Остов России (города и муниципальное управление). О.Алексеев, О.Генисаретский, П.Щедровицкий
Остов России (города и муниципальное управление). О.Алексеев, О.Генисаретский, П.Щедровицкий, "Известия", 23 октября 1998
Не странное ли дело: большая часть населения страны живет в городах, где, как известно, производится основная часть национального продукта, происходят важнейшие политические события, делаются открытия и изобретения, хранится значительная часть культурного наследия, а город как был, так и остается “слепым пятном” в практике государственного управления и планирования. За минусом Москвы и Ленинграда-Петербурга, упоминавшихся в планах “отдельной строкой”, это касается всех прочих городов и, само собой, поселков, сел и иных населенных пунктов.
Так было в относительно стабильные советские годы, так оно происходит и сейчас, когда, очнувшись от либерального сюрреализма, государственная власть вроде бы повернулась к новому соцреализму, ежечасно говоря о реальном секторе экономики, реальных проблемах населения, реальном финансовом положении или бюджете и т.д. И опять городам и их проблемам в предложенной “системе мер” по нормализации дел в промышленности, денежном обращении и социальной сфере не нашлось места.
А ведь именно в крупных городах сохраняются очаги конкурентоспособной промышленности, высоких промышленных и гуманитарных технологий, происходит рост современной городской культуры, без которой невозможен переход к постиндустриальной фазе развития. Именно в крупных городах сконцентрирована деловая и интеллектуальная активность, наиболее развита транспортная, телекоммуникационная и финансовая инфраструктура. Именно здесь, при нынешней социальной организации производства, сконцентрированы основные информационные и управленческие ресурсы, тот человеческий и культурный капитал, с опорой на которые может проектироваться сегодня будущий подъем страны. Именно города, а отнюдь не субъекты Федерации являются пресловутыми донорами региональных и федеральных бюджетов. В конце концов именно крупные города на всех выборах голосуют за ценности гражданского общества и правового государства.
Этих городов не так уж много и сегодня они переживают не лучшие времена. Однако мы уверены, что именно в них сконцентрированы реальные, а не иллюзорные возможности экономического и социально-культурного развития страны. И именно они, вопреки всем кабинетным попыткам административно-территориального членения, составляют тот костяк, остов России, который позволит удержать пространственную целостность страны и обеспечить искомую устойчивость и управляемость её дальнейшего развития.
Мы убеждены, что уже сегодня каркасная сеть крупных городов должна стать основой новой промышленной и социальной политики. Что отсутствие внятной общенациональной политики по отношению к городам и процессам урбанизации уже сегодня сильно тормозит экономический рост страны. Что разработка и реализация такой политики является необходимым условием удержания целостности пространства России и непрерывности её развития.
Города - ядра развития
У города - давняя, тысячелетняя история. В городах-государствах античного Средиземноморья зарождались юридические институты и культурные модели, ставшие институциональной основой современного мира. В средневековой Европе в городах возникли университеты, муниципии и городские рынки, давшие ростки новой ренессансной культуры и капиталистической организации производства. Так называемый “средний класс” складывался в Европе прежде всего как “городской класс”, объединяя в себе представителей буржуазии, сферы услуг, чиновников и клерков, квалифицированных рабочих.
В Новое время город стал тем местом, где развился наукоёмкий менеджмент и современный инновационно-предпринимательский стиль деловой активности, основанный на объединении научных технологий и финансовой инженерии. Индустриальное развитие ХХ века концентрируется прежде всего в больших городах - урбанизация подготавливает и поддерживает индустриализацию. На переломе Х1Х-ХХ веков крупные города пережили кризис роста, связанный с рассогласованием процессов массового производства и его инфраструктурного обеспечения - транспорта, водо- и энергоснабжения, жилищного и продовольственного обеспечения. Около века устойчивому развитию городов Европы и отчасти США угрожали революционные потрясения, сменившиеся не бесконфликтным, но все же достаточно устойчивым социальным партнерством.
Вступив в фазу постиндустриального развития, крупные города не только сохранили свое значение центров интенсивного политического и промышленного роста, но и стали источником новой, современной модели урбанизации.Степень урбанизированности территории измеряется теперь не столько долей проживающего в ней городского населения, сколько распространенностью модели городского образа жизни, исторически складывавшегося в сверхкрупных городах, на поселениях разных, а в пределе - всех типов. Развитие транспортных и телекоммуникационных систем, сервисного сектора экономики и распространение массовой культуры создали повсеместный спрос на такие элементы образа жизни, которые - по выбору населения - отвечают современным цивилизационным стандартам. И этот спрос стал уже одной из важнейших системообразующих активов развития.
В России конца Х1Х - начала ХХ веков переход от доиндустриальной к индустриальной модели урбанизации был медленным и противоречивым.Перед первой мировой войной сформировалось лишь несколько крупных городов, - таких как Санкт-Петербург, Москва, Киев, Одесса или Рига, - отвечавших требованиям многообразия, концентрации и интенсивности. В целом же говоря, города в предреволюционной России так и не стали инкубаторами современной промышленности, новой социальной инфраструктуры и городской культуры. Хотя участь “колыбелей революции” не обошла их стороной.
Интенсивная индустриализация, запущенная в 20-е годы, форсировала развитие технологических составляющих промышленного производства, но не сопровождалась столь же быстрыми продвижениями в сфере социального и культурного развития. Советские “соцгорода” проектировались и строились как поселения при заводах и фабриках, и тем напоминали традиционные для России слободы. Такой город мог быть чем угодно, но только не городом людей и для людей.
Центр города в подавляющем большинстве “соцгородов” оказался в буквальном смысле слова оккупированным “градообразующими предприятиями”, а городские окраины повсеместно превращались в “селитебные зоны” - спальные районы для кратковременного отдыха после и перед работой. Как в 30-е, так и в 50-е годы рабочие рекрутировались из числа деревенских жителей, которые, естественно, воспроизводили в городских условиях формы привычной им жизни. Происходила прогрессивная люмпенизация городского населения. Культурная среда исторических городов при этом оказалась “поставленной на износ”, а в новых городах - загнанной в “дома” и “парки культуры”.Будем откровенны, это привившееся за долгие годы отношение к городам было скрытой формой эксплуатации населения, оправдываемой “государственной необходимостью”. Оно мало в чем изменилось и в постсоветские времена.
Разрывы в промышленной и городской политиках
Добавим к этому, что индустриализация в СССР происходила на фоне кризиса индустриальной модели развития, постигшего развитые страны в конце 20-х годов. У нас же с упорством, достойным лучшего применения, монтировалась структура отживающего (во всяком случае - угасающего) технологического уклада. Будучи соразмерным запросам армии и становясь органическим элементом военно-промышленного комплекса, он не был, да по всей видимости и не мог быть, в дальнейшем переориентирован на потребительские и социальные запросы населения. После второй мировой войны отечественная промышленность, - так же, как и в 30-е годы, - увеличивает выплавку чугуна и стали, хотя уже и военное дело все больше смещалось в сторону постиндустриальных ориентиров. Таким образом в СССР сложились глубокие разрывы между процессами индустриализации и урбанизации, с одной стороны, и складывавшимся в ходе первичной индустриализации технологическим укладом и сдвигами в развитии мирового хозяйства, с другой. Недоступными для освоения оказались большинство постиндустриальных технологий - информационных, организационных, сервисных и гуманитарных. Глубокая милитаризация народного хозяйства в 60-е и 70-е годы привела к тому, что военно-промышленный комплекс не только поглощал значительную часть ресурсов страны, но и объективно стал тормозом ее постиндустриального развития. Важную роль играло отсутствие финансовой системы мер и весов, позволяющей “взвешивать” ресурсоемкость и относительную эффективность различных проектов и типов производств, а значит - корректировать принимаемые управленческие решения.
Но более глубокой и гораздо более драматичной проблемой, на наш взгляд, является кризис городов, недо- и де-урбанизация системы расселения, характерная для последнего этапа советской и первого этапа постсоветской истории. Еще раз подчеркнем, что отнюдь не всякое поселение, в повседневном или официальном словоупотреблении именуемое “городом”, является таковым с точки зрения индустриального, а тем более постиндустриального этапа урбанизации.
Непременное условие существования и развития городской формы жизни - это разнообразие, интенсивность и функциональная связанность обращающихся в городе типов жизнедеятельности; развитость их пространственных и институциональных инфраструктур; высокая социальная и культурная мобильность населения, его готовность к самоуправлению, самоорганизации и инициативной самодеятельности; дифференцированная сфера потребительских и социальных услуг; культурно-образовательная и информационная среда, удовлетворяющая спрос на современные цивилизационные модели качества и образа жизни; наконец, реальная приоритетность человеческого капитала и такая сервилизация систем управления, когда управленческие решения начинают оцениваться как стимулы городского развития.
Ориентиры городского развития
Собственным экономическим источником городского развития является рента и, прежде всего, дифференциальная рента первого и второго порядка. Грубо говоря, различные, действующие на территории города, производители товаров и услуг могут платить за городскую землю, недвижимость и инфраструктурные ресурсы разную цену. Уровень этой платы зависит от конкурентоспособности производимой ими продукции на различных городских, региональных или международных рынках. Если предприятие конкурентоспособно, оно сможет платить городу высокую ренту и тем самым делать вклад в его будущее развитие. Если нет - предприятие, пользуясь городскими ресурсами, регулярно недоплачивает за них. Кроме того, не обеспечивая своего расширенного воспроизводства, оно не может модернизировать технологии, профессиональную структуру занятости и участвовать в инфраструктурном развитии города.
Используя собственные муниципальные критерии, нормативы и стандарты, город способствует развитию на своей территории одних деятельностей и производств и вытеснению из нее других. Это также и выбор в пользу тех или иных структур занятости, профессиональных и социальных компетенций, моделей образа жизни и культурных ценностей. Принимая установку на устойчивое (и управляемое) развитие, мы, тем самым, отдаем предпочтение такой стратегии городского управления, в которой именно устойчивость, управляемость и продвижение в развитии становятся главными качественными критериями принятия стратегических решений. Соответственно, обеспечиваем поддержку тем видам деятельности и производств, которые в большей степени этим критериям соответствуют.
В этом смысле все разговоры про поддержку отечественного товаропроизводителя, ставшие “остро модными” после 17 августа, будучи формально правильными, могут обернуться не только девичьими грезами, но и еще одним реальным (и возможно, гораздо более серьезным) кризисом, если не ответить на вопрос, о каком производителе идет речь. Кого, грубо говоря, стоит, а кого не стоит поддерживать? Совершенно очевидно, что геоклиматические условия России, - её пространственные масштабы, малая плотность населения и то, что более 65% ее территории находится в зоне климатического Севера, - делают ряд отраслей и типов производства неконкурентоспособными с самого начала и в принципе. Развертывание или сохранение подобных производств в городах обернется как минимум двумя проблемами. С одной стороны - высоким уровнем издержек, а значит высокой ценой конечной продукции и низкими зарплатами. Но это еще, как говорится, полбеды. К более серьезным последствиям приводит низкий уровень ренты, которую подобное предприятие способно платить городу за пользование землей, недвижимостью и инфраструктурными ресурсами. А значит, тот реальный вклад, который подобные предприятия смогут вносить в обеспечение качества жизни и развитие городов, будет не расти, а, напротив, уменьшаться.
Ясно, что аргументом за поддержку таких неконкурентоспособных предприятий может служить сохранение занятости и связанная с ней социальная стабильность, однако нельзя забывать, что, говоря так, мы остается в зоне тактических и вынужденных, а не стратегических решений.
Где выход? Не ясно ли, что куда более перспективным ресурсом развития крупных городов является их образовательный, интеллектуальный и научно-технический потенциал. С этой точки зрения, крупные города могут рассматриваться как основа инновационной экономики - производства проектных и управленческих решений, патентов и лицензий, опытных образцов наукоемкой продукции, уникальных технико-технологических систем, а в будущем - и технологий. Массовое индустриальное производство в этом случае вполне могло бы располагаться в других местах, где оно будет, очевидно, дешевле.
Городами прирастать будем
Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что именно современные крупные города, а не ЗАТО или специально создаваемые для этих целей технополисы, могли бы стать ядрами нового технологического развития. По этому пути в бывшем СССР уже ходили: следами этих походов остаются закрытые города, стареющие “академгородки” и “наукограды”.
Это обусловлено спецификой современного научного и проектного творчества, его вплетённостью в ткань интенсивного информационного и культурного обмена, его связями с предпринимательской активностью и коммуникационным сервисом. Современный, инновационный стиль научного и проектного творчества не может обитать в гулаговского типа “шарашках”, закрытых “почтовых ящиках” и “спецгородах”. Для него нужна свободная, личностно-ориентированная образовательная, культурная - шире гуманитарная среда. Сегодня она сохраняется и может воспроизводиться только в крупных городах, обладающих достаточным разнообразием форм деятельности и образов жизни, высокой концентрацией человеческого капитала и необходимой интенсивностью коммуникаций.
Другими словами, обязательным условием реализации “прорывных” научно-технологических программ является приоритет гуманитарных технологий перед пережиточным постсоветским индустриализмом, следующим образцам научно-технической и организационной мысли начала века.
Не секрет, что сегодня крупные города, их исполнительная и представительная власть, воспринимаются как политические и экономические конкуренты властями субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет подлинная война. Из бюджетов крупных городов производятся массивные изъятия финансовых ресурсов для покрытия обязательств региональной и федеральной власти перед депрессивными районами и регионами.
Представляется, что подобная политика ведет в тупик. Тем самым в депрессивных зонах не создается предпосылок для самостоятельного выхода из кризиса, а в пока еще сохраняющихся и даже развивающихся крупных городах сдерживается рост деловой и социальной активности, сокращается их воспроизводственный и инновационный потенциал. К слову сказать, муниципальной бюрократии, в сравнении с субфедеральной и корпоративной, свойственен больший управленческий и социальный реализм. В силу своей близости к повседневному, “человеко-размерному” уровню трудовых и бытовых процессов, она более восприимчива к управленческим инновациям и социальным изменениям. Политика “подавления городов” требует пересмотра. И не только потому, что завтра не у кого будет забирать! Это аргумент от противного. Главное - потому, что крупные города являются каркасной структурой России, несущей опорой общероссийского экономического, политического и управленческого пространства, а вероятно - потенциальными точками роста новой неоиндустриальной и конкурентоспособной России в мире ХХ1 века.
Поставив вопрос “А чьи это заботы? Чьим предметом ведения является городское развитие? И чьим может стать развитие каркасной структуры крупных городов?”, мы обнаружим еще один разрыв в управленческом пространстве страны, еще одну “системную неразвитость” управления. Если, как говорилось в начале статьи, органы государственного управления и планирования “не видят” городов как самостоятельной экономической и социальной реальности, то и сами города не нашли еще того подобающего им места в политическом и управленческом пространстве страны, которое соответствовало бы их реальному значению как центров экономического и социального развития.
Процесс осознания городов (и других элементов системы расселения) как особого и отдельного измерения устойчивого и управляемого развития, а не нижнего, “местного” уровня управления (и планирования), как реального, в “натуральном выражении” мыслимого производственного и воспроизводственного процесса, как политической и культурной силы в нашей стране еще только пробивает себе дорогу. Одно из свидетельств тому, озвученное В.П. Рощупкиным, нынешним председателем Союза российских городов, на встрече Председателя Правительства Е.М. Примакова с главами местного самоуправления 2 октября 1998 г. предложение об издании “Белой книги российских городов”. Есть также надежда, что вновь созданное Министерство регионального развития, несмотря на свое усеченное название и слабость его нынешней позиции в правительстве, сможет придать этому пробивающемуся осознанию адекватное организационно-управленческое выражение. И что Минземстрой даст новый импульс изжившей себя практике разработки генпланов городов и систем расселения, интегрировав задачи городского, пространственного и производственного развития регионов.
Однако, как нам кажется, главные события, которые определят реалистичность ожиданий на устойчивое, целостное и управляемое развитие России, ждут нас в ином измерении. Их определяющая сила будет зависеть от того, какое место города отвоюют себе в политическом и управленческом пространстве страны, какие позиции займут городские элиты и муниципальная бюрократия в своих отношениях с федеральными и региональными бюрократиями и элитами. Как будут административно “отформатированы” взаимосвязи политик промышленного, городского и пространственного развития. И сможет ли - в обозримом будущем - сложиться и окрепнуть общественно-политическое движение, представляющее на публичной арене и в институтах государственной власти реальные интересы реальных городов.