было во времена СССР, теперь унаследовано при создании общественного контроля в Российской Федерации.
Первый этап, продолжавшийся с 1991 по 2001 гг., который можно условно можно назвать «инициативным», характерен расцветом различных инициатив по общественному контролю, например, стихийным посещением мест лишения свободы в системе исполнения наказания, наблюдением за судопроизводством и доступом к правосудию.
Второй этап с 2002 по 2008 гг. - «законотворческий». Были приняты не только при участии, но и под давлением общественности, два важнейших закона: Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (далее 30-ФЗ), который учредил институт представителей общественности в квалификационных коллегиях судей (ККС); Федеральный закон Российской Федерации от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее 76-ФЗ), который учредил институт общественно-наблюдательных комиссий (ОНК).
Третий этап с 2003г. для ККС и с 2009г. для ОНК - «практический», период «привыкания» закрытых систем к контролю со стороны общественности, наработки практик, формирования сообществ, решение сопутствующих организационных и финансовых проблем. В рамках данного этапа следует отметить появление в 2011 г. Концепции проекта Федерального закона "Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации", которая была сделана по инициативе Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Как утверждается в Концепции «Принятие структурообразующего закона на федеральном уровне позволит установить единые принципы и стандарты организации и осуществления общественного контроля для всех российских регионов и муниципальных образований» .
Ожидаемые разработчиками результаты институционализации общественного контроля:
- повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных органов;
- ликвидация излишних структур с контрольно-надзорными функциями;
- рост гражданской активности, политической и правовой культуры населения;
- повышение взаимного доверия власти и гражданского общества;
- структурирование гражданского общества;
- формирование институтов «электронной демократии»;
- формирование комплексной системы учета и защиты общественных интересов;
- расширение гарантий и форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства .
Критики Концепции обоснованно указывают, что: «Идея активизации общественного контроля в нашей стране весьма актуальна. Однако стремление чрезмерно унифицировать проявления общественного контроля не отражает принцип многообразия форм общественного контроля, предлагаемый в концепции. К тому же такое решение усугубит формализованное развитие данного явления и не будет способствовать преодолению отчуждения граждан от власти… Нужна более полная картина реального общественного контроля в стране и обоснованная оценка его достоинств и недостатков.
В России действует много институтов общественного контроля, статус которых определен преимущественно в федеральном законодательстве и отчасти в законодательстве субъектов РФ (местное самоуправление, общественные объединения, общественные палаты, профсоюзы и др.).
Есть отдельные процедуры общественного контроля (обращения граждан, доступ к информации о деятельности органов и др.).
Но эти институты и процедуры либо бездействуют, либо применяются без видимой эффективности. Граждане как участники - пассивны, а госорганы не способствуют изменению ситуации...
В законодательстве есть нормы, закрепляющие некоторые институты и процедуры общественного контроля. Например, таковы статья 72 Земельного кодекса и статья 265 Бюджетного кодекса. Не хватает подобных норм в законах о государственной службе, об исполнительных органах власти и др.» .
Представляет интерес дальнейшая судьба проекта закона, который был передан председателем Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Михаилом Федотовым Президенту РФ Владимиру Путину. В 2014 г. Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект под названием «Об основах общественного контроля», но из него исчезли самые важные положения.
«Михаил Федотов заявил, что разработанный СПЧ и ОП проект закона был «более обширным и подготовленным для того, чтобы все силы гражданского общества включились в общественный контроль». Текст законопроекта ко второму чтению господин Федотов сравнил с «самолетом», который «взлетел, но вентиляция у него не работает» .
Представители общественности, среди которых Людмила Алексеева, Алексей Кудрин, Евгений Ясин, Владимир Лукин, обеспокоенные тревожной ситуацией, обратились к Владимиру Путину с открытым письмом, в котором просили отложить рассмотрение во втором чтении, мотивируя свои позицию следующими тезисами:
1. «Отсутствие общественных организаций и граждан в перечне субъектов общественного контроля. Таким образом, эти субъекты лишаются права контролировать государственные и муниципальные органы власти, хотя многими действующими законами такое право для них уже предусматривается;
2. Сокращение перечня объектов и механизмов общественного контроля, также уже предусмотренных действующим законодательством;
3. Не предусмотрено использование успешно развивающихся на основе действующего законодательства механизмов электронной демократии;
4. Не установлены обязанности государственных и муниципальных органов власти во взаимоотношениях с субъектами общественного контроля» .
Внесение поправок на заседании комитета Государственной Думы по делам общественных объединений от имени СПЧ и Общественной палаты РФ также не прошло. В итоге в начале июля 2014 г. законопроект был принят во втором и третьем чтениях.
В проекте модельного законопроекта Украины «О гражданском (общественном) контроле за государственной деятельностью», созданном по инициативе Харьковской правозащитной группы, сказано: «Общественным контролем за государственной деятельностью в соответствии с настоящим Законом признается проверка, а также надзор с целью проверки государственной деятельности, которые осуществляются Верховной Радой Украины, ее органами, народными депутатами Украины, объединениями граждан и отдельными лицами с целью защиты прав и свобод человека, подчинения политики государства, деятельности его органов и должностных лиц интересам общества в Украине» . В законопроекте совершенно правильно речь идет не о всеохватывающем контроле, как в проекте российского закона , а именно о контроле за государственной деятельностью с целью подчинения госполитики интересам общества.
Пока не просматривается ситуация, когда справедливая критика будет учтена, по-видимому, с принятием закона «Об основах общественного контроля» начнется новый этап массовой и разветвленной институционализации общественного контроля, однако будет ли это реальный контроль, а не его имитация?
После массовых протестов против нечестных выборов (4 декабря 2011г.) федеральная власть решила взять под жесткий контроль значительные сферы общественной деятельности и с этим, по-видимому, связан, четвертый этап развития системы общественного контроля как института.
В 2012-2013гг. в России было принято законодательство в области гражданских прав, которое вызвало серьезную тревогу всего гражданского общества за конституционные права в целом . Впервые для правозащитных организаций возникла дилемма: с одной стороны, они должны исполнять законы, а, с другой стороны, они не могут исполнять, в частности, закон, заставляющий их регистрироваться в качестве иностранного агента.
Целью принятия данного закона власти обосновывали, с одной стороны, «повышением общественного контроля», а, с другой стороны, американским аналогом, который, правда, регулирует деятельность собственно иностранных структур и не распространяется на американские ассоциации, в то время, как российский «аналог» направлен и на российские НКО.
Осенью 2012г. на общероссийской конференции гражданских организаций была выработана общая позиция - не регистрироваться в качестве иностранных агентов. Только одна неизвестная организация, которая занимается вопросами конкуренции в странах СНГ, зарегистрировалась. Гражданские организации, в целом, смогли сохраниться, несмотря на многочисленные прокурорские проверки, которые обрушились на реально работающие некоммерческие организации в 2013г. За отказ в регистрации была приостановлена деятельность Ассоциации некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» .
Наряду с давлением на реальные гражданские организации федеральная власть стала декларировать развитие системы общественного контроля: «к) совместно с общественными организациями до 1 апреля 2013 г. обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности» .
В 2014 г. наметилась тенденция инкорпорирования лояльных ФСИН лиц в члены ОНК и общественные советы при органах внутренних дел.
Таким образом, политика федеральной власти в отношении общественного контроля носит противоречивый характер, с одной стороны, реальных акторов гражданского сектора пытаются выдавить и убрать с общественного поля, с другой стороны, декларируется необходимость привлечения общественных организаций к всестороннему контролю за оказанием социальных услуг.
Стоит согласиться с мнением экспертов о том, что «захват властью недостроенных институтов - это проблема незавершенного перехода российского общества к демократии и рынку. Власть какое-то время терпела издержки, связанные с функционированием зачаточных форм демократии, ради сохранения своего реформаторского имиджа в мире, но теперь эти издержки признаны лишними. О том, чтобы достроить и запустить полноценные институты, речи не идет давно».
Удержание главенствующего влияния представителей органов государственной власти на деятельность общественных контролеров, как это было во времена СССР, теперь унаследовано при создании общественного контроля в Российской Федерации.