Градостроительные конфликты: три истории

[fima_fr]

Автор: Ефим Фрейдин

Текст по следам отмененной лекции о градостроительных конфликтах. Картинок мало.
Что делать, если градостроительные конфликты происходят каждый день, иногда на соседней улице и вам не всё равно.

Так получилось, что каждый год в период с 2013 по 2015 год случались крупные градостроительные конфликты, либо приходилось работать с конфликтной градостроительной ситуацией. То ли близость юбилея Омска сказывается, то ли оптика общества сменилась и протесты, конфликты, напряжения, связанные с городскими изменениями стали видны невооруженным глазом, а реакция на них со стороны городского сообщества приобрела конструктивные черты - но ранее простые митинги против чего-либо и попытки остановить стройки стали разворачиваться в более серьезные процессы выработки позиций, рекомендаций, и даже приводить к проектам. Так получилось, что в партнерстве с Павлом Акимовым, мы участвовали в нескольких таких инициативах - он в качестве активиста, журналиста и smm, мне была ближе роль аналитика.

Историй, о которых расскажу, было три - «Открытая крепость» (рекомендации по развитию исторического центра), «Любинский, удобный для человека - ЛУЧ» (позиция горожан по центральной улице), «Привокзальная площадь» (это как раз проект одного из презентационных пространств города).  Все эти истории по гамбургскому счету окончились ничем - проекты/рекомендации сформулированы, а как изменятся пространства мне, строго говоря, пока неизвестно, но как для проектировщика, мне важно оформить предложение, на которое можно ссылаться в дальнейшем, к которому можно вернуться и в котором, надеюсь, преодолены те противоречия, которые стали основой для конфликта.

Идеальный конфликт раньше начинался с экскаватора на стройплощадке или первого спиленного дерева в сквере, тут же под пилой возникал активист, который приковывал себя к воротам стройплощадки, экскаватору и главе строительной компании и начинал свою градозащитную кампанию. Теперь пришла цивилизация, и идеальный конфликт начинается обычно с информационного инцидента - пресс-конференции, публикации проекта или градостроительного совета. Это, к сожалению, тоже не хорошая практика, потому что пресс-конференцию или градостроительный совет обычно проводят, когда проект или концепция практически завершены, инициатор проекта с ними уже сжился, открытие к юбилею уже назначено, а у подрядчика стоит армия рабочих, готовых выйти завтра на площадку. В ответ на предложения и комментарии, которые звучат на этом этапе, активисты получали реплику «при наличии технической возможности» - и тут неясно - то ли техническая возможность определяется инженером-проектировщиком, то ли объемом памяти компьютера для визуализации озеленения на главной улице города. Так начинался конфликт по Любинскому проспекту (группа ЛУЧ). Инициативная группа «Открытая крепость» реагировала на приглашение к проектированию, просьбу главы департамента собрать мнения заинтересованных жителей города по поводу развития исторического ядра - второй омской крепости. В рабочую группу представителей инициативной группы особо не включали, а сроки обозначались как две недели - так как уже готовились проекты реставрации зданий исторического комплекса с выдачей документации чуть ли через пару месяцев (действие происходило в августе 2013 года, конкурсы на реставрацию объявлены осенью 2015 года без учета коммерческих и общественных функций, которые предложила ИГ и иные участники процесса).
Привокзальная площадь



Проект развития «Привокзальной площади» выполнен архитектурным ателье по инициативе потенциального инвестора осенью 2014 года, с прицелом на юбилей Омска (первая очередь - летом 2016 года), но по мере проектирования становилось понятным, что это скорее позиция самого инвестора, чем городской проект, тем не менее, в сжатые сроки (3 месяца от задания до презентации на градостроительном совете) авторский коллектив успел выявить позиции не только непосредственных стейкхолдеров площади, но и сотни жителей, десятка экспертов. При всей сжатости сроков по Привокзальной площади, мне кажется, что процесс был выстроен правильно - появился инициатор проекта, появились проектировщики, была исследована территория, выявлены позиции заинтересованных сторон (РЖД, почта, город, область), потенциальные конфликты (возможная археология на месте храма, сохранение памятника Ленину, сохранение сквера), основной градостроительный конфликт (привокзальная площадь, которой не могут пользоваться пассажиры; смешение функций жилого района - школа искусств, детский клуб - и транспортно-пересадочного узла), определены ценности, потребности пользователей территории, местных жителей, сформулирована комплексная концепция, предложены градостроительные решения и объемно-планировочное (архитектурное) решение в рамках концепции.

Остановлюсь здесь на понятии «градостроительного конфликта» - в рамках нашего подхода, это ситуация, когда в сцепке «сообщество-территория» нарушается связь, и территория перестает отвечать требованиям пользователей, владельца или другого социального субъекта, который обоснованно их предъявляет своими действиями, юридически или иначе.

Площадь перестала удовлетворять минимальным требованиям доступности, вокзал им никогда и не отвечал (и не отвечает) - следовательно, ситуация «привокзальная площадь» находится в конфликтном состоянии, требующем развития в сторону бесконфликтного - либо ей перестают пользоваться те, кто не способен пробраться через все барьеры, либо ее среда адаптируется, либо появляются сопровождающие для маломобильных пассажиров (коими являются все с багажом, детьми и так далее). Архитекторы традиционно думают про реконструкцию среды, приспособление ее к потребностям пользователей. При появлении в ситуации инициатора проекта (потенциального инвестора) возможны побочные социальные конфликты - негативное взаимодействие между инвестором и жителями, например. Другим конфликтом может быть пространственный - несовместимость планов инвестора и существующего пространства, либо интересов жителей, других стейкхолдеров. Задачей проектировщика (а не пиарщика!) является формирование такого проекта, который минимизирует конфликты с местными социальными субъектами, сохраняя при этом привлекательность для потенциального инвестора (учитывая его интерес). Результатом является позиция инвестора, принимаемая другими стейкхолдерами ситуации, выраженная в градостроительном решении и социальной программе.

Позицию горожан в этом проекте специально (отдельным форматом) не оформляли, но ввели в презентацию несколько слайдов по результатам сетевого опроса. Этот же опрос позволил выявить реальное разнообразие пользователей привокзальной площади, в том числе типологию пассажиров. Такой же опрос мы провели позднее в рамках работы ИГ «ЛУЧ». Для нас стало самым важным выделить реального адресата концепции - «человек-пассажир», который приехал и уехал, встретился с городом или с ним попрощался - это и был наш клиент. Ради него мы (как и авторы предыдущей концепции) двигали остановки к вокзалу, продумывали безбарьерный “чемодано-путь”, поднимали сквер и линию горизонта в архитектурном решении, а на отметке платформ первого пути - разместили парковку, чтобы не нужно было нырять под землю или подниматься по лестницам с багажом или с коляской. Мы знали про такого человека по собственному опыту - летом 2013 я путешествовал по железной дороге и посетил десяток вокзалов. И это идеальный вариант, когда проектировщик на стадии концепции обращается за помощью к жителям и экспертам - мы узнали о проблемах прилегающего жилого района, о том, что бомбилам там не место, а многие водители высказываются за повременную парковку «как в аэропорту», о том, что всем нравится, когда транспорт идет в разных направлениях и остановка близко к вокзалу. Предложения, которые касались бизнеса, сопутствующих сервисов и информационного пространства мы отразили в функциональной концепции, но это не являлось прямым заданием для архитектурного проекта, хотя там были предусмотрены и информационный центр, и попутное питание, торговля, небольшая гостиница.

Второй элемент, важный для нас как для проектировщиков - обращение к экспертам - мы спрашивали о том, каким им видится будущее площади, каким качествам и какими функциями она должна наполняться. Среди опрошенных были риэлтер, урбанист, художники, журналисты, менеджер событий и маркетолог, краевед и историк. Кто-то рассказывал об истории, о ценностях, другие - о футуристических средствах передвижения, третьи - о реальной практике пересадочных узлов и их нагрузке.

Третьим элементом стали переговоры с основными стейкхолдерами, держателями земельных участков, которые эксплуатируют почтамт и вокзал, обеспечивают услуги городского транспорта. Для них были разработаны логистические схемы, зонирование площади, предложения по реконструкции отдельных узлов, показывающие, как в будущем будут функционировать их собственные здания. Градостроительные решения стали иллюстрацией сотрудничества разных позиций - города, корпораций, пассажиров, потенциального инвестора, жителей района - соорганизованных в едином пространстве привокзальной площади и прилегающих кварталов.
Любинский, удобный для человека



Группа «ЛУЧ» включилась в конфликт (сначала - в социальном плане - в противостояние позиции застройщика) на этапе публикации концепции благоустройства центральной улицы Омска в имперском стиле, по счастливой случайности представитель инициатора проекта был приглашен на публичную дискуссию (ее модерировал один из инициаторов ЛУЧа), в ходе которой первые эксперты высказали своё сомнение, потом подтвержденное на другой презентации ранее разобщенными участниками архитектурного совета ОО САР. На той же дискуссии был оглашен срок внесения изменений - около 2х недель до градостроительного совета при мэре, после - еще две недели до областного градостроительного совета (февраль 2015 года). Фактически время на реакцию составило 1 неделю с учетом ожидания позиции архитекторов.

Основной конфликт состоял в том, что в концепции не было горожанина-пешехода - ни как субъекта, принимающего решения, ни как приоритетной фигуры в структуре городского пространства: решения были приняты за полгода до их публикации главой области и главой корпорации, а в центре внимания (и на визуализациях) был автомобиль, возможно - припаркованный.

Инициативная группа собралась неожиданно разномастной (в том числе были абсолютно новые лица, как среди активистов, так и среди волонтёров) и работа прошла несколько стадий - обсуждение реакции, сетевые опросы с закрытыми вопросами (приемлемость концепции, приемлемость парковок), сетевой опрос с открытыми вопросами (ценности, изменения, новое),экспресс-анализ территории, экспертный опрос по проблемным аспектам концепции. На основе результатов опросов, материалов, интервью был подготовлен перечень концептуальных требований к проекту и процедуре его выбора, презентация и доклад. Активисты группы провели пресс-конференцию с участием представителей застройщика, мэрии и прессы (что было неожиданным), опубликовали серию тематических материалов в живом журнале и блоговых платформах, открыли сайт и паблик в вк, представили позицию на градостроительном совете (городском и областном), а также на доступных площадках в СМИ. Фактически в результате получилось неплохое пособие по проектированию современной главной улицы на эмпирическом материале с привлечением российской экспертизы (16 интервью в приложении к докладу об этом свидетельствуют). В случае ЛУЧа, правда, уместен анекдот, «что только в России оказавшись на встречке, ты можешь получить удар сзади».  Через неделю после завершения цикла «ЛУЧа» появилась гневная статья про круглый стол коммерсантов-собственников зданий на Любинском проспекте, которые тоже не совсем довольны проектом, а еще больше недовольны какими-то общественниками, которые выступили против вырубки деревьев и расширения дороги. Тем не менее по результатам работы инициативной группы и рассылки доклада на областном градсовете концепцию потребовали доработать - отказаться от парковок и пройти по перечню требований, совпадающих с предложениями ЛУЧа.

То ли это была игра в демократию (внутри компании застройщика на это решение реагировали с трудом), то ли желание действительно разрешить ситуацию с собственниками, архитекторами и экологами (ни одна из этих групп не удовлетворилась представленной концепцией), в конце концов фонд-инициатор проекта запустил процесс реконцепции, с участием конфликтолога, социологов, архитекторов и культурного менеджера, которые параллельно с разбивкой строительного городка разбирались с противостоянием между сторонниками автомобилизации и пешеходного города (как напишет об этом конфликтолог Е.Чернова), предпринимателями и горожанами. Обновленная, хотя и компромиссная концепция была представлена летом, уже была больше похожа на профессиональный продукт, в том числе потому что содержала как общие схемы планировки, так и предложения по системе управления, культурному программированию и была основана на процедуре соучастия - нескольких воркшопах с жителями, стратегической сессии, фокус-группах и переговорном процессе. Контроль качества проекта остался на совести его заказчиков, так как даже после презентации концепции от городской рабочей группы последовало заявление, что окончательные решения будут приняты в мэрии. За презентацией, впрочем, последовало несколько позитивных и негативных экологических акций - то собирали саженцы ив с исторических деревьев (”Дети ив”), то объявляли о массивной вырубке и повреждении деревьев в парке. Насколько обеспечена физическая доступность улицы в проекте - мы, вероятно, увидим только на этапе реализации, так как застройщик стеснён в сроках и не желает идти в этом плане на контакт даже с авторами концепции. Эти результаты (за исключением компромисса по транспорту) наводят на мысль, что заказчик реконцепции рассматривал экспертную группу «Любинский шаг за шагом» как пожарную команду, которая гасит конфликт, таким образом, теряя доверие участников переговорного процесса - и собственников, и жителей, и экспертов-проектировщиков. Есть вероятность, что конфликт будет законсервирован - и отразится на популярности улицы, ее инвестиционной привлекательности, в силу отсутствия должного пешеходного трафика - и в дальнейшем сыграет отрицательную роль как в развитии исторического центра, так и в политической репутации инициаторов проекта.

Во-первых ЛУЧ четко сформулировал систему требований - от приоритета пешехода, общественного транспорта, сохранения наследия, экологии и зимнего культурного программирования до максимальной - требования архитектурного конкурса. Хотя от конкурса отказались, другие требования рассмотрели при  реконцепции.

Вторым интересным шагом стало привлечение российских экспертов, которые раскрывали тот или иной пункт требований - они вооружали активистов правильными тезисами в защиту своей позиции.  Эксперты оценивали разные требования - от движения до архитектурного наследия, от экологии до плейсмейкинга, дизайн-кода. Уровень экспертов - федеральный и международный - институт Стрелка, НИиПИ Генплана (на тот момент), студия Лебедева, спикеры Мосурбанфорума, Mobility in Chain.

Открытый опрос по модели «ценности-изменения-новое» позволил выявить и эмоциональные и символически важные элементы среды, вплоть до уникальных описаний ив, кроны которых формировали зеленую лампу вокруг фонарей. Результаты были включены в доклад в виде облака тэгов и цитат.

Медийная эскалация позиции «ЛУЧа» благодаря навыкам участников группы - вплоть до федеральных блогов - позволила привлечь внимание. На региональном уровне мы видели, как в интернет пространстве развивалась поддержка (большинство высказались против концепции) и дискуссия, в то время как аналоговые СМИ (телевидение) работали против критики проекта, рассматривая все площадки как «проведенное обсуждение проекта с аудиторией, которая высказала поддержку».

Спикер ЛУЧа, Павел Акимов, занял довольно отчаянную позицию («нечего терять»), представляя тезисы на официальных и публичных площадках, что также повлияло на исход первой стадии открытого конфликта и ощущение силы и достаточной поддержки со стороны жителей (что впрочем, подтверждалось сетевым опросом 3000 горожан).

Такие скоротечные конфликты позволяют быстро учиться и применять навыки - smm, журналистика, анализ конфликта и потенциальных тематик/требований, поиск контактов в конце концов, систематизация информации и подготовка, верстка доклада, презентации без наличия серьёзных финансовых ресурсов. Главными ресурсами стали время, компетенции и навыки, человеческая энергия организаторов и волонтёров.

ЛУЧ практически работал в социальном поле, используя пространство как повод, но не погружаясь в тематику собственно проектирования - группа сформулировала позицию горожан по отношению к пространству и проекту.
Открытая крепость



Другой опыт - «Открытая крепость» - связан с презентацией рекомендаций, при подготовке которых кроме различных видов социальных опросов, анкетирования, интервью и дискуссий, активисты коснулись и вопросов управления и пространственного развития, дополнения исторического комплекса функциями общественного пространства. Как уже указано, группа сформировалась как инициатива по включению в проектирование широкого круга горожан. Условный конфликт развивался между позициями консервативными (культурно-музейное наполнение исторического комплекса) и практикой создания современных общественных пространств. Проектирование территории второй Омской крепости к тому времени уже было заявлено в рамках группы академика А.Каримова, который сосредоточился на трёх аспектах - историко-культурного опорном плане, историческом сценарии и реставрации зданий под культурные нужды, которые его группе предлагали разные институции, союзы и общества. ИГ «Омская крепость» предложила обсудить два других аспекта - рассматривать крепость как центральное общественное пространство и уделить внимание управлению таким пространством и историческим объектом. Несмотря на установку от мэрии и областного минкульта на территорию автономного учреждения и его хозяйства, активисты, как и официальная рабочая группа, расширили границы рассмотрения до исторических границ. Кроме разных методов информирования и съема обратной связи (анкеты, дискуссии, глубинные интервью, сетевой опрос), подгруппа архитекторов исследовала территорию, определяла аналоги и потенциальные прототипы в международной практике, анализировала региональные события (возможных конкурентов и партнеров), а экономист готовил рекомендации по системе управления. На основе результатов анкетирования, накопленного аналитического материала были сделаны «рекомендации по развитию исторического центра» - в том числе перечень из 14 простых пунктов, а также описаны следующие шаги (конкурс, организация системы управления, краткосрочный - к юбилею - и долгосрочный проекты).  Качественным отличием этого проекта от ситуации ЛУЧа было вовлечение представителей бизнес-сообщества, депутатов в качестве экспертов, в цикле дискуссий участвовали потенциальные партнеры крепости - организаторы событий, представители различных аудиторий, в том числе хранителей наследия, художники, медиа-менеджеры. Таким образом, рекомендации, а в следующей редакции и стенограммы дискуссий, содержали тезисы довольно широкой аудитории. В качестве претензий высказывалось отсутствие пространственного решения как результата работы инициативной группы, но в процессе развития конфликта между официальными разработчиками и представителями городского сообщества на следующем этапе был проведен конкурс идей, в котором появились определенные эскизы территории, а спустя несколько месяцев - и закрытый профессиональный конкурс, один из коллективов в котором делал ссылки на рекомендации инициативной группы. Следовательно, передача комплексной позиции одной из групп разработчиков состоялась.

Первая составляющая этого проекта (за нее отвечал Виктор Корб, АРИ) - применение разнообразных техник взаимодействия позволило выйти на разные аудитории - от активных горожан, участников и организаторов городской жизни до бизнеса и местных жителей. Если для бизнеса легче работать в формате интервью, то для кураторов событий подходит открытая дискуссия.

Вторая - пространственный анализ, подбор прототипов, оценка региональных конкурентов, которые создают базу “идеального” состояния”: от него можно отстраивать требования по наполнению общественного пространства/подходы к реконструкции. Понимание специфики реставрации важно в условиях исторического пространства, в дискуссиях мы придерживались позиции программирования (введения новых функций в существующие здания и территории), реабилитации.

Третья группа действий - медийная поддержка: информационные посты, публикации как на площадке проекта (Омский клуб), на блог-платформах от участников инициативной группы, в разделах “блоги” на нескольких сайтах и эксклюзивные материалы в молодом печатном издании “7” (в жанре “мы делаем новости”); дискуссии, презентация, электронный доклад - демонстрируют разноформатное изложение позиции.
Ошибки

Помимо позитивного опыта в этих проектах, были совершены и ошибки, какие-то из них не привели ситуацию к успеху.

Общий недостаток - потеря мотивации участия в следующей стадии проекта - это было связано скорее с форс-мажорами и неплановостью конфликтов - у участников инициативных групп в какой-то момент заканчивалось свободное время или ресурсы для его обеспечения, возникала профессиональная занятость. Вероятно, устойчивость команды и проекта зависит от наличия мотивации в целом, свободного времени у части команды, ресурса на продолжение деятельности.

Второй ошибкой активистских проектов является мера вмешательства и недоработка некоторых процедур. Рекомендации “Открытой крепости” могли быть представлены на городской площадке, может быть даже на уровне коллегии минкульта, если бы мы соблюдали определенный ритуал (письма, ответы на письма, подготовка экспозиции, презентация). Требования “ЛУЧ” оказались наиболее действенны.Каждая команда имеет предел своей компетентности и выход за его рамки требует привлечения новых ресурсов - профессиональных, волонтерских и других. Когда “ЛУЧ” почувствовал эту границу, были привлечены эксперты. “Открытая крепость” не стала выходить на пространственное проектирование (дублировать официальную работу), встраиваться в формальный процесс развития и трансформировать его, согласно рекомендациям. Сейчас ситуация вокруг крепости заморожена - концепция предпринимателей не включена в тендерную документацию по реставрации, а сами тендеры по устаревшим проектам не обеспечены подрядами. Опыт калининградского бюро “Сердце города” или Брестской крепости в этом плане более перспективны.

Своевременность и полнота публикаций влияют на “осадок” и возможность обращаться к проведенной работе как к опыту. Рекомендации “Открытой крепости” были опубликованы после презентации и мы упустили момент популяризации - широкой рассылки заинтересованным сторонам. Концепция привокзальной площади была представлена на городских площадках, в СМИ после согласования позиций с городом, однако следующих шагов пока не последовало.
Завершение

Вернемся к первым вопросам - что же делать, если конфликты происходят каждый день?

1. 
   Во-первых - реагировать спокойно.
   
2. 
   Во-вторых понять в какой точке находится конфликтная ситуация, каково распределение сил, кто и какие позиции выражает. Разобраться с предложениями, если они есть.
   
3. 
   Сформулировать чёткие социальные и пространственные требования относительно конфликтной территории, политические требования играют роль угроз, они побочны и вряд ли их можно удовлетворить, если только исход конфликта не зависит от конкретных кандидатур, угрожающих в свою очередь другой стороне или общественному благу. С другой стороны, когда вы обращаетесь к неурегулированной в системе принятия решений ситуации - например в случае благоустройства улиц не предусмотрены никакие публичные согласования, то апелляция к политикам, депутатам, лицам принимающим решения важна, хотя и может быть компенсирована медиа-кампанией.
   
4. 
   Внимание к системе принятия решений - “власть” и “муниципалитет” живут в рамках своего цикла, часто трёхлетнего, и свои пожелания, вероятно, можно с этим циклом соотносить (позитивное значение имеют электоральные циклы и режим “наказов депутату”, негативное - срочные мегапроекты - от юбилея, как в нашем случае, до олимпиады и чемпионата мира).
   
5. 
   После формулировки позиции (в виде требований или концепции) можно перейти к переговорам с другими участниками процесса, защитить свою позицию на открытых, доступных и недоступных площадках, проконтролировать, что ее приняли проектировщики и отреагировали внятными комментариями на ваши предложения: как именно она учтена, что мешает реализации ваших требований.
   
6. 
   Со стороны инициатора проекта важно обозначить этапы проектирования - когда проводятся первичные, предпроектные общественные консультации или сетевые опросы, на каких площадках и в каких форматах; когда проектировщики планируют представить эскизы и концепцию.
   
7. 
   Если вы испытываете проблемы в формулировке своей позиции и не согласны с позицией проектировщиков - обратитесь к внешнему эксперту из этой же области. Также стоит вооружиться знанием документов, которые уже защищают позицию жителя - для Омска это нормативы градостроительного проектирования, а также различные федеральные своды правил, закон о культурном наследии и другие.
   
8. 
   Надзор за реализацией как один из результатов конфликта - важный аспект, его можно делегировать авторам проекта, который удовлетворяет все стороны процесса.