Проблемы государственного регулирования недропользованием
Давно уже писал на эту тему. Неоднократно порывался написать Президенту. Все никак не выходило. После пресс-конференции В.В.Путин в своем твиттере написал электронный адрес, где принимаются послания. Поправил, написал, отправил. Должно же когда-нибудь это случиться!
Ну и здесь выложу полный текст моего графоманства.
Сложившаяся ситуация в минерально-сырьевом секторе и, в частности, государственном контроле и управлении недропользованием твердых полезных ископаемых, а точнее его практическое отсутствие, заставило меня создать данный текст.
В настоящее время уделяется серьезное внимание развитию минерально-сырьевого сектора, как базового в развитии экономики РФ. Особое внимание уделяется вопросам освоения месторождений углеводородного сырья.
При этом, по мнению огромного ряда специалистов в области геологии, горного дела, экономики и прочих областей, внимание к сектору твердых полезных ископаемых (ТПИ) и подземных вод в РФ незаслуженно малое. Особую актуальность данный вопрос приобретает в условиях зависимости экономики страны от цен на углеводородное сырье. Проведенный анализ показал, что из-за отсутствия достаточно пристального внимания к ТПИ, российский бюджет недополучает средства в размерах, сравнимых с доходами от деятельности углеводородного сектора за счёт налогов на прибыль, на добычу полезных ископаемых и прочих отчислений. Вместе с этим страдает не только экономика, но и политические, социальные аспекты, ведь большинство горнодобывающих производств - градообразующие.
Существующая структура управления минерально-сырьевого сектора, в соответствии с существующими нормативно-правовыми актами представляет собой четыре основных блока:
- поисково-оценочные и геологоразведочные работы - реализуется деятельностью ОАО «Росгеология», частных геологических компаний, пользователями недр (в том числе в оперативном порядке) и, несомненно, выполняет важнейшую роль в области восполнения МСБ России;
- постановка запасов на государственный баланс и ведение государственного баланса - реализуется ФБУ «ГКЗ», Российский Федеральный Геологический Фонд (Росгеолфонд);
- лицензирование и передача прав пользования недрами - реализуется Федеральным агентством по недропользованию;
- недропользование - реализуется пользователями недр. Юридически контроль осуществляется: Роснедра, Ростехнадзор, Росприроднадзор, МЧС и пр. При этом стоит отметить, что в Роснедрах до настоящего времени нет отдела недропользования!
В настоящее время существуют серьезные вопросы, требующие срочного решения в части разведки и подсчета запасов. Существующая в РФ классификация запасов по категориям, оставшаяся наследием со времен СССР, имеет вероятностную характеристику (запасы, стоящие на государственном балансе не соответствуют действительности), что существенно ухудшает инвестиционную привлекательность сектора ТПИ в т.ч. для западных инвесторов.
Подсчет запасов по золоторудным месторождениям показывает, что имеет место существенная разница в подсчете запасов по Российским и международным стандартам.
Данная разница по некоторым видам минерального сырья и месторождениям может доходить до 50% и более, а это означает, что государственный баланс ведется по ложным, зачастую завышенным значениям запасов полезных ископаемых.
Однако, в данной сфере наблюдается существенный сдвиг, хоть и недостаточно возможными на мой взгляд темпами, ведь до настоящего момента отсутствует какая-либо официально утвержденная методика стоимостной оценки месторождений! И более того, некоторыми «специалистами» она представляется ненужной!
Особое внимание хотелось бы обратить на вопросы лицензирования и недропользования.
1. Лицензирование. В связи со своей профессиональной деятельностью, анализируя действующие лицензии на право пользования недрами, можно прийти к выводу, что возложенные на лицензирование функции (ст. 12 Закона «О недрах») выполняются только в вопросах сроков проведения работ и границах лицензионных участков, умалчивая вопросы, связанные с объемами передаваемых балансовых запасов, условиями отработки (полнота извлечения, производственная мощность, иные ограничения по рациональному и комплексному использованию недр), отнесение добычных работ к «специальным видам» (в целях реализации 26 главы Налогового кодекса РФ).
Вместе с тем, тексты некоторых действующих лицензий зачастую содержат противоречивую информацию о запасах месторождения или допускают комичные случаи: запасы месторождения золота - 250 кг, а недропользователю предписывается обеспечить ежегодную производительность по добыче - 300 кг. Имеется группа лицензий, разрешающая недропользователям «выборочную отработку запасов» практически прямым текстом!
Практически полностью в лицензиях умалчивается вопрос о наличии попутных полезных ископаемых и попутных компонентов. В первую очередь это касается цветных, редкоземельных и драгоценных металлов!
Это приводит к тому, что некоторые недропользователи получают концентрат, в котором неучтённо содержатся много золота, серебра, платины, палладия, теллура, иридия, урана и др. Такие концентраты с огромной охотой идут на экспорт. Особенно с большой охотой подобные концентраты приобретаются Китаем, где извлекаются почти все полезные компоненты (как учтенные, так и неучтенные).
Интересы государства в лицензии или не отражены вообще, или формулируются в самом общем виде. Все это полностью противоречит действующему законодательству! Более того, в нашей стране действует Единый классификатор типов и видов полезных ископаемых, который не учитывается при выдаче лицензий. Имеется одно полезное ископаемое, лицензия выдается на другое, учет ведется по третьему. Неразбериха запутывает налогообложение, а также учет и ведение государственного баланса полезных ископаемых. На все это закрываются глаза, все это умалчивается.
2. Проекты на разработку месторождений ТПИ. Вопрос проектирования разработки месторождений отдельный и, пожалуй, самый серьезный вопрос в данной системе, так как является базовым элементом в вопросе контроля и управления недропользованием. Ведь именно по действующим проектам функционируют предприятия, ведется проверка их деятельности!
Требования о необходимости разработки проектной документации, а также правила по ее составлению (к сожалению часто не конкретных или касающихся только структуры и оформления, а не смысловой части) содержатся в ряде основных нормативно-правовых актах: Законе «О недрах», Налоговом кодексе РФ, различных постановлениях Правительства РФ, Приказах министерств и ведомств. Данные постановления и приказы противоречат друг другу или не несут конструктивной смысловой нагрузки.
Законом РФ, постановлениями и приказами предписано согласование и утверждение проектной документации на предмет оценки рациональности и комплексности освоения месторождений, исключения выборочной отработки запасов (основное требование Закона «О недрах» - наиболее полная отработка месторождений). По своему существу, горнопромышленные проекты выделяются из группы проектов, попадающих под необходимость государственной экспертизы (ФАУ "Главгосэкспертиза России") в особую группу, так как решают ряд вопросов, касающихся рационального использования недр, обеспечения наиболее полного извлечения полезного ископаемого из недр.
В первую очередь, это связь вопросов полноты отработки балансовых запасов с 26 главой Налогового кодекса - Налог на добычу полезных ископаемых, а также определением Налога на прибыль.
Стоит отметить, что до настоящего времени ни одним нормативным документом однозначно не закреплены понятия и значения понятий: добыча, добытое полезное ископаемое, полезное ископаемое, потери при добыче, запасы, ресурсы и пр. Существующие определения многочисленны и противоречивы!!! Суды в разных случаях под полезным ископаемым признают то руду, то концентрат, то чистый металл.
В настоящее время действует Постановление Правительства от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», изданное с целью выполнения положений Градостроительного кодекса, однако не несущего своей целью оценку ресурсного потенциала и вопросов полноты и комплексности освоения месторождений, а лишь принятые в проекте сметные расчеты и архитектурные решения.
По причине данной неразберихи, а также отсутствия единых правил, эталонов, нормативов выполнения проектной документации в горной промышленности, каждый из проектировщиков лезет, кто во что горазд.
По результатам работы с более чем 200 объектами недропользования была проанализированная эффективность использования георесурсного потенциала. Как показывает практика, осваивается всего 10-15% от первоначальных запасов!!!! Выполненные расчеты показывают многомиллиардный ущерб от подобной варварской, практически повсеместной, отработки месторождений. И вину за это можно возложить не только лишь на недропользователей!
Парадокс в том, что недропользователи сами теряют на подобной хищнической выборочной отработке в погоне за сиюминутным доходом! Оценка данного ущерба ни ими, ни государством даже не проводится! Все упрощается до максимума. Никто просто не заинтересован в рациональной работе, т.к. она занимает много мыслей и времени. В итоге - контрольно-надзорные органы проверяют деятельность предприятий в соответствии с утвержденными проектами, проектами далекими не только от идеальных, но зачастую варварских. Круг замкнулся.
Проектировщикам выдается задание на разработку проектной документации на запасах, утвержденных по кондициям 60-х годов, несмотря на изменение цен на сырье и горно-геологических условий (например, на драгоценные и цветные металлы более чем на 500%)!!! Есть месторождения, где до последнего времени недропользователи применяли добычную установку, смонтированную в начале 20-го века! Все это идет в разрез существующему законодательству, обязывающему недропользователя применять наиболее прогрессивную технику и технологию, исключать выборочную отработку!
Для исполнения постановлений Правительства от 29.12.2001г №921, от 03.03.2010 г. №118, Федеральным агентством по недропользованию создан коллегиальный орган Центральная комиссия по разработке месторождений твердых полезных ископаемых (ЦКР-ТПИ Роснедр), обеспечивать деятельность которой я имею честь с 2006 года. В состав Комиссии вошли крупнейшие российские ученые в области геологии, горного дела, обогащения полезных ископаемых, экономики, а также чиновники МПР, Роснедра, Ростехнадзора и др. К сожалению, с 2006 года число ученых в этой комиссии сократилось, число чиновников выросло.
Основной целью общественной комиссии, функционирующей на безвозмездной основе, является соблюдение Российского законодательства в области наиболее полного, рационального, комплексного освоения недр. Стимулирование применения наиболее прогрессивных мировых технологий.
За период с 2007 г. по 2011 г. в ЦКР-ТПИ и ТО ЦКР-ТПИ Роснедра было рассмотрено более 400 проектов, в том числе в ЦКР Роснедра - более 300. Следует отметить, что в настоящее время это не более 20% от величины действующих месторождений ТПИ. Недропользователи не согласовывают проекты и самовольничают на месторождениях, считая их своей собственностью!
В период с 2006 г. по 2009 г. Комиссия осуществляла утверждение планов развития горных работ и уточненных нормативов потерь, дающих преференции недропользователям в виде освобождении налога на добычу на величину теряемых запасов, на настоящее время эта функция передана Росприроднадзору (по не вполне ясным основаниям). По имеющейся информации от недропользователей, данная процедура осталась лишь на бумаге и фактически не ведется с пониманием проблемы - полноты отработки месторождений.
В результате рассмотрения проектной документации ЦКР-ТПИ, более 10% было отклонено ввиду существенных нарушений Законодательства, норм и правил ведения горных работ. Всего, порядка 30% проектной документации было согласовано на весь срок действия проекта, более 50% проектной документации было согласовано на срок с рекомендациями по внесению изменений в действующий проект.
Как показывает опыт, все проектные документы содержат ошибки, неточности, нарушения Российского законодательства и пр. Отмечены случаи составления проектных документов при отсутствии утвержденных кондиций и запасов полезных ископаемых; проектирование выборочной отработки; существенное завышение потерь из-за неправильно выбранных элементов системы разработки; принятие к проектированию показателей полноты извлечения, существенно отличающихся (в худшую сторону) от принятых при обосновании кондиций и подсчете запасов, т.е. проектирование с заведомо сверхнормативными потерями; отсутствие проработки по извлечению попутных компонентов - это лишь малая часть выявленных нарушений.
При этом, следя за исполнением законодательства, группой экспертов была установлена четкая взаимосвязь полноты и комплексности отработки месторождений с вопросами наполнения государственного бюджета, а также изменением инвестиционного климата, развитием и внедрением прогрессивных инновационных технологий по добыче и переработке минерального сырья!
Установлено расчетами, что выполняемое, с учетом указаний специалистов ЦКР-ТПИ, снижение безвозвратных потерь полезного ископаемого в проектной документации приводит к миллиардным прибылям бюджета!
Снижение потерь возможно за счет применения прогрессивных инновационных технологий и не только зарубежных! Например, уникальная обогатительная установка российского изобретателя Смирнова позволяет извлекать драгоценные металлы из отходов перерабатывающих производств, а также месторождений обычных песчано-гравийных смесей! В настоящее время практически не нашла применения.
Применение инновационных перерабатывающих технологий стимулирует инвестиционный климат, существенно повышает интерес к месторождениям, входящим в нераспределенный фонд! К сожалению, непосредственно в данном направлении со стороны государства работы почти не ведутся.
Появляющиеся инициативы по совеершенствованию Российского законодательства не всегда находят положительный отклик со стороны органов власти, чаще всего к ним просто нет никакого интереса, что автоматически существенно снижает интерес и недропользователей! На одной из конференций, участниками (ведущими российскими учеными, недропользователями, проектировщиками) было принято обращение к руководству Роснедра с предложениями по совершенствованию системы, но… «а воз и ныне там». Что говорить, присутствовал один раз на заседании комитета Гос.Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, так там некоторые "специалисты", вполне серьезно считают, что у нас в стране есть месторождения БРИЛЛИАНТОВ! АГА! Они где то рядом с месторождениями латуни и бронзы!
В настоящий момент, группой, обеспечивающей деятельность ЦКР-ТПИ Роснедр с 2006 года, накоплен огромный опыт и данные по многочисленным месторождениям ТПИ. К сожалению, огромная часть данных работы ЦКР 2006-2009 гг. были халатно уничтожены, но уже сейчас, снова, собранны массивы статистических данных, разработаны: проекты рекомендаций, нормативных документов и методического обеспечения; система классификации ущерба государства от нерационального использования недр; методики оценки; понятийный аппарат. Разработаны рекомендации по устранению нестыковок в законодательстве.
Данные нестыковки довольно просто и быстро устранить без потерь!
Сформированы предложения, позволяющие в кратчайшие сроки создать комплексную систему государственного контроля за рациональным и комплексным освоением месторождений ТПИ, исключающую выборочную отработку балансовых запасов, способной планомерно совершенствовать систему недропользования в стране! И это не в ущерб достопочтенным господам недропользователям! Однако, разработанные мероприятия не находят отклика у органов власти.
Отсутствие реализации данного рычага управления (контроль проектирования и разработки месторождений) приводит к выборочной отработке месторождений, ущербам и убыткам бюджета на уровне сотен миллиардов рублей в год! Достаточно лишь сказать, что снижение уровня потерь на крупных угольных месторождений всего на 3-5% приводит к сохранению сотен миллионов тонн угля, а это значит - бюджет может получить дополнительные средства на более чем 1,5 млрд рублей только от налога на добычу только с одного месторождения!
К сожалению, нельзя охватить все вопросы сразу: стоимостная оценка месторождения с целью увеличения инвестиционной привлекательности распределенного и нераспределенного фонда, вопрос комплексной отработки и переработки многокомпонентных месторождений, введение понятия убытка и ущерба от потерь полезного ископаемого, несоответствия и противоречия в основных нормативно-правовых актах, направленных на реализацию функции по контролю за недропользованием, применение компьютерных технологий при проектировании, снижение уровня «горной науки» и числа специалистов, а также многие другие вопросы.
Не буду останавливаться лишь на перечислении существующих недостатков. Постараюсь сформулировать предложения по совершенствованию и налаживанию системы. В настоящее время представляется наиболее необходимым:
1. Наладить систему государственного контроля за недропользованием на всех этапах посредством формирования молодого направления - системы «горного аудита»! Для чего нужно обозначить отдельный статус и необходимость проведения государственной экспертизы проектов освоения месторождений полезных ископаемых (ТПИ). Несомненно, как и сейчас, этим вопросом должен заниматься коллегиальный орган, исключающий коррупционную составляющую, но имеющий официальный государственный статус! Подобная структура, имеющая статус экспертного органа, практически не потребует бюджетных средств, а в случае принятия поправок в Закон «О недрах» о платности данной экспертизы, может перейти на самоокупаемость. Стоит отдельно отметить, что плата за проводимую экспертизу, по расчетам, не должна стать обременительной для недропользователей. По опыту работы можно отметить, что штат подобной структуры может быть достаточно невелик, т.к. привлекает сторонних высококвалифицированных независимых экспертов! Для проведения экспертизы должны привлекаться высококлассные специалисты - практики, проектные, научные и учебные организации.
Структура, занимающаяся данным вопросом, станет основой в появлении нового направления - «горного аудита», что, по мнению широкой общественности, заинтересует и инвесторов, и недропользователей!
Несомненно, необходимо закрепление статуса «Эксперта» (с закреплением круга прав и обязанностей).
2. Привести в соответствие нормативные акты, определив основными целями государства положения ст.22 Закона «О недрах» - наиболее полная отработка месторождений, исключение выборочной отработки богатых участков; интегрировать мировой опыт учета запасов полезных ископаемых; разработать единые правила проектирования, расчетов и учета потерь полезного ископаемого на всех этапах (в настоящее время работы ведутся на положениях, разработанных в 1972 году для условий плановой экономики!).
Реализация данного подхода позволит использовать мощный рычаг управления минерально-сырьевым комплексом, улучшить достоверность учета, а следовательно, повысить инвестиционную привлекательность месторождений; повысить интерес к комплексной отработке месторождений, развитию и внедрению инновационных технологий добычи и переработки полезных ископаемых; исключить утечку «забытых» и «утерянных» полезных ископаемых за границу; создать новые рабочие места. При этом регионы нашей страны должны получить существенные выгоды, ведь основные месторождения расположены в её восточной части.
Отдельно стоит отметить возможный рост бюджетных доходов. По моим расчетам, это может составлять от десятков до первых сотен миллиардов рублей в год!
3. Создать и утвердить на государственном уровне методики стоимостной и геолого-экономической оценки месторождений, а также оценки экономической эффективности инвестиций в проекты разработки месторождений твердых полезных ископаемых.
4. Определить правила и требования к подсчету запасов полезного ископаемого с учетом динамического подхода, а также определить однозначные требования к их пересмотру! В настоящее время их пересмотр может осуществляться лишь по желанию недропользователя.
5. Полноценно наладить деятельность лицензионных служб, обязав их в полной мере осуществлять деятельность по указанию интересов государства в лицензиях на право пользования недрами.
6. Создать национальные стандарты проектирования, учета, расчета и оценки экономического ущерба от потерь полезного ископаемого при добыче и переработке. Данные стандарты должен отражать не только интересы нашей страны, но и мировые стандарты в отрасли. Разработать и утвердить понятийный аппарат!
7. Ввести понятие «ущерб/убыток» от потерь полезного ископаемого при добыче и начать разработку методик их оценки.
8. Разработать системы преференций и поощрений недропользователей, не позволяющих варварской отработки месторождений. В частности, подобная система может быть разработана на базе налогового законодательства, с учетом специфики развития горнодобывающих предприятий.
9. Организовать проведение образовательных мероприятий по вопросам рационального освоения георесурсного потенциала на базе ЦКР-Роснедр. Организовать круглые столы, обсуждения вопросов рационального и комплексного освоения недр.
Выполнить все эти мероприятия не составит большого труда, если учитывать, что в настоящее время существует группа высоко квалифицированных профессионалов, много лет работающих над данной проблемой по собственной инициативе, обеспечивающей работу ЦКР-ТПИ Роснедр.
Опыт 50-ти летней работы подобной структуры - «Центральной комиссии по разработке месторождений углеводородного сырья» показывает высокую эффективность предлагаемого механизма.
В секторе ТПИ подобными результатами хвалиться пока не приходится.
Ну и здесь выложу полный текст моего графоманства.
Сложившаяся ситуация в минерально-сырьевом секторе и, в частности, государственном контроле и управлении недропользованием твердых полезных ископаемых, а точнее его практическое отсутствие, заставило меня создать данный текст.
В настоящее время уделяется серьезное внимание развитию минерально-сырьевого сектора, как базового в развитии экономики РФ. Особое внимание уделяется вопросам освоения месторождений углеводородного сырья.
При этом, по мнению огромного ряда специалистов в области геологии, горного дела, экономики и прочих областей, внимание к сектору твердых полезных ископаемых (ТПИ) и подземных вод в РФ незаслуженно малое. Особую актуальность данный вопрос приобретает в условиях зависимости экономики страны от цен на углеводородное сырье. Проведенный анализ показал, что из-за отсутствия достаточно пристального внимания к ТПИ, российский бюджет недополучает средства в размерах, сравнимых с доходами от деятельности углеводородного сектора за счёт налогов на прибыль, на добычу полезных ископаемых и прочих отчислений. Вместе с этим страдает не только экономика, но и политические, социальные аспекты, ведь большинство горнодобывающих производств - градообразующие.
Существующая структура управления минерально-сырьевого сектора, в соответствии с существующими нормативно-правовыми актами представляет собой четыре основных блока:
- поисково-оценочные и геологоразведочные работы - реализуется деятельностью ОАО «Росгеология», частных геологических компаний, пользователями недр (в том числе в оперативном порядке) и, несомненно, выполняет важнейшую роль в области восполнения МСБ России;
- постановка запасов на государственный баланс и ведение государственного баланса - реализуется ФБУ «ГКЗ», Российский Федеральный Геологический Фонд (Росгеолфонд);
- лицензирование и передача прав пользования недрами - реализуется Федеральным агентством по недропользованию;
- недропользование - реализуется пользователями недр. Юридически контроль осуществляется: Роснедра, Ростехнадзор, Росприроднадзор, МЧС и пр. При этом стоит отметить, что в Роснедрах до настоящего времени нет отдела недропользования!
В настоящее время существуют серьезные вопросы, требующие срочного решения в части разведки и подсчета запасов. Существующая в РФ классификация запасов по категориям, оставшаяся наследием со времен СССР, имеет вероятностную характеристику (запасы, стоящие на государственном балансе не соответствуют действительности), что существенно ухудшает инвестиционную привлекательность сектора ТПИ в т.ч. для западных инвесторов.
Подсчет запасов по золоторудным месторождениям показывает, что имеет место существенная разница в подсчете запасов по Российским и международным стандартам.
Данная разница по некоторым видам минерального сырья и месторождениям может доходить до 50% и более, а это означает, что государственный баланс ведется по ложным, зачастую завышенным значениям запасов полезных ископаемых.
Однако, в данной сфере наблюдается существенный сдвиг, хоть и недостаточно возможными на мой взгляд темпами, ведь до настоящего момента отсутствует какая-либо официально утвержденная методика стоимостной оценки месторождений! И более того, некоторыми «специалистами» она представляется ненужной!
Особое внимание хотелось бы обратить на вопросы лицензирования и недропользования.
1. Лицензирование. В связи со своей профессиональной деятельностью, анализируя действующие лицензии на право пользования недрами, можно прийти к выводу, что возложенные на лицензирование функции (ст. 12 Закона «О недрах») выполняются только в вопросах сроков проведения работ и границах лицензионных участков, умалчивая вопросы, связанные с объемами передаваемых балансовых запасов, условиями отработки (полнота извлечения, производственная мощность, иные ограничения по рациональному и комплексному использованию недр), отнесение добычных работ к «специальным видам» (в целях реализации 26 главы Налогового кодекса РФ).
Вместе с тем, тексты некоторых действующих лицензий зачастую содержат противоречивую информацию о запасах месторождения или допускают комичные случаи: запасы месторождения золота - 250 кг, а недропользователю предписывается обеспечить ежегодную производительность по добыче - 300 кг. Имеется группа лицензий, разрешающая недропользователям «выборочную отработку запасов» практически прямым текстом!
Практически полностью в лицензиях умалчивается вопрос о наличии попутных полезных ископаемых и попутных компонентов. В первую очередь это касается цветных, редкоземельных и драгоценных металлов!
Это приводит к тому, что некоторые недропользователи получают концентрат, в котором неучтённо содержатся много золота, серебра, платины, палладия, теллура, иридия, урана и др. Такие концентраты с огромной охотой идут на экспорт. Особенно с большой охотой подобные концентраты приобретаются Китаем, где извлекаются почти все полезные компоненты (как учтенные, так и неучтенные).
Интересы государства в лицензии или не отражены вообще, или формулируются в самом общем виде. Все это полностью противоречит действующему законодательству! Более того, в нашей стране действует Единый классификатор типов и видов полезных ископаемых, который не учитывается при выдаче лицензий. Имеется одно полезное ископаемое, лицензия выдается на другое, учет ведется по третьему. Неразбериха запутывает налогообложение, а также учет и ведение государственного баланса полезных ископаемых. На все это закрываются глаза, все это умалчивается.
2. Проекты на разработку месторождений ТПИ. Вопрос проектирования разработки месторождений отдельный и, пожалуй, самый серьезный вопрос в данной системе, так как является базовым элементом в вопросе контроля и управления недропользованием. Ведь именно по действующим проектам функционируют предприятия, ведется проверка их деятельности!
Требования о необходимости разработки проектной документации, а также правила по ее составлению (к сожалению часто не конкретных или касающихся только структуры и оформления, а не смысловой части) содержатся в ряде основных нормативно-правовых актах: Законе «О недрах», Налоговом кодексе РФ, различных постановлениях Правительства РФ, Приказах министерств и ведомств. Данные постановления и приказы противоречат друг другу или не несут конструктивной смысловой нагрузки.
Законом РФ, постановлениями и приказами предписано согласование и утверждение проектной документации на предмет оценки рациональности и комплексности освоения месторождений, исключения выборочной отработки запасов (основное требование Закона «О недрах» - наиболее полная отработка месторождений). По своему существу, горнопромышленные проекты выделяются из группы проектов, попадающих под необходимость государственной экспертизы (ФАУ "Главгосэкспертиза России") в особую группу, так как решают ряд вопросов, касающихся рационального использования недр, обеспечения наиболее полного извлечения полезного ископаемого из недр.
В первую очередь, это связь вопросов полноты отработки балансовых запасов с 26 главой Налогового кодекса - Налог на добычу полезных ископаемых, а также определением Налога на прибыль.
Стоит отметить, что до настоящего времени ни одним нормативным документом однозначно не закреплены понятия и значения понятий: добыча, добытое полезное ископаемое, полезное ископаемое, потери при добыче, запасы, ресурсы и пр. Существующие определения многочисленны и противоречивы!!! Суды в разных случаях под полезным ископаемым признают то руду, то концентрат, то чистый металл.
В настоящее время действует Постановление Правительства от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», изданное с целью выполнения положений Градостроительного кодекса, однако не несущего своей целью оценку ресурсного потенциала и вопросов полноты и комплексности освоения месторождений, а лишь принятые в проекте сметные расчеты и архитектурные решения.
По причине данной неразберихи, а также отсутствия единых правил, эталонов, нормативов выполнения проектной документации в горной промышленности, каждый из проектировщиков лезет, кто во что горазд.
По результатам работы с более чем 200 объектами недропользования была проанализированная эффективность использования георесурсного потенциала. Как показывает практика, осваивается всего 10-15% от первоначальных запасов!!!! Выполненные расчеты показывают многомиллиардный ущерб от подобной варварской, практически повсеместной, отработки месторождений. И вину за это можно возложить не только лишь на недропользователей!
Парадокс в том, что недропользователи сами теряют на подобной хищнической выборочной отработке в погоне за сиюминутным доходом! Оценка данного ущерба ни ими, ни государством даже не проводится! Все упрощается до максимума. Никто просто не заинтересован в рациональной работе, т.к. она занимает много мыслей и времени. В итоге - контрольно-надзорные органы проверяют деятельность предприятий в соответствии с утвержденными проектами, проектами далекими не только от идеальных, но зачастую варварских. Круг замкнулся.
Проектировщикам выдается задание на разработку проектной документации на запасах, утвержденных по кондициям 60-х годов, несмотря на изменение цен на сырье и горно-геологических условий (например, на драгоценные и цветные металлы более чем на 500%)!!! Есть месторождения, где до последнего времени недропользователи применяли добычную установку, смонтированную в начале 20-го века! Все это идет в разрез существующему законодательству, обязывающему недропользователя применять наиболее прогрессивную технику и технологию, исключать выборочную отработку!
Для исполнения постановлений Правительства от 29.12.2001г №921, от 03.03.2010 г. №118, Федеральным агентством по недропользованию создан коллегиальный орган Центральная комиссия по разработке месторождений твердых полезных ископаемых (ЦКР-ТПИ Роснедр), обеспечивать деятельность которой я имею честь с 2006 года. В состав Комиссии вошли крупнейшие российские ученые в области геологии, горного дела, обогащения полезных ископаемых, экономики, а также чиновники МПР, Роснедра, Ростехнадзора и др. К сожалению, с 2006 года число ученых в этой комиссии сократилось, число чиновников выросло.
Основной целью общественной комиссии, функционирующей на безвозмездной основе, является соблюдение Российского законодательства в области наиболее полного, рационального, комплексного освоения недр. Стимулирование применения наиболее прогрессивных мировых технологий.
За период с 2007 г. по 2011 г. в ЦКР-ТПИ и ТО ЦКР-ТПИ Роснедра было рассмотрено более 400 проектов, в том числе в ЦКР Роснедра - более 300. Следует отметить, что в настоящее время это не более 20% от величины действующих месторождений ТПИ. Недропользователи не согласовывают проекты и самовольничают на месторождениях, считая их своей собственностью!
В период с 2006 г. по 2009 г. Комиссия осуществляла утверждение планов развития горных работ и уточненных нормативов потерь, дающих преференции недропользователям в виде освобождении налога на добычу на величину теряемых запасов, на настоящее время эта функция передана Росприроднадзору (по не вполне ясным основаниям). По имеющейся информации от недропользователей, данная процедура осталась лишь на бумаге и фактически не ведется с пониманием проблемы - полноты отработки месторождений.
В результате рассмотрения проектной документации ЦКР-ТПИ, более 10% было отклонено ввиду существенных нарушений Законодательства, норм и правил ведения горных работ. Всего, порядка 30% проектной документации было согласовано на весь срок действия проекта, более 50% проектной документации было согласовано на срок с рекомендациями по внесению изменений в действующий проект.
Как показывает опыт, все проектные документы содержат ошибки, неточности, нарушения Российского законодательства и пр. Отмечены случаи составления проектных документов при отсутствии утвержденных кондиций и запасов полезных ископаемых; проектирование выборочной отработки; существенное завышение потерь из-за неправильно выбранных элементов системы разработки; принятие к проектированию показателей полноты извлечения, существенно отличающихся (в худшую сторону) от принятых при обосновании кондиций и подсчете запасов, т.е. проектирование с заведомо сверхнормативными потерями; отсутствие проработки по извлечению попутных компонентов - это лишь малая часть выявленных нарушений.
При этом, следя за исполнением законодательства, группой экспертов была установлена четкая взаимосвязь полноты и комплексности отработки месторождений с вопросами наполнения государственного бюджета, а также изменением инвестиционного климата, развитием и внедрением прогрессивных инновационных технологий по добыче и переработке минерального сырья!
Установлено расчетами, что выполняемое, с учетом указаний специалистов ЦКР-ТПИ, снижение безвозвратных потерь полезного ископаемого в проектной документации приводит к миллиардным прибылям бюджета!
Снижение потерь возможно за счет применения прогрессивных инновационных технологий и не только зарубежных! Например, уникальная обогатительная установка российского изобретателя Смирнова позволяет извлекать драгоценные металлы из отходов перерабатывающих производств, а также месторождений обычных песчано-гравийных смесей! В настоящее время практически не нашла применения.
Применение инновационных перерабатывающих технологий стимулирует инвестиционный климат, существенно повышает интерес к месторождениям, входящим в нераспределенный фонд! К сожалению, непосредственно в данном направлении со стороны государства работы почти не ведутся.
Появляющиеся инициативы по совеершенствованию Российского законодательства не всегда находят положительный отклик со стороны органов власти, чаще всего к ним просто нет никакого интереса, что автоматически существенно снижает интерес и недропользователей! На одной из конференций, участниками (ведущими российскими учеными, недропользователями, проектировщиками) было принято обращение к руководству Роснедра с предложениями по совершенствованию системы, но… «а воз и ныне там». Что говорить, присутствовал один раз на заседании комитета Гос.Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, так там некоторые "специалисты", вполне серьезно считают, что у нас в стране есть месторождения БРИЛЛИАНТОВ! АГА! Они где то рядом с месторождениями латуни и бронзы!
В настоящий момент, группой, обеспечивающей деятельность ЦКР-ТПИ Роснедр с 2006 года, накоплен огромный опыт и данные по многочисленным месторождениям ТПИ. К сожалению, огромная часть данных работы ЦКР 2006-2009 гг. были халатно уничтожены, но уже сейчас, снова, собранны массивы статистических данных, разработаны: проекты рекомендаций, нормативных документов и методического обеспечения; система классификации ущерба государства от нерационального использования недр; методики оценки; понятийный аппарат. Разработаны рекомендации по устранению нестыковок в законодательстве.
Данные нестыковки довольно просто и быстро устранить без потерь!
Сформированы предложения, позволяющие в кратчайшие сроки создать комплексную систему государственного контроля за рациональным и комплексным освоением месторождений ТПИ, исключающую выборочную отработку балансовых запасов, способной планомерно совершенствовать систему недропользования в стране! И это не в ущерб достопочтенным господам недропользователям! Однако, разработанные мероприятия не находят отклика у органов власти.
Отсутствие реализации данного рычага управления (контроль проектирования и разработки месторождений) приводит к выборочной отработке месторождений, ущербам и убыткам бюджета на уровне сотен миллиардов рублей в год! Достаточно лишь сказать, что снижение уровня потерь на крупных угольных месторождений всего на 3-5% приводит к сохранению сотен миллионов тонн угля, а это значит - бюджет может получить дополнительные средства на более чем 1,5 млрд рублей только от налога на добычу только с одного месторождения!
К сожалению, нельзя охватить все вопросы сразу: стоимостная оценка месторождения с целью увеличения инвестиционной привлекательности распределенного и нераспределенного фонда, вопрос комплексной отработки и переработки многокомпонентных месторождений, введение понятия убытка и ущерба от потерь полезного ископаемого, несоответствия и противоречия в основных нормативно-правовых актах, направленных на реализацию функции по контролю за недропользованием, применение компьютерных технологий при проектировании, снижение уровня «горной науки» и числа специалистов, а также многие другие вопросы.
Не буду останавливаться лишь на перечислении существующих недостатков. Постараюсь сформулировать предложения по совершенствованию и налаживанию системы. В настоящее время представляется наиболее необходимым:
1. Наладить систему государственного контроля за недропользованием на всех этапах посредством формирования молодого направления - системы «горного аудита»! Для чего нужно обозначить отдельный статус и необходимость проведения государственной экспертизы проектов освоения месторождений полезных ископаемых (ТПИ). Несомненно, как и сейчас, этим вопросом должен заниматься коллегиальный орган, исключающий коррупционную составляющую, но имеющий официальный государственный статус! Подобная структура, имеющая статус экспертного органа, практически не потребует бюджетных средств, а в случае принятия поправок в Закон «О недрах» о платности данной экспертизы, может перейти на самоокупаемость. Стоит отдельно отметить, что плата за проводимую экспертизу, по расчетам, не должна стать обременительной для недропользователей. По опыту работы можно отметить, что штат подобной структуры может быть достаточно невелик, т.к. привлекает сторонних высококвалифицированных независимых экспертов! Для проведения экспертизы должны привлекаться высококлассные специалисты - практики, проектные, научные и учебные организации.
Структура, занимающаяся данным вопросом, станет основой в появлении нового направления - «горного аудита», что, по мнению широкой общественности, заинтересует и инвесторов, и недропользователей!
Несомненно, необходимо закрепление статуса «Эксперта» (с закреплением круга прав и обязанностей).
2. Привести в соответствие нормативные акты, определив основными целями государства положения ст.22 Закона «О недрах» - наиболее полная отработка месторождений, исключение выборочной отработки богатых участков; интегрировать мировой опыт учета запасов полезных ископаемых; разработать единые правила проектирования, расчетов и учета потерь полезного ископаемого на всех этапах (в настоящее время работы ведутся на положениях, разработанных в 1972 году для условий плановой экономики!).
Реализация данного подхода позволит использовать мощный рычаг управления минерально-сырьевым комплексом, улучшить достоверность учета, а следовательно, повысить инвестиционную привлекательность месторождений; повысить интерес к комплексной отработке месторождений, развитию и внедрению инновационных технологий добычи и переработки полезных ископаемых; исключить утечку «забытых» и «утерянных» полезных ископаемых за границу; создать новые рабочие места. При этом регионы нашей страны должны получить существенные выгоды, ведь основные месторождения расположены в её восточной части.
Отдельно стоит отметить возможный рост бюджетных доходов. По моим расчетам, это может составлять от десятков до первых сотен миллиардов рублей в год!
3. Создать и утвердить на государственном уровне методики стоимостной и геолого-экономической оценки месторождений, а также оценки экономической эффективности инвестиций в проекты разработки месторождений твердых полезных ископаемых.
4. Определить правила и требования к подсчету запасов полезного ископаемого с учетом динамического подхода, а также определить однозначные требования к их пересмотру! В настоящее время их пересмотр может осуществляться лишь по желанию недропользователя.
5. Полноценно наладить деятельность лицензионных служб, обязав их в полной мере осуществлять деятельность по указанию интересов государства в лицензиях на право пользования недрами.
6. Создать национальные стандарты проектирования, учета, расчета и оценки экономического ущерба от потерь полезного ископаемого при добыче и переработке. Данные стандарты должен отражать не только интересы нашей страны, но и мировые стандарты в отрасли. Разработать и утвердить понятийный аппарат!
7. Ввести понятие «ущерб/убыток» от потерь полезного ископаемого при добыче и начать разработку методик их оценки.
8. Разработать системы преференций и поощрений недропользователей, не позволяющих варварской отработки месторождений. В частности, подобная система может быть разработана на базе налогового законодательства, с учетом специфики развития горнодобывающих предприятий.
9. Организовать проведение образовательных мероприятий по вопросам рационального освоения георесурсного потенциала на базе ЦКР-Роснедр. Организовать круглые столы, обсуждения вопросов рационального и комплексного освоения недр.
Выполнить все эти мероприятия не составит большого труда, если учитывать, что в настоящее время существует группа высоко квалифицированных профессионалов, много лет работающих над данной проблемой по собственной инициативе, обеспечивающей работу ЦКР-ТПИ Роснедр.
Опыт 50-ти летней работы подобной структуры - «Центральной комиссии по разработке месторождений углеводородного сырья» показывает высокую эффективность предлагаемого механизма.
В секторе ТПИ подобными результатами хвалиться пока не приходится.