Новая градостроительная политика для нового правительства Санкт-Петербурга
Документ уже выложен на сайте Центра ЭКОМ, но здесь его можно обсуждать со всеми разумными людьми :)
Эти предложения адресованы не только Полтавченко, но и всем, кто имеет серьёзные амбиции заниматься развитием Петербурга. Завтра, например, попробуем выяснить, что из этого готовы реализовать оппозиционные партии
1. Цели градостроительной политики
Любая социальная или экономическая стратегия любого города с необходимостью имеет своё отражение в территориальном планировании, в размещении объектов и конструировании их связей в городском пространстве. Поэтому градостроительная политика мегаполиса является «точкой сборки» всех иных политик и стратегий, средством урегулирования конфликтов за использование чрезвычайно дефицитного и дорогого ресурса - пространства города. Именно этим определяется первостепенная роль градостроительной политики в управлении субъектом Российской Федерации - городом федерального значения Санкт-Петербургом.
Если внутри города происходит конкуренция между различными планами использования пространства, то между собой города конкурируют за людей. В этой постоянной борьбе выигрывают те из них, которые предоставляют лучшие условия для проживания, учёбы, работы, здравоохранения и отдыха. Но глобализация, выравнивая базовые условия жизни, добавляет новые критерии притягательного города - он должен иметь душу и быть неповторимым. Город, в который люди стремятся приехать, может выбирать и проектировать будущее. Город, из которого люди хотят уехать, вынужден довольствоваться развитием второго и третьего сорта.
Мы считаем, что сверхзадачей градостроительной политики Петербурга является повышение конкурентоспособности города в глобальной мировой конкуренции. Эта цель может быть достигнута, если будут реализованы, а не утрачены, естественные преимущества Петербурга - его исторический облик, уникальный по размерам исторический центр, объединяющая людей аура исторического и культурного наследия. При этом город должен постоянно создавать новую городскую среду неизменно высокого качества. Разнообразие и качество - основные свойства, которые создают привлекательность города для людей, занятых в современных индустриях (в том числе, гуманитарных). Очевидно, что Петербургу в обозримом будущем придётся преодолеть несколько кризисов развития, связанных как с внутренними причинами, так и с внешними вызовами, такими как экономические спады, миграция и демографические проблемы, природные и техногенные катастрофы, последствия изменения климата, смена ценностных парадигм населения и других. Для устойчивости перед лицом этих вызовов городу необходимо своевременное предупреждение негативных явлений урбанизации (таких как коллапс транспортной системы, трущобы, гетто, стагнация и пр.) и агрессии в социальных конфликтах.
Основой устойчивого развития города является его социальный капитал: доверие между людьми, социальными группами, организациями и институтами управления; связность городского сообщества; кооперативность людей. Градостроительная политика должна приводить к накоплению, а не к потере социального капитала.
Важным средством достижения объявленных целей мы видим мобилизацию интеллектуальных, человеческих ресурсов Петербурга, задействованных в производстве интеллектуальных услуг, для городского развития. Поэтому изложенный ниже план первоочередных мер является одновременно приглашением к общественному обсуждению градостроительной политики и планированию конкретных совместных действий общественными движениями, экспертными организациями, ассоциациями бизнеса и органами власти.
2. Проблемы и задачи
В течение предыдущих лет градостроительная сфера Петербурга накапливала проблемы, которые грозят в ближайшее время обернуться полномасштабным кризисом городского развития. Среди них можно выделить как минимум три проблемы общего плана:
- Примат строительства над эксплуатацией и благоустройством. Краткосрочная выгода от продажи участка под застройку превалирует над долгосрочной выгодой от формирования качественной городской среды. Это ведет к проигрышу города уже в ближайшей перспективе. Обладающее средствами население будет выбирать для проживания более благоустроенные города, более качественное жилье и среду. Построенные «квадратные метры» не будут проданы, возможные рабочие места не будут созданы.
- Потеря связи территориального планирования с планированием развития транспортной системы города. Это ведет к снижению эффективности использования земель в целом, отдельных объектов недвижимости, оттоку капитала в города с надежной транспортной системой,
- Потеря уровня межсубъектного территориального планирования. Утрачены существовавшие и не созданы новые механизмы взаимодействия в территориальном планировании с Ленобластью. Остаётся полная неясность в участии Петербурга в планировании федеральной акватории (Финского залива). В результате наблюдается потеря синергетического эффекта от взаимодействия субъектов федерации.
Кроме того, нарастают внутренние проблемы градостроительной отрасли[1]:
3. Изменения организационной структуры
Современная структура органов исполнительной власти Санкт-Петербурга не позволяет эффективно решать задачи в сфере градоустройства, управления культурным и природным наследием Санкт-Петербурга. Предлагаемые ниже изменения направлены на устранение организационных разрывов в тех местах, где постоянно возникают конфликты: между разными блоками Правительства; между исполнительной властью и обществом; между регионом и Российской Федерацией; между интересами конкретных пользователей территории и общественными интересами по сохранению объекта Всемирного Наследия на территории Петербурга.
3.1. Объединение в одном (градоустроительном) блоке Правительства ключевых комитетов, связанных с выработкой и реализацией градостроительной политики: Комитет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга, Комитет по транспортно-транзитной политике, Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, Комитет по энергетике и инженерному обеспечению. Введение должности вице-губернатора по пространственному развитию города.
3.1.1. Возможно, частичное объединение КГА, КС и КЗРиЗ с целью ликвидации множественного дублирования деятельности в отношении одного и того же предмета - территории и застройки Санкт-Петербурга, устранения противоречий, неэффективности, которая неизбежно при этом возникает
3.2. Создание при губернаторе Санкт-Петербурга «Совета по стратегии градостроительного развития» с одновременным укреплением его экспертной базы, организационного обеспечения, финансирования.
3.3. Создание постоянной экспертно-юридической группы при вице-губернаторе по пространственному развитию города для работы с федеральными органами государственной власти (Федеральным Собранием, Правительством) с целью решения проблем федеральной нормативной базы.
3.4. Создание органа, отвечающего за управление объектом Всемирного наследия, наделение его необходимыми полномочиями.
3.5. В перспективе - укрупнение муниципальных округов на основе градостроительной логики и передача им части полномочий в сфере градоустроительства (территориальное планирование - за исключением общегородских систем, принятие местной части правил землепользования и застройки и некоторые другие функции).
4. Развитие процедур общественного диалога и выработки градостроительных решений
Подготовка и принятие градостроительных решений невозможны без полной, достоверной и актуальной информации - с этой аксиомой мало кто будет спорить. Однако мало кто отдаёт себе отчёт, что в перечень необходимой информации входят не только сведения земельного кадастра или статистического учёта, но и актуальная информация о планах и намерениях тысяч независимых субъектов экономической и социальной деятельности. Собираются ли семьи переезжать или оставаться на месте, жить в городе или загородом; собираются ли учебные заведения открывать новые филиалы здесь или в другом городе; собираются ли предприятия сохранять производство или перемещать его? Ответы на десятки подобных вопросов могут дать только сами люди - те, кто планирует. Но им, в свою очередь, необходима достоверная информация о планах города… которой не может появиться, пока город не узнает, что планируют люди.
Выходом из этого порочного круга должно стать появление на базе улучшенной организационной структуры новых процедур для совместной выработки градоустроительных решений.
4.1. Обеспечение доступа к полной и актуальной градоустроительной информации (включая информацию по объектам недвижимости, налогам и инвестиционным условиям) через Региональную геоинформационную систему.
4.2. Обеспечение публичности и прозрачности деятельности Градостроительного совета, Совета по сохранению культурного наследия, Комиссии по землепользованию и застройке, Комиссии по внесению изменений в Генплан, Комиссии по вопросам развития застроенных территорий.
4.3. Обязательное «нулевое» чтение градостроительных законов и организация общественных слушаний в Законодательном Собрании. Отказ от «ускоренных» процедур прохождения для данных законов.
4.4. Внедрение новых процедур общественно-экспертного обсуждения при подготовке решений по вопросам развития города: опросов обогащённого общественного мнения, гражданских слушаний, семинаров проектирования будущего, различных приёмов форсайта.
4.5. Обеспечение реализации права граждан на информацию и участие при проведении публичных слушаний. В перспективе - изменение формата публичных слушаний и превращение их в административные слушания того органа, который непосредственно принимает решение.
4.6. Внедрение конкурсов концепций мастер-планов развития - для отдельных территорий и для города в целом.
4.7. Разработка условий и процедур архитектурных конкурсов для ансамблей ключевых городских общественных пространств (площади, проспекты, набережные, парки).
4.8. Апробация «контрактов жизненного цикла» для строительства и поддержания объектов на территориях общего пользования (улиц, дорог, парков).
4.9. Разработка механизма общественно-государственного партнёрства в благоустройстве и перформативном использовании городских общественных пространств.
4.10. Введение в действие неиспользуемой нормы Земельного кодекса о публичных сервитутах - для обеспечения сквозного прохода через дворы. Разработка законодательства (федеральная законодательная инициатива) о городских публичных сервитутах.
5. Принципы новой градостроительной политики.
Любая политика - это, прежде всего, набор принципов, которыми руководствуются специалисты при выборе и обосновании (в том числе, перед обществом) конкретных планов и действий. Опираясь на относительно краткую 300-летнюю историю, Петербургу необходимо выработать свод принципов градостроительной политики, которые позволят ему устойчиво развиваться как минимум, в столетней перспективе. Свод принципов должен стать основой для нахождения согласия в общественных дискуссиях. В противном случае предложенные выше процедуры либо не выйдут за рамки «кухонных разговоров» или ток-шоу, либо превратятся в дополнительный источник социальных конфликтов.
К числу важнейших принципов мы относим следующие:
5.1. Приоритетное развитие общественных пространств, инфраструктуры - как основы функционирования города. Сначала инфраструктура, потом застройка.
5.2. Приоритет качества перед объёмами. Отбор проектов на основании того, улучшают они качество городской среды или нет.
5.3. Полный учёт экстерналий - неблагоприятных последствий инвестиционных проектов, оплата которых ложится на городское сообщество.
5.4. Приоритет комфорта пешеходов, велосипедистов на улицах, сбалансированный развитием внеуличной сети дорог.
5.5. Приоритет общественного транспорта.
5.6. Экономическая сбалансированность развития: планирование балансов между налоговой отдачей территорий и затратами по городским обязательствам развития и поддержания инфраструктуры. Эффективное использование регулирующей функции земельного и иных налогов для управления городским развитием.
5.7. Приоритет долгосрочных эффектов перед краткосрочными.
5.8. Приоритет «естественного роста», «капиллярного развития» в большинстве сфер, за исключением транспортной, инженерной инфраструктуры, безопасности, коммуникаций.
5.9. Передача ответственности за землю и здания собственникам.
5.10. Главенство закона: обеспечение безусловного исполнения действующего законодательства в сфере сохранения культурного наследия, градостроительства. Публичный анализ юридических, социальных, экономических проблем, вызываемых несовершенством нормативной базы.
6. Приоритетные меры в сфере нормативного обеспечения градостроительной деятельности.
6.1. Отказ от «корректировки Генплана» и постановка задачи комплексной актуализации Генплана, включая, как минимум, изменение состава Генплана, смысла выделяемых функциональных зон; пересмотр системы сроков реализации Генплана с целью увеличить горизонты планирования до 30-50-летней перспективы; актуализацию материалов по обоснованию Генплана как основы для подготовки решений. Представляется необходимым принципиально пересмотреть некоторые решения действующего Генплана. В частности необходимо:
6.1.1. Выделить в Генплане функциональные зоны, соответствующие зонам охраны объектов культурного наследия (согласование Генплана с законодательством об охране ОКН).
6.1.2. Отказаться от выделения в Генплане зоны улично-дорожной сети.
6.1.3. Более жёстко подойти к выделению рекреационных и особо охраняемых природных территорий и исключению возможности их застройки.
6.1.4. Стремиться к компактному расположению застраиваемых территорий (территорий перспективной застройки).
6.1.6. Установить баланс между параметрами предельной плотности использования территорий и развития улично-дорожной сети, транспортной инфраструктуры.
6.1.6. Установить баланс между налоговой отдачей территорий и затратами по городским обязательствам развития и поддержания инфраструктуры.
6.2. Отказ от немедленного внесения в Законодательное Собрание проекта Региональных нормативов градостроительного проектирования, пересмотр концепции документа и принятие его Правительством на срок не менее полугода (но не более года) в качестве рекомендательного документа - для практической апробации и устранения внутренних противоречий.
6.3. Немедленный пересмотр городской нормативной базы по разработке проектов планировки и межевания. Приоритет грамотному проектированию улично-дорожной сети, общественных пространств, размещению объектов инфраструктуры. Принятие проекта закона о подготовке документации по планировке в качестве рекомендательного документа органа исполнительной власти для практической апробации и устранения внутренних противоречий.
6.4. В перспективе - отмена и переработка принятых предыдущим правительством проектов планировки.
6.5. Подготовка концепции и, затем, полноценного законодательства о зонировании и использовании подземного пространства города.
7. Срочные административные меры
7.1. Обеспечение исполнение законодательства по прекращению сноса исторических зданий.
7.2. Ужесточение контроля над соблюдением красных линий.
7.3. Отказ от устаревших, не соответствующих требованиям экономии, экологии, биологии и энергоэффективности методов работы СПХ по содержанию зелёных насаждений. Обеспечить применение изученного ранее зарубежного опыта в области городских ЗНОП.
Подготовлено по результатам консультаций с активистами градозащитных организаций и экспертами в сфере градостроительства.
Сокуров Александр Николаевич
Кинорежиссер, член Совета по культуре и искусству при Президенте РФ, член Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга
Карпов Александр Семенович
директор Центра экспертиз ЭКОМ, эксперт Комиссии по городскому хозяйству, градо-строительству и земельным вопросам Законодательного собрания Санкт-Петербурга
Кононов Александр Александрович
заместитель председателя Санкт-Петербургского отделения ВООПИК, член Совета по со-хранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга
Минутина Юлия Леонидовна
координатор движения «Живой город», заместитель председателя Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга
Резник Максим Львович
председатель Санкт-Петербургского отделения партии «Яблоко
Проблемы градостроительной сферы Санкт-Петербурга.
Пояснительная записка.
Одной из основных задач нового Правительства, к сожалению, станет преодоление негативных последствий разрушения градостроительной политики города на предыдущих этапах. А именно:
В области проектирования произошли значительные потери в мощности и значимости институтов градостроительного проектирования, еще сохраняющих единицы специалистов, компетентных в области градостроительного проектирования. При этом появилось значительное количество проектных организаций, специализирующихся на изготовлении градостроительных проектов в том качестве, в каком их требует нынешний КГА. Благодаря этому основная часть утвержденной на сегодня градостроительной документации представлена проектами недопустимо низкого качества и в последующем неизбежно подлежит переделке.
За последние десятилетия практически не развивалась (скорее, сворачивалась) научная деятельность, направленная на обеспечение градостроительного процесса. Научные отделы научно-исследовательских проектных институтов либо существуют только формально, либо вообще закрыты. Многие актуальные градостроительные задачи не имеют научного обеспечения или имеют лишь весьма приблизительное.
Юридическая схоластика стала подменять существо пространственного решения. Попытка перевести пространство в слова нормативного акта, лишённого пространственной привязки, приводит к выхолащиванию существа градостроительной деятельности. Нормативы в словах нужны, но они должны сопровождаться смысловыми схемами, рисунками, картами и иной инфографикой, также имеющей нормативный характер.
Как следствие, буквально-юридическое понимание Градостроительного Кодекса 2004 года привело к воплощению в Генеральном плане Санкт-Петербурга пространственной модели, созданной в США 100 лет назад. Фактически из рассмотрения было исключено сложноустроенное пространство, вместо этого город разбит на монофункциональные примитивы «жилой», «производственной», «общественно-деловой» зон. То, что было уместно для старого индустриального города, не годится для создания многофункциональной городской среды города XXI века. Жизнь не идет по этой модели, и она воспринимается на 90 процентов как бюрократический барьер. Тем более, что более сильный игрок легко нарушает эту модель, изложенную в форме ПЗЗ. При этом смысл закона - защита прав соседей и создание синергетического эффекта от совместного освоения пространства города - полностью утрачивается!
Произошло значительное отставание развития местного методического обеспечения градостроительной деятельности от ее действительных потребностей. Последствия не замедлили сказаться:
[1] Более подробное объяснение сути проблем изложено в приложении.
[2] Согласно официальным заявлениям главы СГСНиЭ в СПб доля числа строек, осуществляемых без разрешения доходит до 30%; крайне недостаточна практика реализации решений градостроительных проектов, предусмотренных в качестве мер обеспечения территорий застройки объектами социально-культурной, коммунально-бытовой и инженерно-транспортной инфраструктуры.
Эти предложения адресованы не только Полтавченко, но и всем, кто имеет серьёзные амбиции заниматься развитием Петербурга. Завтра, например, попробуем выяснить, что из этого готовы реализовать оппозиционные партии
1. Цели градостроительной политики
Любая социальная или экономическая стратегия любого города с необходимостью имеет своё отражение в территориальном планировании, в размещении объектов и конструировании их связей в городском пространстве. Поэтому градостроительная политика мегаполиса является «точкой сборки» всех иных политик и стратегий, средством урегулирования конфликтов за использование чрезвычайно дефицитного и дорогого ресурса - пространства города. Именно этим определяется первостепенная роль градостроительной политики в управлении субъектом Российской Федерации - городом федерального значения Санкт-Петербургом.
Если внутри города происходит конкуренция между различными планами использования пространства, то между собой города конкурируют за людей. В этой постоянной борьбе выигрывают те из них, которые предоставляют лучшие условия для проживания, учёбы, работы, здравоохранения и отдыха. Но глобализация, выравнивая базовые условия жизни, добавляет новые критерии притягательного города - он должен иметь душу и быть неповторимым. Город, в который люди стремятся приехать, может выбирать и проектировать будущее. Город, из которого люди хотят уехать, вынужден довольствоваться развитием второго и третьего сорта.
Мы считаем, что сверхзадачей градостроительной политики Петербурга является повышение конкурентоспособности города в глобальной мировой конкуренции. Эта цель может быть достигнута, если будут реализованы, а не утрачены, естественные преимущества Петербурга - его исторический облик, уникальный по размерам исторический центр, объединяющая людей аура исторического и культурного наследия. При этом город должен постоянно создавать новую городскую среду неизменно высокого качества. Разнообразие и качество - основные свойства, которые создают привлекательность города для людей, занятых в современных индустриях (в том числе, гуманитарных). Очевидно, что Петербургу в обозримом будущем придётся преодолеть несколько кризисов развития, связанных как с внутренними причинами, так и с внешними вызовами, такими как экономические спады, миграция и демографические проблемы, природные и техногенные катастрофы, последствия изменения климата, смена ценностных парадигм населения и других. Для устойчивости перед лицом этих вызовов городу необходимо своевременное предупреждение негативных явлений урбанизации (таких как коллапс транспортной системы, трущобы, гетто, стагнация и пр.) и агрессии в социальных конфликтах.
Основой устойчивого развития города является его социальный капитал: доверие между людьми, социальными группами, организациями и институтами управления; связность городского сообщества; кооперативность людей. Градостроительная политика должна приводить к накоплению, а не к потере социального капитала.
Важным средством достижения объявленных целей мы видим мобилизацию интеллектуальных, человеческих ресурсов Петербурга, задействованных в производстве интеллектуальных услуг, для городского развития. Поэтому изложенный ниже план первоочередных мер является одновременно приглашением к общественному обсуждению градостроительной политики и планированию конкретных совместных действий общественными движениями, экспертными организациями, ассоциациями бизнеса и органами власти.
2. Проблемы и задачи
В течение предыдущих лет градостроительная сфера Петербурга накапливала проблемы, которые грозят в ближайшее время обернуться полномасштабным кризисом городского развития. Среди них можно выделить как минимум три проблемы общего плана:
- Примат строительства над эксплуатацией и благоустройством. Краткосрочная выгода от продажи участка под застройку превалирует над долгосрочной выгодой от формирования качественной городской среды. Это ведет к проигрышу города уже в ближайшей перспективе. Обладающее средствами население будет выбирать для проживания более благоустроенные города, более качественное жилье и среду. Построенные «квадратные метры» не будут проданы, возможные рабочие места не будут созданы.
- Потеря связи территориального планирования с планированием развития транспортной системы города. Это ведет к снижению эффективности использования земель в целом, отдельных объектов недвижимости, оттоку капитала в города с надежной транспортной системой,
- Потеря уровня межсубъектного территориального планирования. Утрачены существовавшие и не созданы новые механизмы взаимодействия в территориальном планировании с Ленобластью. Остаётся полная неясность в участии Петербурга в планировании федеральной акватории (Финского залива). В результате наблюдается потеря синергетического эффекта от взаимодействия субъектов федерации.
Кроме того, нарастают внутренние проблемы градостроительной отрасли[1]:
- Произошло фактическое исключение специалистов-урбанистов из процесса планирования.
- Намерения инвестора стали за последние 20 лет главным документом территориального планирования.
- Юридическая схоластика стала подменять существо пространственного решения.
- В результате градостроитель превратился из прогнозиста и устроителя пространства в бюрократа, который непонятно для чего рисует бесчисленные зоны ограничений, а затем их нарушает под давлением заказчика. Полная потеря смысла деятельности ведёт к потере отраслью лучших и наиболее квалифицированных кадров.
3. Изменения организационной структуры
Современная структура органов исполнительной власти Санкт-Петербурга не позволяет эффективно решать задачи в сфере градоустройства, управления культурным и природным наследием Санкт-Петербурга. Предлагаемые ниже изменения направлены на устранение организационных разрывов в тех местах, где постоянно возникают конфликты: между разными блоками Правительства; между исполнительной властью и обществом; между регионом и Российской Федерацией; между интересами конкретных пользователей территории и общественными интересами по сохранению объекта Всемирного Наследия на территории Петербурга.
3.1. Объединение в одном (градоустроительном) блоке Правительства ключевых комитетов, связанных с выработкой и реализацией градостроительной политики: Комитет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга, Комитет по транспортно-транзитной политике, Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, Комитет по энергетике и инженерному обеспечению. Введение должности вице-губернатора по пространственному развитию города.
3.1.1. Возможно, частичное объединение КГА, КС и КЗРиЗ с целью ликвидации множественного дублирования деятельности в отношении одного и того же предмета - территории и застройки Санкт-Петербурга, устранения противоречий, неэффективности, которая неизбежно при этом возникает
3.2. Создание при губернаторе Санкт-Петербурга «Совета по стратегии градостроительного развития» с одновременным укреплением его экспертной базы, организационного обеспечения, финансирования.
3.3. Создание постоянной экспертно-юридической группы при вице-губернаторе по пространственному развитию города для работы с федеральными органами государственной власти (Федеральным Собранием, Правительством) с целью решения проблем федеральной нормативной базы.
3.4. Создание органа, отвечающего за управление объектом Всемирного наследия, наделение его необходимыми полномочиями.
3.5. В перспективе - укрупнение муниципальных округов на основе градостроительной логики и передача им части полномочий в сфере градоустроительства (территориальное планирование - за исключением общегородских систем, принятие местной части правил землепользования и застройки и некоторые другие функции).
4. Развитие процедур общественного диалога и выработки градостроительных решений
Подготовка и принятие градостроительных решений невозможны без полной, достоверной и актуальной информации - с этой аксиомой мало кто будет спорить. Однако мало кто отдаёт себе отчёт, что в перечень необходимой информации входят не только сведения земельного кадастра или статистического учёта, но и актуальная информация о планах и намерениях тысяч независимых субъектов экономической и социальной деятельности. Собираются ли семьи переезжать или оставаться на месте, жить в городе или загородом; собираются ли учебные заведения открывать новые филиалы здесь или в другом городе; собираются ли предприятия сохранять производство или перемещать его? Ответы на десятки подобных вопросов могут дать только сами люди - те, кто планирует. Но им, в свою очередь, необходима достоверная информация о планах города… которой не может появиться, пока город не узнает, что планируют люди.
Выходом из этого порочного круга должно стать появление на базе улучшенной организационной структуры новых процедур для совместной выработки градоустроительных решений.
4.1. Обеспечение доступа к полной и актуальной градоустроительной информации (включая информацию по объектам недвижимости, налогам и инвестиционным условиям) через Региональную геоинформационную систему.
4.2. Обеспечение публичности и прозрачности деятельности Градостроительного совета, Совета по сохранению культурного наследия, Комиссии по землепользованию и застройке, Комиссии по внесению изменений в Генплан, Комиссии по вопросам развития застроенных территорий.
4.3. Обязательное «нулевое» чтение градостроительных законов и организация общественных слушаний в Законодательном Собрании. Отказ от «ускоренных» процедур прохождения для данных законов.
4.4. Внедрение новых процедур общественно-экспертного обсуждения при подготовке решений по вопросам развития города: опросов обогащённого общественного мнения, гражданских слушаний, семинаров проектирования будущего, различных приёмов форсайта.
4.5. Обеспечение реализации права граждан на информацию и участие при проведении публичных слушаний. В перспективе - изменение формата публичных слушаний и превращение их в административные слушания того органа, который непосредственно принимает решение.
4.6. Внедрение конкурсов концепций мастер-планов развития - для отдельных территорий и для города в целом.
4.7. Разработка условий и процедур архитектурных конкурсов для ансамблей ключевых городских общественных пространств (площади, проспекты, набережные, парки).
4.8. Апробация «контрактов жизненного цикла» для строительства и поддержания объектов на территориях общего пользования (улиц, дорог, парков).
4.9. Разработка механизма общественно-государственного партнёрства в благоустройстве и перформативном использовании городских общественных пространств.
4.10. Введение в действие неиспользуемой нормы Земельного кодекса о публичных сервитутах - для обеспечения сквозного прохода через дворы. Разработка законодательства (федеральная законодательная инициатива) о городских публичных сервитутах.
5. Принципы новой градостроительной политики.
Любая политика - это, прежде всего, набор принципов, которыми руководствуются специалисты при выборе и обосновании (в том числе, перед обществом) конкретных планов и действий. Опираясь на относительно краткую 300-летнюю историю, Петербургу необходимо выработать свод принципов градостроительной политики, которые позволят ему устойчиво развиваться как минимум, в столетней перспективе. Свод принципов должен стать основой для нахождения согласия в общественных дискуссиях. В противном случае предложенные выше процедуры либо не выйдут за рамки «кухонных разговоров» или ток-шоу, либо превратятся в дополнительный источник социальных конфликтов.
К числу важнейших принципов мы относим следующие:
5.1. Приоритетное развитие общественных пространств, инфраструктуры - как основы функционирования города. Сначала инфраструктура, потом застройка.
5.2. Приоритет качества перед объёмами. Отбор проектов на основании того, улучшают они качество городской среды или нет.
5.3. Полный учёт экстерналий - неблагоприятных последствий инвестиционных проектов, оплата которых ложится на городское сообщество.
5.4. Приоритет комфорта пешеходов, велосипедистов на улицах, сбалансированный развитием внеуличной сети дорог.
5.5. Приоритет общественного транспорта.
5.6. Экономическая сбалансированность развития: планирование балансов между налоговой отдачей территорий и затратами по городским обязательствам развития и поддержания инфраструктуры. Эффективное использование регулирующей функции земельного и иных налогов для управления городским развитием.
5.7. Приоритет долгосрочных эффектов перед краткосрочными.
5.8. Приоритет «естественного роста», «капиллярного развития» в большинстве сфер, за исключением транспортной, инженерной инфраструктуры, безопасности, коммуникаций.
5.9. Передача ответственности за землю и здания собственникам.
5.10. Главенство закона: обеспечение безусловного исполнения действующего законодательства в сфере сохранения культурного наследия, градостроительства. Публичный анализ юридических, социальных, экономических проблем, вызываемых несовершенством нормативной базы.
6. Приоритетные меры в сфере нормативного обеспечения градостроительной деятельности.
6.1. Отказ от «корректировки Генплана» и постановка задачи комплексной актуализации Генплана, включая, как минимум, изменение состава Генплана, смысла выделяемых функциональных зон; пересмотр системы сроков реализации Генплана с целью увеличить горизонты планирования до 30-50-летней перспективы; актуализацию материалов по обоснованию Генплана как основы для подготовки решений. Представляется необходимым принципиально пересмотреть некоторые решения действующего Генплана. В частности необходимо:
6.1.1. Выделить в Генплане функциональные зоны, соответствующие зонам охраны объектов культурного наследия (согласование Генплана с законодательством об охране ОКН).
6.1.2. Отказаться от выделения в Генплане зоны улично-дорожной сети.
6.1.3. Более жёстко подойти к выделению рекреационных и особо охраняемых природных территорий и исключению возможности их застройки.
6.1.4. Стремиться к компактному расположению застраиваемых территорий (территорий перспективной застройки).
6.1.6. Установить баланс между параметрами предельной плотности использования территорий и развития улично-дорожной сети, транспортной инфраструктуры.
6.1.6. Установить баланс между налоговой отдачей территорий и затратами по городским обязательствам развития и поддержания инфраструктуры.
6.2. Отказ от немедленного внесения в Законодательное Собрание проекта Региональных нормативов градостроительного проектирования, пересмотр концепции документа и принятие его Правительством на срок не менее полугода (но не более года) в качестве рекомендательного документа - для практической апробации и устранения внутренних противоречий.
6.3. Немедленный пересмотр городской нормативной базы по разработке проектов планировки и межевания. Приоритет грамотному проектированию улично-дорожной сети, общественных пространств, размещению объектов инфраструктуры. Принятие проекта закона о подготовке документации по планировке в качестве рекомендательного документа органа исполнительной власти для практической апробации и устранения внутренних противоречий.
6.4. В перспективе - отмена и переработка принятых предыдущим правительством проектов планировки.
6.5. Подготовка концепции и, затем, полноценного законодательства о зонировании и использовании подземного пространства города.
7. Срочные административные меры
7.1. Обеспечение исполнение законодательства по прекращению сноса исторических зданий.
7.2. Ужесточение контроля над соблюдением красных линий.
7.3. Отказ от устаревших, не соответствующих требованиям экономии, экологии, биологии и энергоэффективности методов работы СПХ по содержанию зелёных насаждений. Обеспечить применение изученного ранее зарубежного опыта в области городских ЗНОП.
Подготовлено по результатам консультаций с активистами градозащитных организаций и экспертами в сфере градостроительства.
Сокуров Александр Николаевич
Кинорежиссер, член Совета по культуре и искусству при Президенте РФ, член Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга
Карпов Александр Семенович
директор Центра экспертиз ЭКОМ, эксперт Комиссии по городскому хозяйству, градо-строительству и земельным вопросам Законодательного собрания Санкт-Петербурга
Кононов Александр Александрович
заместитель председателя Санкт-Петербургского отделения ВООПИК, член Совета по со-хранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга
Минутина Юлия Леонидовна
координатор движения «Живой город», заместитель председателя Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга
Резник Максим Львович
председатель Санкт-Петербургского отделения партии «Яблоко
Проблемы градостроительной сферы Санкт-Петербурга.
Пояснительная записка.
Одной из основных задач нового Правительства, к сожалению, станет преодоление негативных последствий разрушения градостроительной политики города на предыдущих этапах. А именно:
- потеря приоритета жизненных интересов населения города над интересами прочих субъектов градостроительной деятельности;
- деградация социально-культурной, коммунально-бытовой и инженерно-транспортной инфраструктуры, обеспечивающей благоприятную среду проживания; ликвидация территориальных резервов, предусмотренных ранее для ее развития и замещение ее действующих объектов объектами иного назначения при значительном росте потребностей в этих объектах;
- потеря приоритета интересов сохранения объектов культурного наследия и окружающей среды над интересами частных застройщиков и землепользователей;
- потеря управляемости процесса градостроительного развития[2];
- фактический демонтаж градостроительства как профессиональной деятельности.
В области проектирования произошли значительные потери в мощности и значимости институтов градостроительного проектирования, еще сохраняющих единицы специалистов, компетентных в области градостроительного проектирования. При этом появилось значительное количество проектных организаций, специализирующихся на изготовлении градостроительных проектов в том качестве, в каком их требует нынешний КГА. Благодаря этому основная часть утвержденной на сегодня градостроительной документации представлена проектами недопустимо низкого качества и в последующем неизбежно подлежит переделке.
За последние десятилетия практически не развивалась (скорее, сворачивалась) научная деятельность, направленная на обеспечение градостроительного процесса. Научные отделы научно-исследовательских проектных институтов либо существуют только формально, либо вообще закрыты. Многие актуальные градостроительные задачи не имеют научного обеспечения или имеют лишь весьма приблизительное.
Юридическая схоластика стала подменять существо пространственного решения. Попытка перевести пространство в слова нормативного акта, лишённого пространственной привязки, приводит к выхолащиванию существа градостроительной деятельности. Нормативы в словах нужны, но они должны сопровождаться смысловыми схемами, рисунками, картами и иной инфографикой, также имеющей нормативный характер.
Как следствие, буквально-юридическое понимание Градостроительного Кодекса 2004 года привело к воплощению в Генеральном плане Санкт-Петербурга пространственной модели, созданной в США 100 лет назад. Фактически из рассмотрения было исключено сложноустроенное пространство, вместо этого город разбит на монофункциональные примитивы «жилой», «производственной», «общественно-деловой» зон. То, что было уместно для старого индустриального города, не годится для создания многофункциональной городской среды города XXI века. Жизнь не идет по этой модели, и она воспринимается на 90 процентов как бюрократический барьер. Тем более, что более сильный игрок легко нарушает эту модель, изложенную в форме ПЗЗ. При этом смысл закона - защита прав соседей и создание синергетического эффекта от совместного освоения пространства города - полностью утрачивается!
Произошло значительное отставание развития местного методического обеспечения градостроительной деятельности от ее действительных потребностей. Последствия не замедлили сказаться:
- Генеральный план города принят с расчетным периодом в 5 лет, что является нонсенсом, так как в связи с инерционностью процессов сроки осуществления градостроительных целей, задач и даже отдельных проектов составляют от 10 до 30 и более лет.
- «Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга», несмотря на их масштабное обсуждение на публичных слушаниях, после принятия создали целый ряд необоснованных ограничений, усложнений, удорожаний, что подчас приводит проекты в тупиковые ситуации.
- Существующие пока в проекте региональные нормативы градостроительного проектирования имеют целый ряд системных недостатков, и в случае их принятия в таком виде еще более усугубят ситуацию в городе.
[1] Более подробное объяснение сути проблем изложено в приложении.
[2] Согласно официальным заявлениям главы СГСНиЭ в СПб доля числа строек, осуществляемых без разрешения доходит до 30%; крайне недостаточна практика реализации решений градостроительных проектов, предусмотренных в качестве мер обеспечения территорий застройки объектами социально-культурной, коммунально-бытовой и инженерно-транспортной инфраструктуры.