Выйти из режима блицкрига
Преобразования в системе управления Северо-Кавказским федеральным округом прошли на волне некоторого разочарования в результатах первых лет его существования. Действительно, итоги работы противоречивы, но темпы
экономического роста в регионе были набраны приличные. Однако новым назначенцам федерального центра предстоит иметь дело с существенно менее стабильной экономической обстановкой, а это требует быть ближе к земле
Спустя четыре года после образования СКФО однозначно оценить, насколько эффективной оказалась новая политика федерального центра в отношении этой проблемной территории, достаточно сложно. С одной стороны, мы имеем ярко выраженный рост экономики Северного Кавказа в 2010-2012 годах: в этот период ВРП нового федерального округа увеличивался в среднем на 15,6% в год, тогда как оптимальный сценарий Стратегии социально-экономического развития СКФО предусматривал динамику всего в 7,7%. Быстрый экономический рост подтверждают и данные ежегодного исследования крупнейших компаний СКФО, проводимого Аналитическим центром «Эксперт ЮГ». Если в первом таком исследовании 2010 года предприятий с годовым оборотом более миллиарда рублей в округе не набралось и сотни, то по итогам 2012 года компаний с формальными признаками крупного бизнеса на Северном Кавказе оказалось уже 216.
С другой стороны, те механизмы стимулирования инвестиций, которые начал создавать Александр Хлопонин с первых же дней своего пребывания в должности полпреда в СКФО, пока не слишком заработали. «Госгарантии оказались слишком забюрократизированным механизмом. Есть огромное количество случаев, когда бизнес из-за этого отказывался от получения гарантий», - признал Хлопонин ещё в конце 2012 года на Втором форуме крупнейших компаний СКФО, организованном «Экспертом ЮГ», и с тех пор ситуация принципиально не изменилась. А Корпорация развития Северного Кавказа изначально ориентировалась на масштабные проекты, несмотря на то, что основой экономики региона является малый и средний бизнес.
Именно этот «отрыв от земли» и стал основным поводом для критики деятельности полпредства - причём нередко обоснованной. Недавняя реорганизация управления Северным Кавказом с появлением специального министерства по делам этого региона и сменой полпреда в СКФО состоялась на фоне продолжающегося уже почти год резкого ослабления финансовой устойчивости субъектов федерации, входящих в округ. Ключевые северокавказские регионы имеют значительный и постоянно растущий объём госдолга, в течение прошлого года в округе существенно ухудшилась платёжная дисциплина в ЖКХ.
При этом у Кремля появились новые региональные приоритеты - сначала Дальний Восток, а совсем недавно - Крым: объявленное в конце апреля сокращение объёмов федерального финансирования госпрограммы развития СКФО было однозначно истолковано комментаторами как результат перенаправления финансовых потоков на другие проблемные территории страны. Очевидно, что у федерального центра больше нет возможности, как раньше, заливать Кавказ деньгами, и если четыре года назад многим казалось, что решение хорошо известных проблем региона заметно ускорится, то сейчас лагерь оптимистов явно поредел.
Теперь же почти всем понятно, что условия работы в СКФО принципиально изменились - при сохранении всё тех же проблем.
Чуда не произошло
Несмотря на то, что последний год для Северного Кавказа выдался очень непростым, полпредство в СКФО и лично Александр Хлопонин, казалось, совсем перестали управлять ситуацией в регионе - во всяком случае, их активность была заметно ниже, чем в первые два-три года пребывания Хлопонина на Кавказе. Фактически полпредство оказалось на вторых ролях при смене глав в Дагестане и Кабардино-Балкарии с явным последующим усилением силовиков в этих республиках, а в сфере экономики, изначально считавшейся главным «коньком» Хлопонина, стало окончательно ясно, что чаемый прорыв не случился. Госгарантии, на которые возлагалась надежда в сфере привлечения инвестиций, получили считанные проекты.
Широко разрекламированный несколько лет назад туристический кластер Северного Кавказа пришлось на ходу переформатировать, приводя глобальные планы в соответствие с реальными возможностями. А Корпорация развития Северного Кавказа пока не смогла поставить свою работу на поток: в её портфеле за четыре года работы всего семь проектов. Весной 2014 года корпорация собиралась завершить самый знаковый свой проект - современный конгрессно-выставочный центр на Кавминводах, где в апреле планировалось провести международный форум «Туристика». Но объект не удалось сдать в срок, и анонсированное событие пришлось переносить на следующий год.
Кризис 2008-2009 годов Северный Кавказ прошёл практически безболезненно. Долговая нагрузка на корпоративный сектор была невелика, низкая база экономики и дешёвые трудовые ресурсы давали хорошие возможности для быстрого роста многих региональных компаний, а у правительства было достаточно денег, чтобы поддерживать финансовую стабильность округа новыми дотациями. Однако теперь ситуация резко изменилась: в прошлом году СКФО почувствовал замедление экономики вместе с другими частями страны.
Рекордные для России значения индекса промышленного производства, зафиксированные в ряде республик, не должны вводить в заблуждение: промышленность в прошлом году росла либо там, где оборонные предприятия ещё советской постройки получили госзаказы (Дагестан и Северная Осетия), либо там, где её ещё недавно не было вовсе (Ингушетия). Напротив, те регионы, которые в 2012 году были лидерами промышленного роста в масштабах России (Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия), в прошлом году резко просели, а Ставропольский край, где сосредоточен основной промышленный потенциал СКФО, показал почти нулевой рост индустрии
Регион
Место по уровню долговой нагрузки среди субъектов РФ
Объём госдолга на 01.01.2014, млрд руб.
Отношение госдолга на 01.01.2014 к доходам бюджета субъекта в 2013 г., %
Отношение госдолга на 01.01.2013 к доходам бюджета субъекта в 2012 г., %
Рост госдолга в 2013 г., %
Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объёме доходов бюджета субъекта, 2013 г., %
Ставропольский край
35
20,94
47,2
36,7
38,2
58,9
Чечня
43
4,54
56,4
59,5
0,2
13,1
Кабардино-Балкария
45
4,84
58,7
47,6
27,7
35,4
Дагестан
57
13,71
71,1
48,3
70,3
24,2
Карачаево-Черкесия
68
3,82
86,6
84,6
17,1
23,7
Северная Осетия
78
7,45
103,2
108
10,7
34,5
Ингушетия
80
2,38
108
44,6
152,4
11,3
Инвестиции уходят в минус
Аналогичная ситуация - в сфере привлечения инвестиций: в целом по округу в прошлом году не удалось дотянуть до показателей 2012 года, а в отдельных регионах случился настоящий инвестиционный провал (см. график 2). Наиболее сильный спад инвестиций произошёл в Чечне, где завершилось действие федеральной программы социально-экономического развития республики, а в Кабардино-Балкарии инвесторы явно взяли паузу по политическим соображениям на фоне ожидаемой (и в итоге свершившейся) отставки главы республикиАрсена Канокова.
Если же анализировать данные по инвестициям в более длительном периоде, за четыре года существования СКФО в «хлопонинской версии», то, безусловно, следует признать отдельные локальные успехи. В 2010-2013 годах более чем вдвое вырос объём годовых инвестиций в Карачаево-Черкесию, почти вдвое - в Ингушетию и Северную Осетию, в полтора раза - в Дагестан. Однако эти республики по-прежнему пользуются эффектом низкой базы, в то время как динамика инвестиций в ключевом субъекте СКФО - Ставропольском крае - за четыре года оказалась не слишком значительной.
В результате первый этап существования округа принёс прирост годовых объёмов инвестиций всего на треть (см. график 3), хотя при этом удалось дать старт ряду новых крупных проектов, которые принесут свои плоды уже в следующем периоде. Это, например, такие производства, как Каспийский завод листового стекла (запущен в прошлом году) и «Дагагрокомплекс» (на стадии реализации) в Дагестане, завод чистых полимеров «Этана» в Кабардино-Балкарии (открытие планируется в 2016 году), строящийся агропромышленный парк «Ставрополье» стоимостью 45 млрд рублей, кластер предприятий по производству стройматериалов «Ин Ариа» в Ингушетии (запуск ожидается в следующем году) и ряд других проектов.
Первый тревожный звонок прозвучал год назад. Исследование крупнейших проектов СКФО, выполненное Аналитическим центром «Эксперт ЮГ» весной 2013 года, показало, что, несмотря на рост общей суммы проектов на 5,5%, их количество сократилось на 12, до 162. А в этом году все стадии отбора прошли 156 проектов, которые мы можем назвать реальными, при этом общий объём крупнейших инвестпроектов СКФО сократился на 17%. В целом он составил 956 млрд рублей, потери за год - порядка 200 млрд. Часть из них выбыла по сугубо политическим причинам, например, крупнейший девелоперский проект СКФО - строительство города-спутника Махачкалы «Лазурный берег», инициированное мэром столицы Дагестана Саидом Амировым. После его ареста в июне прошлого года проект замер до неопределённого времени.
Далека от решения и основная задача ускоренного привлечения инвестиций - создание на Северном Кавказе большого количества рабочих мест. За последние четыре года уровень безработицы в регионе снизился незначительно - с 16,5 до 13% экономически активного населения (см. график 4), хотя в самом проблемном субъекте - Чечне - ситуация с безработицей уже не такая катастрофическая, как несколько лет назад. Несмотря на определённое сокращение количества крупных терактов (за четыре года бандподполье потеряло несколько видных лидеров, включая «террориста номер один» Доку Умарова), социальная обстановка в большинстве регионов СКФО остаётся напряжённой.
В опубликованном в конце прошлого года агентством «РИА Рейтинг» исследовании качества жизни в регионах страны на среднероссийский уровень вышло только Ставрополье, оказавшееся на 31-м месте, а из республик наиболее высокую позицию (67-е место) заняла Северная Осетия. Словом, быстрого преодоления отсталости Северного Кавказа за первые годы существования СКФО не случилось.
Кольцо долгов сжимается
Непростая ситуация в прошлом году сложилась на Северном Кавказе и в бюджетной сфере: все до единого регионы СКФО нарастили объём госдолга, некоторые - на десятки процентов (см. таблицу). Дотационность бюджетов сохраняется на привычно высоком уровне и не проявляет тенденций к существенному снижению: только Ставропольский край перешагнул
50-процентный рубеж собственных доходов, а республики способны обеспечивать себя в лучшем случае на треть.
Проблема роста региональных долгов на Северном Кавказе быстро приобретает политическую окраску. Осенью прошлого года при обсуждении регионального бюджета в думе Ставропольского края представители трёх оппозиционных фракций устроили демарш новоназначенному врио губернатора Владимиру Владимирову, отказавшись голосовать за увеличение бюджетного дефицита и рост госдолга. В Дагестане, где на этот год также был заложен серьёзный дефицит регионального бюджета, руководство республики во главе сРамазаном Абдулатиповым решило заполнить «дыры» за счёт приватизации государственных предприятий. Это немедленно породило конфликт, поскольку в списке активов на продажу оказался Кизлярский коньячный завод - один из немногих стабильных крупных налогоплательщиков Дагестана. Коллектив предприятия при поддержке казачества выступил категорически против его акционирования и последующей продажи, в небольшом Кизляре за последние месяцы уже несколько раз проходили многочисленные митинги. Кстати, и в этом случае полпредство в СКФО фактически сделало вид, что ничего не происходит, - федеральный уровень власти в конфликте вокруг завода представляли прокуратура и депутат Госдумы Умахан Умаханов, ставшие на сторону противников приватизации.
Ещё одна линия долгового фронта пролегла в сфере ЖКХ, где в прошлом году Северный Кавказ опять «отличился». В минувшем декабре премьер-министр Дмитрий Медведев, выступая на заседании правительственной комиссии по развитию СКФО, аттестовал ситуацию с платежами за газ и электричество в регионе как «безобразие». По информации главы правительства, объём газовых долгов на Северном Кавказе достиг 50 млрд рублей, или половины всей задолженности потребителей по России, а задолженность перед гарантирующими поставщиками электроэнергии - 24 млрд рублей. И в том, и в другом случае в течение года объёмы долга значительно увеличивались, и это также косвенным образом подтверждает, что экономический кризис добрался до Кавказа, поскольку ухудшение платёжной дисциплины - один из самых верных признаков системного нездоровья экономики.
Ситуация с газовыми долгами в регионах округа выглядит по-разному. Если в Кабардино-Балкарии и Северной Осетии, которые входят в первую десятку главных задолжников «Газпрома», ключевыми неплательщиками являются предприятия ЖКХ, то в Дагестане львиная доля долгов приходится на население. В ООО «Газпром межрегионгаз Пятигорск», которое поставляет газ во все республики СКФО, за исключением Чечни, это объясняют отсутствием у большей части жителей республики сформированной культуры платежей и низким уровнем доходов.
В то же время отдельные представители руководства Дагестана не раз пытались оспорить объёмы газовых долгов, которые числятся за республикой. Особенно активную позицию в этом вопросе занимал бывший вице-премьер дагестанского правительства Магомедгусен Насрутдинов, который в конце января в очередной раз планировал выступить с критикой «Газпрома» на совещании у Александра Хлопонина по газовым вопросам. Однако незадолго до этого Насрутдинов был задержан в столичном аэропорту «Внуково» и взят под стражу по подозрению в махинациях десятилетней давности в ходе приватизации дагестанских газопроводов компанией «Даггаз», которая контролируется его семьёй. А на совещании у Хлопонина было принято решение, что все республики СКФО, с которыми работает «Газпром межрегионгаз Пятигорск», подпишут с этой организацией акты, где будет зафиксирован объём просроченной задолженности на 1 января.
По информации компании, общий объём дебиторки по пяти республикам СКФО на начало года превышал 38 млрд рублей (см. график 5); из них на население приходится 72% (в первую очередь это Дагестан), на предприятия ЖКХ - порядка 18% и ещё 10% - на остальную промышленность. Ещё 1,5 млрд рублей долгов за газ накопили предприятия Чечни.
В электроэнергетике прошлогоднее совещание у Дмитрия Медведева имело последствия в виде февральской отставки генерального директора МРСК Северного Кавказа Петра Сельцовского, чью деятельность совет директоров компании признал неэффективной. Новый главный энергетик СКФО Сергей Архипов, ранее возглавлявший МРСК Юга, с первых же дней работы продолжил наступление на неплательщиков, которое уже начал его предшественник. По информации МРСК Северного Кавказа, в I квартале с должников было взыскано в судебном порядке 1,1 млрд рублей, а объём поступлений по этим искам составил 466 млн рублей. В начале июля компания объявила, что берёт в аренду городские электросети Махачкалы - наверное, своего самого проблемного контрагента: в эпоху Саида Амирова вокруг энергетических долгов города не раз разгоралась настоящая война. Борьба за платёжную дисциплину в электроэнергетике Северного Кавказа и дальше не обещает быть простой, и круг проблем здесь примерно тот же, что и у газовиков: несанкционированные подключения, отсутствие современных приборов учёта, низкая платёжеспособность населения, большое количество предприятий теневой и полукриминальной экономики, бесконтрольно потребляющих энергоресурсы, и т. д.
Развилка приоритетов
Оптимизм по поводу быстрых результатов в решении проблем Северного Кавказа таял вместе с последовательным сокращением предполагаемых федеральных вложений в регион. Три года назад, когда вслед за принятием Стратегии развития СКФО до 2025 года в правительстве началось формирование соответствующей госпрограммы социально-экономического развития округа, Минрегион рассчитывал заложить в неё астрономическую сумму - 3,6 трлн рублей, в том числе 2,4 трлн из федерального бюджета. Эти средства планировалось пустить на создание туристического кластера, развитие Кавминвод, повышение инвестиционной привлекательности СКФО - словом, программа отражала ту идеологию, с которой на Северный Кавказ прибыл Александр Хлопонин.
Однако уже весной 2012 года у Кавказа появился серьёзный внутрироссийский конкурент - Дальний Восток, для развития которого в кабинете Медведева было создано отдельное министерство. В результате к моменту принятия госпрограммы развития СКФО в декабре 2012 года её объём значительно «похудел» - до 2,55 трлн рублей, причём расходы федерального бюджета были определены только до 2020 года в сумме 234,9 млрд рублей, остальное планировалось добрать внебюджетными инвестициями. Но и эта сумма была пересмотрена - в апреле объём финансового обеспечения мероприятий госпрограммы до 2020 года был сокращён до 204,677 млрд рублей. Официальное обоснование этой меры ссылается на послание президента России о бюджетной политике в 2014-2016 годах, но за этим, очевидно, скрывается внезапное появление новой статьи южных расходов в связи с присоединением Крыма.
В то же время, учитывая застарелые проблемы Северного Кавказа в социальной сфере, этот регион находится под особым вниманием федеральных властей в части выполнения «майских указов» Владимира Путина. Отсюда и новая повестка развития СКФО, существенно отличающаяся от инвестиционной риторики полпредства первых двух-трёх лет существования округа, которая была предъявлена во второй по счёту федеральной целевой программе «Юг России» (2014-2020 годы). Координатором программы объёмом 189 млрд рублей, утверждённой правительством в конце прошлого года, был назначен Минрегион, и именно глава этого ведомства Игорь Слюняев дал первые комментарии к её содержанию. «Прежде всего это завершение ранее начатых объектов социальной сферы, образования и здравоохранения, коммунального хозяйства», - сообщил Слюняев в ходе поездки по регионам Северного Кавказа в январе, сразу после утверждения ФЦП. И только начиная с 2016 года, по словам министра, «мы более активно займёмся реальным сектором экономики и созданием с помощью бюджетной системы Российской Федерации новых производств на юге страны».
Помимо социального блока, в новой конфигурации управления Северным Кавказом явно усилится силовая составляющая, которую теперь будет олицетворять новый полпред в СКФО генерал-лейтенант внутренних войск Сергей Меликов, уже, впрочем, предъявивший и собственные экономические приоритеты - ускоренное промышленное развитие. А продолжателем прежнего курса полпредства станет министерство по делам Северного Кавказа во главе с бывшим губернатором Красноярского края Львом Кузнецовым - давним соратником Александра Хлопонина. Сам Хлопонин сохранил функции вице-премьера и будет курировать вопросы координации межнациональной сферы (значительная часть соответствующих вопросов приходится по понятным причинам именно на Северный Кавказ), природопользования и алкогольного регулирования. И к этому ещё необходимо добавить Минрегион, отвечающий за реализацию в СКФО двух госпрограмм.
В результате получается плотный клубок федеральных структур, которым ещё нужно найти между собой общий язык и выработать принципы эффективного взаимодействия, - именно поэтому комментаторы сейчас видят основной риск для Северного Кавказа в обострении межведомственной конкуренции. «Самым негативным сценарием стала бы борьба за полномочия и аппаратная конкуренция между полпредством и новым министерством, которой они могут увлечься до полной потери работоспособности», - отмечает известный эксперт по Северному Кавказу Константин Казенин. По его мнению, за новым министерством, скорее всего, закрепят экономическое направление, но на фоне замедления экономики и новых внешнеполитических реалий делать ставку на миллиардные госинвестиции в Северный Кавказ будет всё труднее. «Значит, пора наконец вместо новых мегапроектов поддерживать уже имеющиеся там точки роста - от обувщиков из Махачкалы до прядильщиков из Учкекена, способствовать их выходу из тени, помогать с посильными кредитами и так далее, - убеждён г-н Казенин. - Сейчас вопрос не в том, насколько это реально при нынешней коррупции, а в том, готовы ли ответственные федеральные чиновники осознать это хотя бы как задачу».