Обнуление надежд: недолгая история российской конституционной реформы
Назначенное на 22 апреля одобрение поправок к конституции на «всенародном голосовании» перенесено на неопределенный срок, в результате чего страна фактически зависла между двумя версиями формально одной конституции, привычно не принимая всерьез ни одну из них. Это хороший момент, чтобы оглянуться на всю недолгую историю конституционной реформы, задав себе вопрос: «Что это было?» - считает политолог Александр Кынев
В обращении к народу 25 марта Владимир Путин едва упомянул о предстоящем всенародном голосовании по конституционным поправкам: оно непременно произойдет, но никто не знает, когда именно. И это всего неделю спустя после решения все же назначить голосование, несмотря на уже начавшуюся эпидемию коронавируса. Это поистине удивительная перемена настроения и темпа после спринтерского забега начала марта: всего две недели назад, 10 марта, Владимир Путин согласился с «поправкой Терешковой» об обнулении своих сроков после «обновления» конституции, пакет поправок тут же ускоренно одобрили обе палаты федерального парламента, затем 12-13 марта не менее ускоренно - и почти единодушно, «в едином порыве» - инициативу одобрили региональные парламенты, а 16 марта поправки прошли и финальную фазу - проверку Конституционного суда.
Разворачивающийся на наших глазах глубокий мировой кризис, вызванный пандемией коронавируса, отвлек от конституционного законотворчества внимание не только властей, но и избирателей. Однако это тот случай, когда ужасная новость заставила забыть о плохой. Очевидно, что и без катастрофического мирового кризиса, в условиях медленной стагнации, роста бедности и гнетущего социального пессимизма перспектива прожить еще 16 лет под правлением одного человека, который и так уже 20 лет фактически находится у власти, не могла вызвать энтузиазма у огромного числа граждан. 36 лет бессменно у власти - это немыслимая цифра не только для любой демократической страны, но даже для многих авторитарных стран. Фрустрация, ощущение тупика и безнадежности - именно те чувства, которые ощутили многие. Теперь их дополняет усиливающийся кризис и перспективы бедности, а для многих - и нищеты.
Наступившая пауза - повод оглянуться на недолгую историю конституционной реформы и попытаться понять, что она говорит нам о свойствах нынешней российской власти.
Реформа на коленке
То, что главная цель реформы - сохранение путинизма и влияния лично Путина, не вызывает сомнений. Однако то, что результатом стала наиболее грубая и примитивная форма пролонгации полномочий, «обнуление» сроков, все же видится не заданным изначально. Если бы это и было изначальной целью, была бы не нужна столь долгая и скандальная дорога, существенно ударившая по репутации власти, демонстрирующая ее нерешительность и непрофессионализм. Простой вариант закона о поправке в одну статью был бы и проще, и юридически корректнее.
Получилось же, во-первых, юридически криво, что не просто подрывает доверие к конституции как к правовому акту, но и ослабляет правовую легитимность режима. Ни одна власть не пойдет добровольно на снижение уровня собственной легитимности. Во-вторых, это было сделано противоречиво и небрежно, что фактически уничтожает уважение к конституции как к символическому тексту. Мы получили текст с тавтологическими и неуклюжими формулировками; с положениями, вызывающими значимое общественное неприятие (упоминание бога, СССР, и т. д.); с внутренними противоречиями c первой и второй главами, которые трогать нельзя, и изувеченными статьями других глав.
Завершает эту скандальную картину юридически спорная процедура «общероссийского голосования», не имеющего статуса референдума, которое должно пройти без независимых наблюдателей, без публичной открытости данных о досрочном и надомном голосовании, при массовом использовании крайне опасных технологий (участки на предприятиях, дистанционное и досрочное голосование). Результаты подобного голосования будут крайне уязвимыми и явно имеющими перспективы быть непризнанными как критиками режима, так и самой властью в будущем, если внутри нее произойдут некие форс-мажорные события. В результате обновленная политическая система оказывается стоящей на очень хрупком политическом и юридическом фундаменте.
Подобного результата - фактического ослабления легитимности режима - власть изначально никак хотеть не могла. История со скоропостижным назначением недореферендума и его столь же внезапной отменой, хотя на момент принятия решения все знали про эпидемию и кризис, дополняет картину «продуманности» действий российской власти.
Началось все, напомним, 19 декабря 2019 года на пресс-конференции Владимира Путина, когда он лично поддержал предложение убрать из статьи 81 Конституции, запрещающей президенту занимать должность более двух сроков подряд, слово «подряд»,и затем продолжилось в его президентском послании в январе. Затем появился проект с некоторым усилением полномочий главы правительства и появлением упоминания Госсовета, однако с ослаблением судебной системы и системы местного самоуправления. Попутно активно обсуждалась тема транзита и новой возможной должности для Владимира Путина. Внимательное чтение проекта показало, что при этом полномочия самого президента фактически никак не сокращаются, а даже немного усиливаются, что снижало шансы на появление преемника.
Глава ЦИК Элла Памфилова 5 марта договорилась даже до «политического завещания».
Однако о том, какой сценарий транзита будет выбран, сама власть продолжала молчать. Затем появилась рабочая группа и скандальный вал «идеологических» поправок. СМИ, со ссылкой на неназванные источники в Кремле, писали, что темой кампании в ходе предстоящего голосования будет закрепление в конституции «политического наследия» Путина, а глава ЦИК Элла Памфилова 5 марта договорилась даже до «политического завещания».
Таким образом, очевидно, система готовила что-то совсем другое. Однако в результате двух месяцев неясности и метаний 10 марта было объявлено о самом топорном и грубом из возможных вариантов - «обнулении», что поставило вопрос о смысле всей суеты. И низкое качество текста поправок, и явные концептуальные проблемы с поиском новой институциональной конструкции, ведущие к изначальной мутности проекта, говорят о двух вещах - крайне узком круге лиц, допущенных к подготовке решения (явно не привлекали даже специалистов по редактуре из собственного аппарата), и спешке в этом процессе. Такое ощущение, что мы наблюдали «экспромт на коленке», когда одна непродуманная изначально норма затем вынуждала пересматривать все концепцию (в частности, это, вероятно, касается того, как прописали роль Госсовета, что тут же «убило» один из сценариев). Непродуманность уже заявленного заставляла власть делать новые телодвижения, что и привело к возвращению к самому лобовому сценарию.
Это суета совсем не значит, что Путин изначально не хотел остаться (многие уверены, что процесс подтолкнул крах идеи объединения с Белоруссией). Но вопрос был в том, как именно остаться. Конечно, он не мог уйти из построенной им системы: он ее заложник, так же как она - его. Но изначально не был задан именно такой вариант - сохранения им поста президента еще на два срока. Очевидно, что искались иные варианты. Но, вероятно, для них не нашли «безопасной» и гарантирующей правовой формы, а возможно и конкретной фигуры преемника, не вызывающей сомнений в лояльности.
Прецеденты «обнуления»: старо и не всегда эффективно
История с «обнулением» сроков действующего президента или отменой ограничений по срокам через принятие нового закона или конституции не нова и уже применялась - как в России, так и в мировой практике. При всей своей простоте она слишком груба и при активном гражданском обществе и сильной оппозиции может повернуться против власти в случае, если ее применение большинство граждан сочтет мошенническим или просто неуместным. Как правило, помогает она только в авторитарных режимах со слабой оппозицией и изначально подавленной гражданской активностью.
Так, многие эксперты вспоминают, как при позднем Ельцине и оппозиционном большинстве в Госдуме в 1998 году не получилось «обнулить» сроки Ельцина через решение Конституционного суда (предлагалось не считать первое избрание в 1991 до принятия новой конституции). А вот другой пример: в 2009 году в Боливии была принята новая конституция, назначившая новые президентские выборы. В апреле 2013 глава Конституционного суда Боливии заявил, что президентский мандат избранного в 2009 году повторно Моралеса считается первым, а не вторым. В 2014 году Моралес стал президентом формально на второй срок, но фактически на третий. Все это время в стране была сильная оппозиция, и в феврале 2016=го провалился референдум о праве Моралеса идти уже на четвертый раз через отмену ограничения про два срока подряд. Несмотря на результат референдума, Верховный суд в 2017-м принял решение, что ограничения сроков противоречат… «правам человека»! Попытка четвертого избрания в октябре 2019-го обернулась для Моралеса массовыми акциями протеста и бегством из страны. Отметим, что если бы Моралес не решил упрямо идти сам, а поддержал бы преемника, этот преемник почти наверняка без проблем был бы избран.
Многоходовка, которой не было. Что стоит за путинским «обнулением» и чем оно грозит России
Приведем еще несколько примеров неудачных «обнулений» или продлений. Президент Гондураса Мануэль Селайя запланировал на 28 июня 2009 года референдум о своем праве избраться на второй срок, не предусмотренный конституцией. Парламент при поддержке Верховного суда отстранил Селайю от должности, его арестовали и вывезли на военно-воздушную базу, а затем насильно отправили за пределы страны. Право на второй срок в Гондурасе позже ввели, но уже без Селайи.
Президент Перу Альберто Фухимори в 1996 году инициировал принятие закона, позволившего ему «обнулить» сроки и баллотироваться на третий срок. В 2000-м он был избран вновь, но массовые акции протеста вынудили Фухимори вскоре бежать в Японию и объявить об отставке, Конгресс отрешил его от должности «за моральную несостоятельность». В 2007 году по запросу Интерпола Фухимори был арестован и экстрадирован в Перу, где его приговорили к 25-летнему заключению.
В Сенегале Конституционный суд в 2012 году обнулил сроки президента Абдулая Вада на основании принятия новой конституции в 2001. Однако выборы 2015 года Вад все равно разгромно проиграл.
Кончилась провалом и попытка Пиночета в 1988-м продлить полномочия на референдуме, о чем уже многократно писалось: сильная оппозиция не дала этого сделать.
Президент Таджикистана Эмомали Рахмон с 25 декабря 2015 года носит официальный титул Основателя мира и национального единства - Лидера нации.
При этом безболезненное «обнуление» первых сроков президентов проводили Конституционные суды и парламенты Узбекистана, Таджикистана, Киргизии. В Узбекистане, Таджикистане и Туркмении также проходили референдумы о продлении полномочий президентов без проведения выборов. В 1999-м Сапармурату Ниязову как первому президенту Туркмении было дано особое право находиться на своем посту пожизненно. В Азербайджане при Ильхаме Алиеве в 2008 на референдуме было утверждено снятие ограничений на два срока (в 2016-м другой референдум увеличил президентский срок с пяти до семи лет).
При принятии белорусской конституции в 1996 году полномочия президента Белоруссии Александра Лукашенко, избранного в 1994 году, были также «обнулены» и продлены на два года. В 2004 году референдумом из конституции Белоруссии было вообще изъято ограничение на количество президентских сроков. Президент Таджикистана Эмомали Рахмон с 25 декабря 2015 года носит официальный титул Основателя мира и национального единства - Лидера нации. При этом на референдуме в 2016 году отдельно утверждена норма, что ограничение избрания президентом более двух сроков подряд не распространяется на Лидера нации. В Казахстане для президента действует ограничение - не более двух сроков подряд, но оно с 2007 года не распространялось на первого главу республики Нурсултана Назарбаева (1991-2019).
Уго Чавес, избранный в 1998 году президентом Венесуэлы, уже в 1999 году пролоббировал увеличение срока полномочий с 5 до 6 лет и введение права на два срока подряд в новой конституции (ранее было не более одного срока подряд), а затем досрочные выборы в 2000-м. В 2007-м президент Венесуэлы Уго Чавес подготовил поправки в конституцию страны, которые позволяли ему пойти на де факто третий срок (второй со времени принятия новой конституции). В феврале 2009 года референдум отменил ограничения в два срока для всех выборных должностей. В 2012-м Чавес вновь выиграл выборы, но 5 марта 2013 года, так официально и не вступив в должность президента, скончался.
В 2015 году конституционный суд Бурунди разрешил президенту страны Пьеру Нкурунзизу баллотироваться на третий срок. Он был избран, но в ситуации массовых протестов и снятия с выборов его конкурентов. Затем 21 мая 2018 года была принята новая конституция Бурунди, позволяющая Нкурунзизе «обнулить» срок его полномочий.
В апреле 2019 года в Египте прошел конституционный референдум, на котором избиратели продлили срок президентских полномочий с четырех до шести лет. Кроме того, были «обнулены» президентские сроки Абдул-Фаттах Ас-Сиси, что позволяет ему избираться де факто в третий и четвертый раз.
Особый случай - Украина: хотя здесь и «обнулили» первый срок Леонида Кучмы, сам он предоставленной возможностью не воспользовался, отказавшись баллотироваться вновь на выборах 2004 года (что не удивительно, учитывая высокую конкурентность в украинской политике).
Казус губернаторов
На выборах глав российских регионов технология «обнуления» использовалась как часть политического торга между центром и губернаторами. В октябре 1999 года вступил в силу новый федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» №184-ФЗ, который запретил главам регионов избираться более чем на два срока подряд. Вопрос об ограничении сроков полномочий губернаторов стал важнейшим вопросом к 2000-2001 годам, когда у первых глав регионов, избранных в начале 1990-х, приближалось истечение вторых (а у некоторых и третьих) сроков губернаторства.
Вопрос о праве губернатора баллотироваться на третий срок в ряде случаев все равно решался в судах.
Данный вопрос стал существенным рычагом федерального центра, позволяющим ему сохранить или пролонгировать полномочий целого ряда наиболее влиятельных представителей губернаторского корпуса. 24 января 2001 года Государственная дума РФ приняла поправку к этому закону, согласно которой предлагалось не засчитывать губернаторские сроки до 16 октября 1999 года (даты вступления закона в силу). Благодаря этому право на фактически третий или четвертый срок получили 69 глав регионов. Закон был опубликован и вступил в силу 12 февраля 2001 года. При этом регистрация Минтимера Шаймиева в президенты Татарстана кандидатом на третий срок, состоявшаяся до вступления закона в силу, была признана законной путем расширительного толкования нормы первоначального закона о «двухлетнем переходном периоде».
9 июля 2002 года Конституционный суд РФ признал положение о «неучете» сроков губернаторов до 1999 года соответствующим Конституции РФ; при этом одновременно установив, что регионы, которые ранее принятия данного федерального закона предусмотрели в своих конституциях ограничения сроков, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует эти сроки исчислять. В результате вопрос о праве губернатора баллотироваться на третий срок в ряде случаев все равно решался в судах. В частности, было отказано в этом праве губернатору Ненецкого автономного округа Владимиру Бутову (закон, позволяющий ему баллотироваться, в регионе был принят уже после назначения даты голосования). В Якутии перед выборами 2001 года Госсобрание Якутии несколько раз отказалось внести в конституцию республики поправки, разрешающие президенту Николаеву избираться на третий срок. Он оспорил эту норму в Верховном суде Якутии, был зарегистрирован, но затем все равно снял кандидатуру.
В 2004 году губернаторы, поддержавшие отмену выборности населением, взамен утраты прямой легитимности получили снятие ограничений по количеству сроков пребывания у власти. В 2012 году при возвращении выборов губернаторов норму про два срока снова ввели. Однако вскоре у ряда губернаторов (в том числе Сергея Собянина и Андрея Воробьева) уже истекут и вторые сроки, и эта тема вновь неизбежно возникнет. Ведь если можно президенту, почему им нельзя?
Были ли другие варианты?
Помимо вышеприведенных примеров продления полномочий через «обнуление» сроков или снятие ограничений по их числу (причем почти все эти примеры касаются стран с малодемократическими или совсем недемократическими политическими режимами), есть и другие варианты. Мировая практика знает довольно большое число институционально изящных и корректных решений, позволяющих авторитарному лидеру сохранить контроль над политической системой, даже не занимая поста главы государства. Причем такие сценарии бывают и авторитарных режимах.
Альтернативный вариант №1: создание для бывшего главы государства специальной должности. «Елбасы» - специальное наименование первого президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, оставшегося также председателем Совета безопасности и партии «Нур Отан». Председатель Центрального военного совета КНР Дэн Сяопин вообще никогда не занимал пост главы государства. Не были формальными руководителями страны даже такие персонажи, как Мануэль Норьега и Муамар Каддафи, который не занимал с 1979 никаких государственных постов, кроме командующего вооруженными силами, и именовался «Братский вождь и лидер революции».
В демократических странах для бывших президентов иногда существуют специальные институциональные площадки (к примеру, во Франции они могут быть членами Конституционного совета - в ходе конституционной реформы 2008 года сенат предложил упразднить членство в совете бывших президентов республики, однако эти поправки отвергло Национальное собрание). В Польше для бывших президентов предусмотрено сохранение президентского иммунитета на 10 лет (что в итоге попало и в российский вариант реформы в модифицированном виде).
Альтернативный вариант №2: перераспределение полномочий. Перед переходом Слободана Милошевича с поста президента Сербии на пост президента Югославии этот ранее номинальный пост обрел реальные полномочия. Однако самый частый пример перераспределения полномочий в демократических режимах - переход от президентской к парламентской республике или наоборот. Обычно у глав правительств нет ограничений по срокам. «Канцлерский» вариант мог быть приемлем и в России по причине германофильства значимой части нашей политической элиты. Ближайшие к нам политико-географические примеры парламентской трансформации - Грузия и Армения. Главная сложность при таком варианте - необходимость выигрывать парламентские выборы, с чем не справились после реформы команды Саакашвили и Саргсяна.
Альтернативный вариант №3: контроль за политической ситуацией через правящую партию. В этом случае она должна становиться не клубом сторонников власти («партией власти»), а действительно правящей партией. Так, не является президентом страны фактический лидер Мьянмы Аунг Сан Су Чжи, не занимает сейчас никаких постов в Грузии Бидзина Иванишвили. В Италии не возглавляют правительство в настоящее время лидеры основных партий.
Решения принимаются все более узким кругом лиц во все более закрытом режиме, а качество их проработки и анализ последствий драматично снижаются.
Все эти варианты были вполне возможны, но требовали серьезной правовой и аналитической проработки, умения выстраивать сложную систему балансов и учета различных интересов. Видимо, выстраивать балансы оказалось некому (слишком сложно). К тому же любого влияния нормального прямого волеизъявления граждан российские власти боятся, как огня.
Принятие именно такого формата изменений конституции и такого грубо-бесцеремонного способа продления пребывания у власти действующего президента, на мой взгляд, говорит о деградации самого процесса принятия политических решений, сознательном уничтожении и игнорировании института независимой экспертизы и полном отсутствии диалога. В результате решения принимаются все более узким кругом лиц во все более закрытом режиме, а качество их проработки и анализ последствий драматично снижается. История с назначением и переносом недореферендума - тому лишнее доказательство.
Российские власти не умеют договариваться, не верят ни в какие гарантии, никому не доверяют, в том числе и друг другу. Страна становится заложником их личных страхов. Это главное, о чем говорит подобная реформа.