Научные изыскательства
Подготовил к публикации очередную научную статью по предполагаемой теме своего диссертационного исследования. Чем ближе защита, тем больше я подгоняюсь, что двигаюсь не в том направлении. На кафедре мне помочь ничем не могут - тема для них совершенно новая и никто в ней не шарит. Может быть среди ВАС, дорогие френды, найдется пара заинтересованных лиц, которых не напрягет заглянуть под кат и дать оценку моим идеям. Заранее благодарен каждому каменту.
Роль и перспективы развития информационного ресурса
Экономика любого государства, региона и города не может полноценно развиваться без наличия качественного информационного ресурса. Особую важность информация приобретает сегодня, в век информатизации и информационных технологий. Потребность в информации для современного социума становится столь же важной как потребность в пище, воде и воздухе.
Понимая всевозрастающую роль информационных ресурсов, государство сформировало Доктрину информационной безопасности Российской Федерации [1], а также разработало целый ряд целевых программ и проектов информатизации нашего общества. Стержневым вопросом в данной сфере остается проблема реформирования системы государственной статистики.
Статистическая информация является ключевым элементом информационного ресурса и ее полнота и качество в значительной мере определяет способность нашей экономики к устойчивому росту. Многочисленные попытки последних лет выстроить эффективную модель сбора, анализа и предоставления качественной статистической информации на всех уровнях власти потерпели неудачу. Массивный аппарат статистической службы и ее территориальных органов с одной стороны сохранил передовой опыт советской статистики, но с другой - плохо поддается реформированию с целью более оперативного реагирования на вызовы современности. В результате сегодня мы столкнулись с проблемой нехватки статистических данных и низким качеством существующей информации.
Наиболее остро недостаток качественной и полной информации чувствуется на уровне муниципальных образований и это является серьезным препятствием для полноценного развития конкретных территорий, экономический рост которых в сумме дает рост экономики страны в целом. Отсутствие необходимых данных по поселению и району привело к целому ряду острых проблем: социально-экономическое планирование, предшествующее составлению бюджета муниципального образования, происходит практически интуитивно, что негативно влияет на его развитие; распределение средств поддержки из бюджета субъекта РФ между муниципалитетами также происходит безотносительно реального положения дел на территории поселений и районов; бизнес оценивает степень инвестиционной привлекательности конкретной территории основываясь на скудной информации и интуиции, что значительно повышает его риски и приводит к практическому снижению объема инвестиции.
Именно по этой причине вопрос создания муниципальной статистики приобрел остроактуальный характер. Более того, он стал отправной точкой в деле реформирования государственной статистики, так как вывел проблему в плоскость необходимости структурных изменений, а не только разработки системы показателей муниципальной статистики. Таким образом, организационный аспект реформы выходит на первый план, делая методологические задачи второстепенными.
С организационной точки зрения в настоящий момент возможны два варианта дальнейшего развития.
Первый (рис.1) заключается в достройке действующей по принципу «сверху-вниз» системы. При этом вся существующая структура государственных органов статистики сохраняется в целости, принципы работы остаются неизменными, а федеральные работы по сбору статистических показателей дополняются новыми показателями регионального и местного значения. Данные показатели определяют исходя из своих потребностей сами органы власти субъекта и МСУ, формируя портфель заказов, и на договорных началах оплачивают проведение работ по сбору и анализу этих показателей территориальным органам федеральной службы. Таким образом, основная нагрузка ложится на территориальные органы, которые обеспечивают информацией уровень муниципалитета и субъекта Федерации. В условиях, когда ответственность за проведение реформы Постановлением Правительства [2] возложена на федеральную службу статистики, данный вариант развития отечественной статистики представляется более вероятным, так как он обеспечивает концентрацию полномочий, а значит и финансовых ресурсов в руках федеральной службы.
Второй вариант (рис.2) сводится к полному перераспределению полномочий и функций по сбору и анализу данных между уровнями власти с максимальным вовлечением в этот процесс органов местного самоуправления. В данной схеме, работающей по принципу «снизу-вверх», муниципальной статистике отводится главенствующая роль как фундамента всей статистики в целом. Вся информация собирается муниципалитетами самостоятельно, затем она частично поступает в территориальный орган федеральной статистики, где происходит ее обработка под нужды субъектов федерации. Далее вся необходимая для общефедеральных нужд информация стекается в Росстат, который обеспечивает информационную поддержку решений на уровне государства. Основную нагрузку по сбору и анализу информации несут муниципалитеты, соответствующим образом перераспределяются и финансовые ресурсы и полномочия.
Следует отметить, что у каждой из схем имеются свои сильные и слабые стороны, которые необходимо подробно рассмотреть.
Первая схема, как было сказано выше, имеет большую вероятность быть воплощенной в жизнь, так как за реформу в целом отвечает заинтересованный в полномочиях и финансовых ресурсах орган. Более того, уже сегодня можно заметить тенденцию развития ситуации именно по данному пути. В ряде субъектов Федерации было заявлено, что проблема формирования муниципальной статистики решена. Решение было найдено в оформлении договорных отношений между территориальными органами федеральной службы статистики и муниципалитетами на предоставление платных услуг по сбору, анализу и предоставлению статистической информации органам местной власти. Однако подобное решение создает ряд коллизий. Во-первых, статус федеральной службы государственной статистики и ее территориальных органов не позволяют ей предоставлять платные услуги. Согласно Указу Президента [3] федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а функции по оказанию государственных услуг возлагаются на федеральное агентство. Таким образом возникает необходимость изменения правового статуса федеральной службы государственной статистики на статус федерального агентства, однако это является фактическим его понижением, что требует от Росстата определенных уступок. Во-вторых, становится непонятной ситуация, когда органы власти, содержащиеся по большей части на бюджетные средства, оформляют между собой договор оказания платных услуг, осуществляя тем самым их неэффективное расходование. Сам собой напрашивается вопрос о выделении частной структуры, имеющей право предоставлять платные услуги органам власти. Хотя подобных намерений у федеральной службы пока нет, определенные перспективы у данного решения имеются.
Помимо указанных нестыковок необходимо объективно оценить способность данной схемы удовлетворить потребность органов местной власти в полной и качественной информации. Под полнотой информации необходимо понимать широту охвата проходящих на территории муниципалитета социально-экономических процессов. Под качеством понимается достоверность и оперативность предоставленных данных.
Исходя из объективных критериев оценки данной схемы на степень ее способности предоставлять муниципалитетам полную и качественную информацию, можно сделать вывод, что она имеет ряд очевидных недостатков. Территориальная удаленность муниципальных образований от региональных центров, в которых и расположены территориальные органы федеральной службы государственной статистики, ставит под сомнение возможность дистанционного исследования происходящих в конкретных городах и районах процессов в полной мере с детальным изучением отдельных аспектов.
Для полноты охвата изучаемой совокупности процессов исследователь должен быть максимально приближен к объекту исследования, чего территориальный орган федеральной службы статистики обеспечить физически не в состоянии. В силу этого на муниципальном уровне проводятся лишь редкие выборочные исследования, имеющие низкую ценность для основного потребителя получаемых данных. Увеличение финансирования данных работ приведет к незначительному улучшению ситуации вследствие дороговизны их проведения в дистанционном порядке.
Качество информации, полученной по первой схеме, так же вызывает определенные сомнения. Если достоверность получаемой информации не имеет сколь угодно значимой корреляции с организационным фактором порядка ее сбора, анализа и предоставления, то оперативность будет явно недостаточной для принятия своевременных управленческих решений на местном уровне. Большие расстояния между объектом и субъектом изучения, а так же большая информационная нагрузка на субъект будут приводить к затяжному процессу обработки, анализа и предоставления статистических данных конечному потребителю. В итоге будет страдать оперативность, а значит и качество всей информации в целом.
К сильной стороне схемы, работающей по принципу «сверху-вниз», можно отнести простоту ее наложения на действующий порядок работы органов статистики и отсутствие необходимости проведения коренных структурных изменений, что всегда сопровождается достаточно болезненными процедурами.
Вторая схема построения процесса сбора, анализа и предоставления информации, безусловно, имеет более радикальный характер. Как уже было сказано выше, она предполагает построение своеобразной «пирамиды» (рис.3), в основании которой лежит пласт муниципальной статистики, надстраивающийся региональным и федеральным уровнем. При этом снизу вверх идет поток информационных данных, а сверху вниз осуществляется контроль и методологическое обеспечение процесса сбора, анализа и предоставления статистических показателей. Каждый уровень власти самостоятельно разрабатывает и финансирует необходимые ему программы статистических наблюдений и с этим связана основная критика данной схемы. Основное финансовое бремя должны нести бюджеты муниципальных образований, так как на их плечи ложится самая большая нагрузка по сбору первичных данных. Российские реалии не позволяют и без того дотационным в большинстве своем муниципальным бюджетам нести дополнительные траты, связанные с формированием муниципальной статистики. Это влечет за собой необходимость пересмотра финансовой политики государства в пользу местного уровня власти за счет снижения финансовых вливаний в федеральную службу государственной статистики, что является слабой стороной данной схемы. Федеральная служба, являясь субъектом проводимой реформы, не заинтересована в уменьшении объемов своего финансирования.
Критика второй схемы также касается ее якобы большей затратности по сравнению с первой схемой. Однако с ней не стоит соглашаться. Во-первых, смещение акцентов на муниципальную статистику будет сопровождаться снижением объемов статистических работ на региональном и федеральном уровне и соответственным снижением объема их финансирования. Во-вторых, полная и качественная информация имеет очень высокую ценность, а ее отсутствие обходится государству в целом куда дороже. Полнота и качество собираемой информации по второй схеме за счет приближения субъекта исследования к объекту, несомненно, будет выше.
Формирование полной и качественной муниципальной статистики на местах позволит значительно повысить качество информационного ресурса страны. Во-первых, за счет исследования полного круга организаций и проведения сплошных наблюдений значительно расширяется «география» информационного ресурса, обеспечивается его полнота. Во-вторых, за счет охвата всей совокупности предприятий повышается качество информации и точность прогнозных сценариев. В-третьих, унификация и обязательность процедуры подачи отчетности, а так же непрерывный контроль за сроками и правильностью каждого отчета, повысит оперативность информационных данных. В-четвертых, обеспечивается мобильность и гибкость формируемого информационного ресурса, так как принятие решений о корректировке собираемых показателей на местном уровне будет более оперативным.
Итак, из двух описанных схем наиболее предпочтительной для применения является вторая, спускающая основные полномочия и ответственность за формирование информационного ресурса страны посредством создания муниципальной статистики на местный уровень власти. Следует заметить, в последнем законе о местном самоуправлении [4] уже прописана норма, закрепляющая за муниципалитетами ответственность за сбор статистических показателей, однако вступление в силу данного закона отложено до 2009 года.
Необходимо отметить, описанные схемы далеко не исключают участия в процессе сбора, анализа и предоставления информации частных коммерческих организаций. Более того, в таких вопросах как разработка программного обеспечения, создание и обслуживание обменных информационных сетей и ресурсов их роль является первостепенной, а проведение открытых конкурсов на проведение данных работ позволит значительно снизить затратную часть. Большой интерес представляет сегодня возможность коммерческих структур полностью взять на себя функцию информационного обеспечения органов власти и общества в целом. В мировой практике уже имеется такой опыт, однако российский бизнес пока не готов инвестировать в данную сферу.
В заключение хочется отметить, что для получения положительного эффекта от реформы российской государственной статистики необходимо разделить объект и субъект реформы. Ситуация, в которой орган государственной власти в лице Росстата должен реформировать сам себя, с высокой долей вероятности может привести не только к отсутствию положительных результатов, но и к углублению негативных тенденций в сфере информационного обеспечения органов власти и бизнеса.
В.В. Изепов
аспирант кафедры Региональной экономики СибАГС
[1] Доктрина информационной безопасности РФ, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 года №Пр-1895
[2] Постановление Правительства РФ от 02.10.2006 №595 «О федеральной целевой программе «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 годах»
[3] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
[4] Федеральный Закон №ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003
Роль и перспективы развития информационного ресурса
Экономика любого государства, региона и города не может полноценно развиваться без наличия качественного информационного ресурса. Особую важность информация приобретает сегодня, в век информатизации и информационных технологий. Потребность в информации для современного социума становится столь же важной как потребность в пище, воде и воздухе.
Понимая всевозрастающую роль информационных ресурсов, государство сформировало Доктрину информационной безопасности Российской Федерации [1], а также разработало целый ряд целевых программ и проектов информатизации нашего общества. Стержневым вопросом в данной сфере остается проблема реформирования системы государственной статистики.
Статистическая информация является ключевым элементом информационного ресурса и ее полнота и качество в значительной мере определяет способность нашей экономики к устойчивому росту. Многочисленные попытки последних лет выстроить эффективную модель сбора, анализа и предоставления качественной статистической информации на всех уровнях власти потерпели неудачу. Массивный аппарат статистической службы и ее территориальных органов с одной стороны сохранил передовой опыт советской статистики, но с другой - плохо поддается реформированию с целью более оперативного реагирования на вызовы современности. В результате сегодня мы столкнулись с проблемой нехватки статистических данных и низким качеством существующей информации.
Наиболее остро недостаток качественной и полной информации чувствуется на уровне муниципальных образований и это является серьезным препятствием для полноценного развития конкретных территорий, экономический рост которых в сумме дает рост экономики страны в целом. Отсутствие необходимых данных по поселению и району привело к целому ряду острых проблем: социально-экономическое планирование, предшествующее составлению бюджета муниципального образования, происходит практически интуитивно, что негативно влияет на его развитие; распределение средств поддержки из бюджета субъекта РФ между муниципалитетами также происходит безотносительно реального положения дел на территории поселений и районов; бизнес оценивает степень инвестиционной привлекательности конкретной территории основываясь на скудной информации и интуиции, что значительно повышает его риски и приводит к практическому снижению объема инвестиции.
Именно по этой причине вопрос создания муниципальной статистики приобрел остроактуальный характер. Более того, он стал отправной точкой в деле реформирования государственной статистики, так как вывел проблему в плоскость необходимости структурных изменений, а не только разработки системы показателей муниципальной статистики. Таким образом, организационный аспект реформы выходит на первый план, делая методологические задачи второстепенными.
С организационной точки зрения в настоящий момент возможны два варианта дальнейшего развития.
Первый (рис.1) заключается в достройке действующей по принципу «сверху-вниз» системы. При этом вся существующая структура государственных органов статистики сохраняется в целости, принципы работы остаются неизменными, а федеральные работы по сбору статистических показателей дополняются новыми показателями регионального и местного значения. Данные показатели определяют исходя из своих потребностей сами органы власти субъекта и МСУ, формируя портфель заказов, и на договорных началах оплачивают проведение работ по сбору и анализу этих показателей территориальным органам федеральной службы. Таким образом, основная нагрузка ложится на территориальные органы, которые обеспечивают информацией уровень муниципалитета и субъекта Федерации. В условиях, когда ответственность за проведение реформы Постановлением Правительства [2] возложена на федеральную службу статистики, данный вариант развития отечественной статистики представляется более вероятным, так как он обеспечивает концентрацию полномочий, а значит и финансовых ресурсов в руках федеральной службы.
Второй вариант (рис.2) сводится к полному перераспределению полномочий и функций по сбору и анализу данных между уровнями власти с максимальным вовлечением в этот процесс органов местного самоуправления. В данной схеме, работающей по принципу «снизу-вверх», муниципальной статистике отводится главенствующая роль как фундамента всей статистики в целом. Вся информация собирается муниципалитетами самостоятельно, затем она частично поступает в территориальный орган федеральной статистики, где происходит ее обработка под нужды субъектов федерации. Далее вся необходимая для общефедеральных нужд информация стекается в Росстат, который обеспечивает информационную поддержку решений на уровне государства. Основную нагрузку по сбору и анализу информации несут муниципалитеты, соответствующим образом перераспределяются и финансовые ресурсы и полномочия.
Следует отметить, что у каждой из схем имеются свои сильные и слабые стороны, которые необходимо подробно рассмотреть.
Первая схема, как было сказано выше, имеет большую вероятность быть воплощенной в жизнь, так как за реформу в целом отвечает заинтересованный в полномочиях и финансовых ресурсах орган. Более того, уже сегодня можно заметить тенденцию развития ситуации именно по данному пути. В ряде субъектов Федерации было заявлено, что проблема формирования муниципальной статистики решена. Решение было найдено в оформлении договорных отношений между территориальными органами федеральной службы статистики и муниципалитетами на предоставление платных услуг по сбору, анализу и предоставлению статистической информации органам местной власти. Однако подобное решение создает ряд коллизий. Во-первых, статус федеральной службы государственной статистики и ее территориальных органов не позволяют ей предоставлять платные услуги. Согласно Указу Президента [3] федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а функции по оказанию государственных услуг возлагаются на федеральное агентство. Таким образом возникает необходимость изменения правового статуса федеральной службы государственной статистики на статус федерального агентства, однако это является фактическим его понижением, что требует от Росстата определенных уступок. Во-вторых, становится непонятной ситуация, когда органы власти, содержащиеся по большей части на бюджетные средства, оформляют между собой договор оказания платных услуг, осуществляя тем самым их неэффективное расходование. Сам собой напрашивается вопрос о выделении частной структуры, имеющей право предоставлять платные услуги органам власти. Хотя подобных намерений у федеральной службы пока нет, определенные перспективы у данного решения имеются.
Помимо указанных нестыковок необходимо объективно оценить способность данной схемы удовлетворить потребность органов местной власти в полной и качественной информации. Под полнотой информации необходимо понимать широту охвата проходящих на территории муниципалитета социально-экономических процессов. Под качеством понимается достоверность и оперативность предоставленных данных.
Исходя из объективных критериев оценки данной схемы на степень ее способности предоставлять муниципалитетам полную и качественную информацию, можно сделать вывод, что она имеет ряд очевидных недостатков. Территориальная удаленность муниципальных образований от региональных центров, в которых и расположены территориальные органы федеральной службы государственной статистики, ставит под сомнение возможность дистанционного исследования происходящих в конкретных городах и районах процессов в полной мере с детальным изучением отдельных аспектов.
Для полноты охвата изучаемой совокупности процессов исследователь должен быть максимально приближен к объекту исследования, чего территориальный орган федеральной службы статистики обеспечить физически не в состоянии. В силу этого на муниципальном уровне проводятся лишь редкие выборочные исследования, имеющие низкую ценность для основного потребителя получаемых данных. Увеличение финансирования данных работ приведет к незначительному улучшению ситуации вследствие дороговизны их проведения в дистанционном порядке.
Качество информации, полученной по первой схеме, так же вызывает определенные сомнения. Если достоверность получаемой информации не имеет сколь угодно значимой корреляции с организационным фактором порядка ее сбора, анализа и предоставления, то оперативность будет явно недостаточной для принятия своевременных управленческих решений на местном уровне. Большие расстояния между объектом и субъектом изучения, а так же большая информационная нагрузка на субъект будут приводить к затяжному процессу обработки, анализа и предоставления статистических данных конечному потребителю. В итоге будет страдать оперативность, а значит и качество всей информации в целом.
К сильной стороне схемы, работающей по принципу «сверху-вниз», можно отнести простоту ее наложения на действующий порядок работы органов статистики и отсутствие необходимости проведения коренных структурных изменений, что всегда сопровождается достаточно болезненными процедурами.
Вторая схема построения процесса сбора, анализа и предоставления информации, безусловно, имеет более радикальный характер. Как уже было сказано выше, она предполагает построение своеобразной «пирамиды» (рис.3), в основании которой лежит пласт муниципальной статистики, надстраивающийся региональным и федеральным уровнем. При этом снизу вверх идет поток информационных данных, а сверху вниз осуществляется контроль и методологическое обеспечение процесса сбора, анализа и предоставления статистических показателей. Каждый уровень власти самостоятельно разрабатывает и финансирует необходимые ему программы статистических наблюдений и с этим связана основная критика данной схемы. Основное финансовое бремя должны нести бюджеты муниципальных образований, так как на их плечи ложится самая большая нагрузка по сбору первичных данных. Российские реалии не позволяют и без того дотационным в большинстве своем муниципальным бюджетам нести дополнительные траты, связанные с формированием муниципальной статистики. Это влечет за собой необходимость пересмотра финансовой политики государства в пользу местного уровня власти за счет снижения финансовых вливаний в федеральную службу государственной статистики, что является слабой стороной данной схемы. Федеральная служба, являясь субъектом проводимой реформы, не заинтересована в уменьшении объемов своего финансирования.
Критика второй схемы также касается ее якобы большей затратности по сравнению с первой схемой. Однако с ней не стоит соглашаться. Во-первых, смещение акцентов на муниципальную статистику будет сопровождаться снижением объемов статистических работ на региональном и федеральном уровне и соответственным снижением объема их финансирования. Во-вторых, полная и качественная информация имеет очень высокую ценность, а ее отсутствие обходится государству в целом куда дороже. Полнота и качество собираемой информации по второй схеме за счет приближения субъекта исследования к объекту, несомненно, будет выше.
Формирование полной и качественной муниципальной статистики на местах позволит значительно повысить качество информационного ресурса страны. Во-первых, за счет исследования полного круга организаций и проведения сплошных наблюдений значительно расширяется «география» информационного ресурса, обеспечивается его полнота. Во-вторых, за счет охвата всей совокупности предприятий повышается качество информации и точность прогнозных сценариев. В-третьих, унификация и обязательность процедуры подачи отчетности, а так же непрерывный контроль за сроками и правильностью каждого отчета, повысит оперативность информационных данных. В-четвертых, обеспечивается мобильность и гибкость формируемого информационного ресурса, так как принятие решений о корректировке собираемых показателей на местном уровне будет более оперативным.
Итак, из двух описанных схем наиболее предпочтительной для применения является вторая, спускающая основные полномочия и ответственность за формирование информационного ресурса страны посредством создания муниципальной статистики на местный уровень власти. Следует заметить, в последнем законе о местном самоуправлении [4] уже прописана норма, закрепляющая за муниципалитетами ответственность за сбор статистических показателей, однако вступление в силу данного закона отложено до 2009 года.
Необходимо отметить, описанные схемы далеко не исключают участия в процессе сбора, анализа и предоставления информации частных коммерческих организаций. Более того, в таких вопросах как разработка программного обеспечения, создание и обслуживание обменных информационных сетей и ресурсов их роль является первостепенной, а проведение открытых конкурсов на проведение данных работ позволит значительно снизить затратную часть. Большой интерес представляет сегодня возможность коммерческих структур полностью взять на себя функцию информационного обеспечения органов власти и общества в целом. В мировой практике уже имеется такой опыт, однако российский бизнес пока не готов инвестировать в данную сферу.
В заключение хочется отметить, что для получения положительного эффекта от реформы российской государственной статистики необходимо разделить объект и субъект реформы. Ситуация, в которой орган государственной власти в лице Росстата должен реформировать сам себя, с высокой долей вероятности может привести не только к отсутствию положительных результатов, но и к углублению негативных тенденций в сфере информационного обеспечения органов власти и бизнеса.
В.В. Изепов
аспирант кафедры Региональной экономики СибАГС
[1] Доктрина информационной безопасности РФ, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 года №Пр-1895
[2] Постановление Правительства РФ от 02.10.2006 №595 «О федеральной целевой программе «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 годах»
[3] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
[4] Федеральный Закон №ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003