«Местное самоуправление» - система резерваций
Элиты, пожелавшие стать глобальными, не только отказались от национальной идентичности и от защиты национальных интересов. Они отказались разделять с собственными народами тяготы существования, связанного с заповедью "в поте лица своего добывать хлеб насущный". Элиты заявили о своем праве свободно мигрировать из трудных в легкие, привилегированные пространства, из сфер, требующих напряжения и ответственности, - в прекрасный новый мир, где царят легкость и безответственность.
А.С. Панарин "Народы без элит: между отчаянием и надеждой"
Федеральный закон №122-ФЗ от 22.08.2004 обострил и без того тревожное общественно-политическое положение в стране. Пусковым механизмом охвативших страну в январе-феврале 2005 года массовых акций протеста послужили единичные и, на мой взгляд, незначительные сбои в управлении территориями субъектов. На сегодняшний день управление страной удалось восстановить, схлынула и стихийная протестная волна, но обозначившийся конфликт не был разрешен, он просто перешел в тлеющую форму. Ситуация в стране оставляет впечатление зыбкого спокойствия, установившегося в период между двумя кризисами власти.
Причиной следующего кризиса станут мероприятия, проводимые в рамках административной реформы. После реформы Правительство РФ до последнего времени не наладило свою работу. Одновременно с этим полным ходом идет реформирование органов власти субъектов Федерации и муниципальная реформа. Ни для кого не секрет, что в России власть разделена на три уровня, каждый из которых представляет собой достаточно автономную подсистему. При столь масштабных и совпадающих по времени реформах уровней власти, вся административная пирамида будет трещать по всем швам не менее двух лет. Самым слабым звеном в этой цепочке окажутся органы управления субъектов Федерации, поскольку им придется одновременно приспосабливаться к происходящим изменениям в Федеральном центре и во входящих в их состав муниципальных образований.
Вступление в силу нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 №131-ФЗ по своим негативным последствиям и разрушительной силе может превзойти так называемый "Закон об отмене льгот". Новый акт муниципальной реформы может привести к параличу власти на обширных территориях и на достаточно продолжительный период, который впоследствии может привести к повсеместной потере управления. Я полагаю, что в случае "паралича управления" в 3-4 субъектах Федерации при активизации других негативных факторов, государственная машина может рассыпаться как карточный домик.
Но, прежде чем приступить к описанию и анализу начавшейся перекройки системы органов местного самоуправления и определения ее возможных последствий, необходимо описать так называемую "вертикаль власти" и ее нижний уровень.
***
Итак, речь пойдет об одной из демократических прелестей - о местном самоуправлении. Что маскируется таким благозвучным названием (при этом не вызывающим у людей почти никакого интереса), и что эта маскируемая деталь механизма власти означает для всей "машины" власти (или что представляет из себя государство и его политическая система, включающие в себя такую подсистему)?
Местное самоуправление - одна из самых "остроумных" идей реформаторов, уже осуществленных на практике. Не ошибусь, если скажу, что это часть антисоветского проекта перестройки: первый закон о местном самоуправлении был принят в апреле 1990 го года; разграничение государственной собственности на федеральную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность осуществлялось на основании Постановлений хазбулатовского Верховного Совета, а идеологическая кампания о необходимости "возрождения местного самоуправления" началась еще в первые годы правления Горбачева.
Государственную собственность было недостаточно просто приватизировать. Перед элитой стояла достаточно сложная задача: необходимо было распределить наиболее ценные "куски" государственной собственности и удержать власть на достаточно продолжительный период, при этом максимально уменьшить пределы собственной ответственности.
Сложность состояла в следующем: выхватывание кусков, вырезание фрагментов из единого хозяйственного комплекса страны могло привести к крайней неравновесности всей государственной системы. Не все имущество можно было пустить с молотка. Кроме того, в государственной собственности оставалось бы большое количество объектов и систем, кроме армии и госаппарата, которые необходимо было бы содержать. Но приступить к сокращению не только финансирования, но и закрытию школ и больниц, перестать ремонтировать дороги, жилье и теплотрассы от собственного лица, да еще одновременно с другими жестокими реформами, было бы большим риском. Бюджет страны в этом случае гарантированно бы не справился, поскольку за счет налогов при открытости границ для утечки капиталов его невозможно было бы сформировать и исполнить.
Элита нашла нужное решение: государство не должно представлять из себя единое целое, и его следовало разорвать по вертикали так, чтобы Кремль не отвечал за ситуацию в регионе, а региональное начальство не отвечало за ситуацию в конкретном районе, городе или деревне.
Таким образом, референдум по принятию новой Конституции, в которой предусматривалось местное самоуправление и федерализм, был актом приватизации власти. Элите не нужна была вся "полнота власти", а значит и ответственность за все. Нужен был механизм, позволяющий делить все на "вершки и корешки": власть, ответственность, собственность, ресурсы…
Собственность была распределена, районные и городские исполкомы были провозглашены органами местного самоуправления, а подведомственные им территории - муниципальными образованиями. Так состоялось "Возрождение местного самоуправления в России".
***
12.12.1993 года в нашей стране была принята новая Конституция, смысл положений которой, за редким исключением, никто не понимал. Что, например, значит такая норма статьи 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление"? На тот момент это положение ничего и не значило. Это не признание, поскольку указанная норма не была адресована ни прошлому, ни современности. Да, на тот момент действовал, принятый 06.07.1991 Закон РФ "О местном самоуправлении", но он соответствовал политической системе СССР, в котором "народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно" (Конституция РСФСР).
А по новой Конституции (положения статей 11 и 12) Советов больше не предусматривается, а местные органы власти не являются больше органами государственной власти!!! Поэтому фраза "признает и гарантирует" - это жульничество.
Конституцией мог быть признан только уже сложившийся общественный институт и уже имеющаяся система общественных отношений. Но ведь существовавшая на тот момент система общественных отношений, связанная с управлением территориями, распоряжением ее трудовыми и материальными ресурсами, не с собственностью, а с хозяйством городов, районов, сельских поселений, как раз разрушалась и разрушался ее основной субъект - трудовые коллективы. Поэтому такое "признание" - это жульничество вдвойне.
Конституция не содержит и определения местного самоуправления, следовательно, высшие должностные лица по умолчанию наделяются правом отвечать на вопрос: "Что есть такое местное самоуправление"?. К тому же, "местное самоуправление" - это понятие "без биографии", порождающее ряд положительных ассоциаций. То есть, Конституция признает неограниченный произвол Президента, депутатов и других должностных лиц, задействованных в законодательном процессе. В той же статье 12 Конституции содержатся еще два очень важных положения:
- местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Если публичная власть разделена на государственную и негосударственную, то возникает очень много вопросов и к теоретикам правового государства (и государства вообще) и к демократической интеллигенции.
28 августа 1995 года Законодатель наконец-то дал определение тому, что признает и гарантирует новая Конституция:
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Ни больше, ни меньше, а САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.
Исторические и иные местные традиции - это украшающие бирюльки (чем институт Советов не традиция? - наверно, законодатель имел в виду папахи кавказских старейшин).
Статьей 6 указанного закона определен перечень вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Чтобы не утомлять читателя, привожу некоторые из них:
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы……
Всего этот перечень включает 30 вопросов местного значения (интересно, почему Конституцией признается именно 30 вопросов местного значения, а, скажем, не 60 или не 15? ) .
Получается следующая картина. Элита предлагает гражданам проект Конституции, в котором признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон, которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц - все что угодно.
Как вяжется с представлениями о демократии и народовластии, которые изложены в университетских учебниках и многочисленных статьях, положение, при котором голова не отвечает за действия собственных рук? В самой же Конституции провозглашается политический суверенитет народа: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст.3). Получается, приняв на основе той же Конституции в 95 году Федеральный закон, элита определила границы этого самого суверенитета: народ не суверенен по отношению к собственной элите, элита независима от народа. Отрицание народовластия не только в манипуляции общественным мнением, в применении предвыборных технологий и других примерах политической практики. Отрицание той самой демократии, которой так недоставало нашей интеллигенции, заложено в главе 1 Конституции РФ!
Хорошей иллюстрацией той системы, которая в итоге получилась, является изображенная на американском долларе пирамида, разорванная на две части: вершину и основание. Только в нашем случае таких разрывов несколько.
Основным субъектом местной власти закон определил население соответствующего муниципального образования, которое делегирует полномочия по решению вопросов непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности органам местного самоуправления.
Для того, чтобы население выступало в таких отношениях как самостоятельный субъект, оно должно быть как-то организовано. При советской власти в качестве таких коллективных субъектов выступали трудовые коллективы. Сейчас трудовой коллектив может быть субъектом только в отношениях с работодателем. Для местного самоуправления их не существует.
Собственно, вместо исчезнувших трудовых коллективов ничего не возникло и не могло возникнуть. Закон в редакции 95 года не предусматривал никаких других форм самоорганизации граждан, кроме территориального общественного самоуправления. Проживание по соседству - очень незначительный объединяющий фактор. Население муниципального образования, определенное основным субъектом власти, на деле таковым не является, поскольку не организовано и не имеет структуры (атомизировано). Любопытное обстоятельство: в публикациях о местном самоуправлении говорят о двух его началах: публичном (власть) и общественном, но, как правило, ни слова о хозяйственном (иногда упоминают как функцию). По-видимому, авторам представляется, что население города или городского района соединяется в "местное сообщество" уплатой налогов и участием в выборах.
Дезорганизация общества сводит к нулю и роль представительных органов. Что представляет собой городской совет или районная дума (как бы они не назывались)? Точно такая же штамповочная машина, как и Государственная Дума последнего созыва. Депутаты поворчали - проголосовали, а спустя месяц - удивились. Но если Государственная Дума РФ в какой-то мере все же представляет интересы разных слоев общества исходя из их политических предпочтений, то представительные органы местного самоуправления практически никого не представляют - этим объясняется поразительная уступчивость депутатов и глав администраций. Упрощенно: в масштабах нашей страны население становится народом (обществом) за счет общих символов, языка, истории и непосредственного участия в делах государства (служба в армии по призыву и т.д.), а в масштабах города или района население объединялось в общество участием в хозяйственной деятельности[1]. Но если нет организующего хозяйственного начала - нет в населенном пункте и общества, а есть население, песок. Основной субъект местного самоуправления почти повсеместно прекратил свое существование еще до принятия Конституции 1993 года - его "накрыло" уже первой волной приватизации.
Получается, что российское общество "пустотелое", все еще ощущающее себя единым народом, воспроизводящее в масштабах страны, в какой-то степени организованное государством, но уже на уровне региона и, что еще важнее, более мелкой административно-территориальной единицы представляет из себя пыль, объект статистического учета. "Уход государства из экономики" невозможен без одновременного "ухода из экономики" и органов местного самоуправления - они и есть государственные, но злонамеренно лишенные такого статуса. Если мы хотим восстановить силы народа, как-то организовать его, то нам придется "возвращать" государство в хозяйственную деятельность, причем на местном уровне органы управления должны получить властные полномочия, сравнимые с полномочиями и кругом вопросов исполкомов.
***
Как же управляется страна, разделенная на 89 независимых от центра субъектов Федерации, каждый из которых состоит из 30-50 муниципалитетов, формально в еще большей степени автономных и самостоятельных? Каким образом осуществляется управление территорией региона, если в районах и городах субъекта отсутствуют территориальные подразделения органов государственной власти региона?
В настоящее время, в силу того, что государственное регулирование местного самоуправления возможно только посредством принятия законов и контроля за их исполнением, роль исполнительной власти в регулировании отношений, являющихся предметом ведения местного самоуправления, перешла к органам законодательной власти и прокуратуре. Количество принимаемых законов (содержащихся в них норм), касающихся деятельности органов местного самоуправления сопоставимо с количеством принимаемых ранее актов исполнительной власти.
Но оперативное управление областью или республикой таким образом невозможно, а прямое административное вмешательство практически по многим вопросам запрещено Конституцией и законом, но при этом обойтись без него невозможно.
Вот и начинают городить огород. Обращают на себя внимание часто используемые в нормативных актах органов исполнительной власти формулировки. В тексте распоряжения (постановления) используют стандартную ни к чему вроде не обязывающую фразу "рекомендовать". Например: рекомендовать органам местного самоуправления обеспечить приоритетное финансирование… Управление органами местного самоуправления осуществляется часто не в форме прямых властных предписаний, а посредством демонстрации воли, формально носящей рекомендательный характер. То или иное решение может быть и вовсе доведено до исполнителей, что называется, "по телефону", и не только во время выборов. По существу, данный механизм осуществления власти, позволяет, что называется "спрятать лицо", при принятии непопулярных решений, либо решений, исполнение которых сопряжено с риском наступления неблагоприятных последствий.
Одновременно это не означает, что местные чиновники бегут исполнять волю более высокого начальства сломя голову. Нередко между органами власти разных уровней возникают серьезные конфликты. Противостояние органов власти субъекта Федерации и глав региональных центров иногда даже рассматривают в качестве еще одной составляющей системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральным центром и регионами. Открытые конфликты между губернатором (президентом) и главой областного (республиканского) центра не такое уж редкое и исключительное явление.
Невозможность формализовать процесс принятия решения из-за отсутствия отношений подчиненности "начальник - подчиненный" (глава МО - не подчиненный губернатора, как и губернатор не является подчиненным Президента) и необходимость постоянного преодоления сопротивления снизу загоняет отношения между субъектами Федерации и муниципалитетами "под ковер".
Демократические реформы не привели к ликвидации телефонного права во взаимоотношениях самостоятельных ветвей власти. Мало того, была создана система, в которой и "вертикаль власти" без телефонного права не может функционировать!
Такая система не может функционировать без вмешательства, в том числе внеправового, там, где имеется конфликт интересов, особенно в вопросах, связанных с формированием и исполнением бюджета. Конфликт интересов в условиях отсутствия административного подчинения одного уровня власти другому становится главным системообразующим фактором. Поэтому каждый вышестоящий уровень власти для того, чтобы сохранить контроль над подведомственными ему территориями, вынужден ставить органы власти нижестоящего уровня в положение, когда те не могут самостоятельно исполнить свои бюджетные обязательства, а, следовательно, нормально исполнять свои полномочия. Получение финансовой помощи или своевременность ее получения зависит от "доброй воли" органов власти субъекта и сговорчивости и "благонадежности" местных чиновников.
В подтверждение приведу признание руководителя Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации Лаврова А.М. произнесенное им в ходе парламентских слушаний на тему: "О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3 апреля 2003 года: "Наши расчеты показывают, что благодаря вот таким вот регулирующим налогам и финансовой помощи, то есть как бы общая дотационность составляет в муниципальных образованиях 80 процентов, если посчитать все виды финансовой помощи. Благодаря этому достигается очень высокое выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов только потому, что сейчас на муниципалитеты возложено огромное количество не свойственных им государственных обязательств, начиная от заработной платы до предоставления льгот и выплат различных пособий".
Если 80% - это средства, поступившие из бюджета субъекта федерации, значит, минимум в распоряжении 80% бюджетных средств органы местного самоуправления не самостоятельны и подконтрольны государственным органам. Следовательно, такое финансовое положение муниципалитетов есть результат деятельности высших государственных органов, часть федеральной финансовой политики. А само это положение, хоть и принято об этом говорить как о проблеме, желаемое, приемлемое для элиты и, пожалуй, единственно возможное состояние для существования такой системы власти.
Российская Федерация организована подобно холдингу. Финансовая помощь, которая при конституционной самостоятельности местного самоуправления составляет приблизительно 80% всех бюджетных расходов муниципалитетов, не случайно составляет такую внушительную долю "участия". На мой взгляд, это направлено на то, чтобы сформировать у регионального начальства определенный стереотип: как бы не осуществлялось управление муниципальным бюджетом, все равно это - расходование средств региона, "наших денег". Дотационность муниципальных образований увеличивает дотационность субъектов Федерации. Чем беднее регион, тем он более сговорчив и управляем из центра, и тем сильнее оказываемое давление на органы местного самоуправления в части сокращения (оптимизации) бюджетных расходов.
Объединяющим фактором "вертикали власти" является не столько общность территории и необходимость управления ею, а консолидированный бюджет и дисбаланс между ответственностью за исполнение полномочий, возложенных верхним уровнем власти на нижний уровень, и оставленных для их исполнения ресурсов.
При такой системе организации органов управления, где место партии в качестве "приводных ремней" заняли финансовые органы и прокуратура, средства массовой информации обнаруживают себя как самая настоящая власть. В случае чрезвычайного происшествия, как-то: сгоревшая школа или замороженный город - в их власти определять козла отпущения: губернатор, его заместитель или глава города. Независимо от принадлежности собственника СМИ к той или иной группировке элиты, а уж тем более, когда собственником является государство, СМИ с завидным постоянством дискредитируют так называемых "местных чиновников" и, одновременно, поют хвалебные оды демократии и местному самоуправлению.
***
Система государственного управления, хоть и строится по новой Конституции, все равно в своей сердцевине сохраняет и воспроизводит свою предшественницу. Службы заказчика, задуманные как звено в рыночном механизме предоставления жилищно-коммунальных услуг, в большинстве своем стали маленькими минжилкомхозами, руководство которыми фактически осуществлялось соответствующим департаментом или управлением ЖКХ субъекта Федерации. Тот разрыв госаппарата, который дала статья 12 Конституции и закон о местном самоуправлении, во многих регионах региональными и местными чиновниками стал восприниматься буквально, т.е. так, как предписано, только после шумной кампании приведения законодательства регионов в соответствие с федеральным законодательством. После мощного "наступления" прокуратуры в 2000-2001 году (через пять-семь лет!) до глав городов и районов вдруг "дошло", что они "отделены от государства, как церковь".
Что касается людей, не являющихся служащими, то они в подавляющем большинстве не только знают о таком разделении, но даже не готовы это воспринять. К местной администрации по-прежнему относятся как к исполкому. Ну не укладывается у нормального человека в голове, что глава района или города не является подчиненным губернатора, а соответственно и президента (хотя "неподчиненность" губернаторов Президенту РФ вполне осознанный факт, хоть и не вызывающий одобрения). Пока СМИ довольно успешно сводили недовольство людей по большей части вопросов на местные органы власти, но при любом резком ухудшении положения, даже и по вине местных чиновников, недовольство будет распространено на всю систему власти сверху до низу.
Пока до населения средствами массовой информации мысль о разделении единой системы государственного управления на собственно государственные и местные доводится иносказательно. Людей к этому еще только готовят. Нескончаемые "инвентаризации" функций государства ("рассеянный склероз постмодернистской элиты") с разделением на функции федерального центра, субъектов Федерации и муниципалитетов, которыми морочат голову людям, нацелены на одно: разорвать в сознании его по вертикали на такие "ленточки" между которыми будут зиять пустоты. Одновременно президент, депутаты, телеведущие применяют слово "уровень". "На высшем уровне", "на федеральном уровне", "на уровне субъектов Федерации" - голова запрокидывается, как высоко! Путин так и говорит, что местная власть - это власть, до которой каждый гражданин способен дотянуться рукой. Видимо, это надо понимать так, что выше не дотянуться (и не взять за горло). А ведь совсем недавно применялись другие выражения, подчеркивающие общность с разной степенью охвата: Всероссийский съезд (объединение здесь подчеркивается дважды) и Всесоюзное собрание(!) и т.п.
Сейчас настойчиво вдалбливают каждому, что дома (государства) у него просто нет, а есть противостоящая и нависающая над ним государственная машина. И Кремль для большинства уже не центр, а ресторан "7 небо", заоблачный Олимп, прибежище элиты.
Очень важное значение имеет введение понятия муниципального образования, определяемое как территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При таком определении положения Конституции, отделившей низовое звено управления от системы государственных органов и содержащееся в законе определение местного самоуправления имеет еще одно очень важное следствие, которое заключается в следующем: административно-территориальные единицы (районы и города) приобретают черты, свойственные субъектам Федерации.
Одним из важнейших следствий такого определения статуса территорий районов и городов, входящих в состав того или иного субъекта Федерации, становится признание в качестве нормы различное финансово-экономическое состояние муниципальных образований. Субъект Федерации предстает как сумма входящих в его состав территорий муниципальных образований. Соответственно, становится нормальным положение, при котором появляются бесперспективные территории, объекты инфраструктуры которых становится обременительно содержать за счет финансовой помощи субъектов Федерации.
Экономическая дифференциация территорий при установленном правовом статусе предоставляет свободу маневра манипуляторам. При общей деградации городского хозяйства, при сопоставлении тех или иных проколов местных властей, представляющих различные муниципальные образования, всегда найдется и "положительный опыт". Часто в новостных программах мы встречаемся с применением какого-либо критерия, характеризующего только с одной стороны положение дел в муниципалитетах. Это может быть задолженность по оплате труда работников бюджетных учреждений, состояние дорог в населенных пунктах, степень благоустройства, уровень тарифов ЖКХ - да все, что угодно, вплоть до состояния сельскохозяйственных предприятий или результатов деятельности правоохранительных органов.
На сегодняшний день органы местного самоуправления не имеют ни полномочий, ни ресурсов для влияния на социально-экономическое развитие собственных населенных пунктов. Законом установлен перечень целей, для достижения которых допускается создание муниципальных унитарных предприятий. Во многих отраслях промышленности и сельском хозяйстве муниципальные предприятия создавать запрещено законодательством. Участие муниципальных образований в обществах с ограниченной ответственностью и закрытых акционерных обществах запрещено. В жилищно-коммунальном хозяйстве с переходом к 100% оплате услуг у муниципалитетов резко сужаются возможности в кризисные моменты вмешиваться в дела предприятий. А если еще всем льготникам натуральные льготы заменить денежными компенсациями, то не останется почти никаких законных оснований для финансовой помощи предприятиям отрасли. Одно это способно резко увеличить ущерб от аварий на объектах жилищно-коммунального хозяйства.
В гражданско-правовых отношениях муниципальные образования выступают на равных началах с субъектами предпринимательской деятельности. Влияние на предприятия и частных предпринимателей с помощью предоставления налоговых льгот, бюджетных кредитов и муниципальных гарантий жестко ограничивается бюджетным законодательством и служит скорее ширмой. То есть, все сведено к основанному на сделке обмену в объеме средств, необходимых для муниципального заказа. Но это говорит лишь о том, что местным администрациям в экономической сфере определена роль живущего на пособия потребителя, но не организатора или, по крайней мере, субъекта, способного оказывать влияние на социально-экономическое развитие подведомственных территорий.
Ни РФ, ни ее субъекты не несут ответственности по обязательствам муниципальных образований. Получается, что последние без гроша в кармане выступают один на один в отношениях с другими "вертикалями": РАО ЕЭС, Газпромом или монополистами на рынке поставки каменного угля или мазута.
"…Совершенно очевидно, что некоторые налоги ближе всего местному самоуправлению: земельный налог, налог на имущество, бесспорно, часть подоходного налога, налог с продаж, еще ряд более мелких налогов и сборов. Местные органы власти обладают базами данных и, главное, возможностью собирать эти налоги…" - это слова экс-министра финансов Михаила Задорнова. Поражает дикость подобных заявлений, что какой-то налог ближе местному самоуправлению, как и утверждений, что местная власть - самая близкая народу власть. Да чем местный чиновник ближе к человеку, чем служащий ЗАГСа, налоговой инспекции или участковый милиционер? Самыми "близкими налогами для местного самоуправления" сегодня Налоговым кодексом определены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Уменьшит центр размеры финансовой помощи - увеличатся поборы с населения в местный бюджет, а на содержание тех же дорог и водопровода все равно денег не хватит.
Органам местного самоуправления остается только наблюдать за тем, как гибнут, расположенные на их территориях предприятия, а население остается без источника существования и мигрирует в поисках лучшей доли в другие населенные пункты.
Если учесть, что в Российской Федерации не может быть населенных пунктов, которые бы не относились к муниципальным образованиям, то можно сделать вывод, что практически каждый человек (его семья) являются невольным заложниками той социально-экономической ситуации, которая сложилась в конкретном муниципальном образовании. Но без возможности приостановить деструктивные процессы, без опоры на коллектив или власть, без какого-либо значимого участия в управлении делами поселения. Отдельные муниципальные образования, на территории которых промышленность за годы реформ каким-то чудом сохранились, останутся редкими местами, где продолжается жизнь.
Местное самоуправление в нашей стране все больше приобретает черты какого-то нового гетто или резервации, модель которой специально придумана для России.
***
Насаждение института местного самоуправления объяснить только тем, что наша "элита" просто-напросто собезьянничала, сконструировав у себя дома то, что увидела на Западе, нельзя. Например, в конституциях европейских стран нет разделения на государственные и негосударственные (муниципальные). Надо брать во внимание и то обстоятельство, что многие наши реформы проводятся при непосредственном участии западных консультантов и иногда при жестком давлении западных держав. Если исходить из того, что Европа и США по прежнему наши главные геополитические противники (фактически победители), то любопытно было бы взглянуть на планы западных стратегов. Приведу отрывок из "Замечаний и предложений по генеральному плану "Ост" рейхсфюрера войск СС":
"…Предложенный Абелем путь ликвидации русских как народа, не говоря уже о том, что его осуществление едва ли было бы возможно, не подходит для нас также по политическим и экономическим соображениям. В таком случае нужно идти различными путями, чтобы решить русскую проблему. Эти пути вкратце заключаются в. следующем.
а) Прежде всего надо предусмотреть разделение территории, населяемой русскими, на различные политические районы с собственными органами управления, чтобы обеспечить в каждом из них обособленное национальное развитие...
Пока можно оставить открытым вопрос о том, следует ли учредить имперский комиссариат на Урале или здесь надо создать отдельные районные управления для проживающего на этой территории нерусского населения без специального местного центрального органа управления. Однако решающее значение здесь имеет то, чтобы эти районы административно не подчинялись немецким верховным властям, которые будут созданы в русских центральных областях. Народам, населяющим эти районы, нужно внушить, чтобы они ни при каких обстоятельствах не ориентировались на Москву, даже в том случае, если в Москве будет сидеть немецкий имперский комиссар...
…В целом в остальных центральных областях России политика отдельных генеральных комиссариатов должна быть направлена по возможности на разъединение и обособленное развитие этих областей…
Доктор Ветцель"
Я не берусь утверждать, что такое государственное устройство, которое мы имеем, полностью объясняется поражением СССР в "Холодной войне". Но политическая автономия территорий и отсутствие прямого административного подчинения уже германскими стратегами рассматривалась в качестве условия, которое бы гарантировало невозможность минимального восстановления сил русского народа, необходимых для сопротивления оккупационному режиму.
Главная "интрига" многолетней реформы местного самоуправления и ее нового витка мне видится в следующем: система резерваций сформируется окончательно, а население успеет к этому привыкнуть или система власти обрушится полностью, и страна оказывается ввергнутой в хаос, из которого мы, дай Бог, выберемся
Денис Орлов
[1] По этой же причине для нас губительно федеративное устройство. Во всяком случае, в том виде, в котором оно существует. Мне, например, живущему в русской глубинке, не ясно, какая единица в человеческом (общественном) измерении положена в основу "субъекта Федерации" и в основу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
А.С. Панарин "Народы без элит: между отчаянием и надеждой"
Федеральный закон №122-ФЗ от 22.08.2004 обострил и без того тревожное общественно-политическое положение в стране. Пусковым механизмом охвативших страну в январе-феврале 2005 года массовых акций протеста послужили единичные и, на мой взгляд, незначительные сбои в управлении территориями субъектов. На сегодняшний день управление страной удалось восстановить, схлынула и стихийная протестная волна, но обозначившийся конфликт не был разрешен, он просто перешел в тлеющую форму. Ситуация в стране оставляет впечатление зыбкого спокойствия, установившегося в период между двумя кризисами власти.
Причиной следующего кризиса станут мероприятия, проводимые в рамках административной реформы. После реформы Правительство РФ до последнего времени не наладило свою работу. Одновременно с этим полным ходом идет реформирование органов власти субъектов Федерации и муниципальная реформа. Ни для кого не секрет, что в России власть разделена на три уровня, каждый из которых представляет собой достаточно автономную подсистему. При столь масштабных и совпадающих по времени реформах уровней власти, вся административная пирамида будет трещать по всем швам не менее двух лет. Самым слабым звеном в этой цепочке окажутся органы управления субъектов Федерации, поскольку им придется одновременно приспосабливаться к происходящим изменениям в Федеральном центре и во входящих в их состав муниципальных образований.
Вступление в силу нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 №131-ФЗ по своим негативным последствиям и разрушительной силе может превзойти так называемый "Закон об отмене льгот". Новый акт муниципальной реформы может привести к параличу власти на обширных территориях и на достаточно продолжительный период, который впоследствии может привести к повсеместной потере управления. Я полагаю, что в случае "паралича управления" в 3-4 субъектах Федерации при активизации других негативных факторов, государственная машина может рассыпаться как карточный домик.
Но, прежде чем приступить к описанию и анализу начавшейся перекройки системы органов местного самоуправления и определения ее возможных последствий, необходимо описать так называемую "вертикаль власти" и ее нижний уровень.
***
Итак, речь пойдет об одной из демократических прелестей - о местном самоуправлении. Что маскируется таким благозвучным названием (при этом не вызывающим у людей почти никакого интереса), и что эта маскируемая деталь механизма власти означает для всей "машины" власти (или что представляет из себя государство и его политическая система, включающие в себя такую подсистему)?
Местное самоуправление - одна из самых "остроумных" идей реформаторов, уже осуществленных на практике. Не ошибусь, если скажу, что это часть антисоветского проекта перестройки: первый закон о местном самоуправлении был принят в апреле 1990 го года; разграничение государственной собственности на федеральную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность осуществлялось на основании Постановлений хазбулатовского Верховного Совета, а идеологическая кампания о необходимости "возрождения местного самоуправления" началась еще в первые годы правления Горбачева.
Государственную собственность было недостаточно просто приватизировать. Перед элитой стояла достаточно сложная задача: необходимо было распределить наиболее ценные "куски" государственной собственности и удержать власть на достаточно продолжительный период, при этом максимально уменьшить пределы собственной ответственности.
Сложность состояла в следующем: выхватывание кусков, вырезание фрагментов из единого хозяйственного комплекса страны могло привести к крайней неравновесности всей государственной системы. Не все имущество можно было пустить с молотка. Кроме того, в государственной собственности оставалось бы большое количество объектов и систем, кроме армии и госаппарата, которые необходимо было бы содержать. Но приступить к сокращению не только финансирования, но и закрытию школ и больниц, перестать ремонтировать дороги, жилье и теплотрассы от собственного лица, да еще одновременно с другими жестокими реформами, было бы большим риском. Бюджет страны в этом случае гарантированно бы не справился, поскольку за счет налогов при открытости границ для утечки капиталов его невозможно было бы сформировать и исполнить.
Элита нашла нужное решение: государство не должно представлять из себя единое целое, и его следовало разорвать по вертикали так, чтобы Кремль не отвечал за ситуацию в регионе, а региональное начальство не отвечало за ситуацию в конкретном районе, городе или деревне.
Таким образом, референдум по принятию новой Конституции, в которой предусматривалось местное самоуправление и федерализм, был актом приватизации власти. Элите не нужна была вся "полнота власти", а значит и ответственность за все. Нужен был механизм, позволяющий делить все на "вершки и корешки": власть, ответственность, собственность, ресурсы…
Собственность была распределена, районные и городские исполкомы были провозглашены органами местного самоуправления, а подведомственные им территории - муниципальными образованиями. Так состоялось "Возрождение местного самоуправления в России".
***
12.12.1993 года в нашей стране была принята новая Конституция, смысл положений которой, за редким исключением, никто не понимал. Что, например, значит такая норма статьи 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление"? На тот момент это положение ничего и не значило. Это не признание, поскольку указанная норма не была адресована ни прошлому, ни современности. Да, на тот момент действовал, принятый 06.07.1991 Закон РФ "О местном самоуправлении", но он соответствовал политической системе СССР, в котором "народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно" (Конституция РСФСР).
А по новой Конституции (положения статей 11 и 12) Советов больше не предусматривается, а местные органы власти не являются больше органами государственной власти!!! Поэтому фраза "признает и гарантирует" - это жульничество.
Конституцией мог быть признан только уже сложившийся общественный институт и уже имеющаяся система общественных отношений. Но ведь существовавшая на тот момент система общественных отношений, связанная с управлением территориями, распоряжением ее трудовыми и материальными ресурсами, не с собственностью, а с хозяйством городов, районов, сельских поселений, как раз разрушалась и разрушался ее основной субъект - трудовые коллективы. Поэтому такое "признание" - это жульничество вдвойне.
Конституция не содержит и определения местного самоуправления, следовательно, высшие должностные лица по умолчанию наделяются правом отвечать на вопрос: "Что есть такое местное самоуправление"?. К тому же, "местное самоуправление" - это понятие "без биографии", порождающее ряд положительных ассоциаций. То есть, Конституция признает неограниченный произвол Президента, депутатов и других должностных лиц, задействованных в законодательном процессе. В той же статье 12 Конституции содержатся еще два очень важных положения:
- местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Если публичная власть разделена на государственную и негосударственную, то возникает очень много вопросов и к теоретикам правового государства (и государства вообще) и к демократической интеллигенции.
28 августа 1995 года Законодатель наконец-то дал определение тому, что признает и гарантирует новая Конституция:
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Ни больше, ни меньше, а САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.
Исторические и иные местные традиции - это украшающие бирюльки (чем институт Советов не традиция? - наверно, законодатель имел в виду папахи кавказских старейшин).
Статьей 6 указанного закона определен перечень вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Чтобы не утомлять читателя, привожу некоторые из них:
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы……
Всего этот перечень включает 30 вопросов местного значения (интересно, почему Конституцией признается именно 30 вопросов местного значения, а, скажем, не 60 или не 15? ) .
Получается следующая картина. Элита предлагает гражданам проект Конституции, в котором признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон, которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц - все что угодно.
Как вяжется с представлениями о демократии и народовластии, которые изложены в университетских учебниках и многочисленных статьях, положение, при котором голова не отвечает за действия собственных рук? В самой же Конституции провозглашается политический суверенитет народа: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст.3). Получается, приняв на основе той же Конституции в 95 году Федеральный закон, элита определила границы этого самого суверенитета: народ не суверенен по отношению к собственной элите, элита независима от народа. Отрицание народовластия не только в манипуляции общественным мнением, в применении предвыборных технологий и других примерах политической практики. Отрицание той самой демократии, которой так недоставало нашей интеллигенции, заложено в главе 1 Конституции РФ!
Хорошей иллюстрацией той системы, которая в итоге получилась, является изображенная на американском долларе пирамида, разорванная на две части: вершину и основание. Только в нашем случае таких разрывов несколько.
Основным субъектом местной власти закон определил население соответствующего муниципального образования, которое делегирует полномочия по решению вопросов непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности органам местного самоуправления.
Для того, чтобы население выступало в таких отношениях как самостоятельный субъект, оно должно быть как-то организовано. При советской власти в качестве таких коллективных субъектов выступали трудовые коллективы. Сейчас трудовой коллектив может быть субъектом только в отношениях с работодателем. Для местного самоуправления их не существует.
Собственно, вместо исчезнувших трудовых коллективов ничего не возникло и не могло возникнуть. Закон в редакции 95 года не предусматривал никаких других форм самоорганизации граждан, кроме территориального общественного самоуправления. Проживание по соседству - очень незначительный объединяющий фактор. Население муниципального образования, определенное основным субъектом власти, на деле таковым не является, поскольку не организовано и не имеет структуры (атомизировано). Любопытное обстоятельство: в публикациях о местном самоуправлении говорят о двух его началах: публичном (власть) и общественном, но, как правило, ни слова о хозяйственном (иногда упоминают как функцию). По-видимому, авторам представляется, что население города или городского района соединяется в "местное сообщество" уплатой налогов и участием в выборах.
Дезорганизация общества сводит к нулю и роль представительных органов. Что представляет собой городской совет или районная дума (как бы они не назывались)? Точно такая же штамповочная машина, как и Государственная Дума последнего созыва. Депутаты поворчали - проголосовали, а спустя месяц - удивились. Но если Государственная Дума РФ в какой-то мере все же представляет интересы разных слоев общества исходя из их политических предпочтений, то представительные органы местного самоуправления практически никого не представляют - этим объясняется поразительная уступчивость депутатов и глав администраций. Упрощенно: в масштабах нашей страны население становится народом (обществом) за счет общих символов, языка, истории и непосредственного участия в делах государства (служба в армии по призыву и т.д.), а в масштабах города или района население объединялось в общество участием в хозяйственной деятельности[1]. Но если нет организующего хозяйственного начала - нет в населенном пункте и общества, а есть население, песок. Основной субъект местного самоуправления почти повсеместно прекратил свое существование еще до принятия Конституции 1993 года - его "накрыло" уже первой волной приватизации.
Получается, что российское общество "пустотелое", все еще ощущающее себя единым народом, воспроизводящее в масштабах страны, в какой-то степени организованное государством, но уже на уровне региона и, что еще важнее, более мелкой административно-территориальной единицы представляет из себя пыль, объект статистического учета. "Уход государства из экономики" невозможен без одновременного "ухода из экономики" и органов местного самоуправления - они и есть государственные, но злонамеренно лишенные такого статуса. Если мы хотим восстановить силы народа, как-то организовать его, то нам придется "возвращать" государство в хозяйственную деятельность, причем на местном уровне органы управления должны получить властные полномочия, сравнимые с полномочиями и кругом вопросов исполкомов.
***
Как же управляется страна, разделенная на 89 независимых от центра субъектов Федерации, каждый из которых состоит из 30-50 муниципалитетов, формально в еще большей степени автономных и самостоятельных? Каким образом осуществляется управление территорией региона, если в районах и городах субъекта отсутствуют территориальные подразделения органов государственной власти региона?
В настоящее время, в силу того, что государственное регулирование местного самоуправления возможно только посредством принятия законов и контроля за их исполнением, роль исполнительной власти в регулировании отношений, являющихся предметом ведения местного самоуправления, перешла к органам законодательной власти и прокуратуре. Количество принимаемых законов (содержащихся в них норм), касающихся деятельности органов местного самоуправления сопоставимо с количеством принимаемых ранее актов исполнительной власти.
Но оперативное управление областью или республикой таким образом невозможно, а прямое административное вмешательство практически по многим вопросам запрещено Конституцией и законом, но при этом обойтись без него невозможно.
Вот и начинают городить огород. Обращают на себя внимание часто используемые в нормативных актах органов исполнительной власти формулировки. В тексте распоряжения (постановления) используют стандартную ни к чему вроде не обязывающую фразу "рекомендовать". Например: рекомендовать органам местного самоуправления обеспечить приоритетное финансирование… Управление органами местного самоуправления осуществляется часто не в форме прямых властных предписаний, а посредством демонстрации воли, формально носящей рекомендательный характер. То или иное решение может быть и вовсе доведено до исполнителей, что называется, "по телефону", и не только во время выборов. По существу, данный механизм осуществления власти, позволяет, что называется "спрятать лицо", при принятии непопулярных решений, либо решений, исполнение которых сопряжено с риском наступления неблагоприятных последствий.
Одновременно это не означает, что местные чиновники бегут исполнять волю более высокого начальства сломя голову. Нередко между органами власти разных уровней возникают серьезные конфликты. Противостояние органов власти субъекта Федерации и глав региональных центров иногда даже рассматривают в качестве еще одной составляющей системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральным центром и регионами. Открытые конфликты между губернатором (президентом) и главой областного (республиканского) центра не такое уж редкое и исключительное явление.
Невозможность формализовать процесс принятия решения из-за отсутствия отношений подчиненности "начальник - подчиненный" (глава МО - не подчиненный губернатора, как и губернатор не является подчиненным Президента) и необходимость постоянного преодоления сопротивления снизу загоняет отношения между субъектами Федерации и муниципалитетами "под ковер".
Демократические реформы не привели к ликвидации телефонного права во взаимоотношениях самостоятельных ветвей власти. Мало того, была создана система, в которой и "вертикаль власти" без телефонного права не может функционировать!
Такая система не может функционировать без вмешательства, в том числе внеправового, там, где имеется конфликт интересов, особенно в вопросах, связанных с формированием и исполнением бюджета. Конфликт интересов в условиях отсутствия административного подчинения одного уровня власти другому становится главным системообразующим фактором. Поэтому каждый вышестоящий уровень власти для того, чтобы сохранить контроль над подведомственными ему территориями, вынужден ставить органы власти нижестоящего уровня в положение, когда те не могут самостоятельно исполнить свои бюджетные обязательства, а, следовательно, нормально исполнять свои полномочия. Получение финансовой помощи или своевременность ее получения зависит от "доброй воли" органов власти субъекта и сговорчивости и "благонадежности" местных чиновников.
В подтверждение приведу признание руководителя Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации Лаврова А.М. произнесенное им в ходе парламентских слушаний на тему: "О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3 апреля 2003 года: "Наши расчеты показывают, что благодаря вот таким вот регулирующим налогам и финансовой помощи, то есть как бы общая дотационность составляет в муниципальных образованиях 80 процентов, если посчитать все виды финансовой помощи. Благодаря этому достигается очень высокое выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов только потому, что сейчас на муниципалитеты возложено огромное количество не свойственных им государственных обязательств, начиная от заработной платы до предоставления льгот и выплат различных пособий".
Если 80% - это средства, поступившие из бюджета субъекта федерации, значит, минимум в распоряжении 80% бюджетных средств органы местного самоуправления не самостоятельны и подконтрольны государственным органам. Следовательно, такое финансовое положение муниципалитетов есть результат деятельности высших государственных органов, часть федеральной финансовой политики. А само это положение, хоть и принято об этом говорить как о проблеме, желаемое, приемлемое для элиты и, пожалуй, единственно возможное состояние для существования такой системы власти.
Российская Федерация организована подобно холдингу. Финансовая помощь, которая при конституционной самостоятельности местного самоуправления составляет приблизительно 80% всех бюджетных расходов муниципалитетов, не случайно составляет такую внушительную долю "участия". На мой взгляд, это направлено на то, чтобы сформировать у регионального начальства определенный стереотип: как бы не осуществлялось управление муниципальным бюджетом, все равно это - расходование средств региона, "наших денег". Дотационность муниципальных образований увеличивает дотационность субъектов Федерации. Чем беднее регион, тем он более сговорчив и управляем из центра, и тем сильнее оказываемое давление на органы местного самоуправления в части сокращения (оптимизации) бюджетных расходов.
Объединяющим фактором "вертикали власти" является не столько общность территории и необходимость управления ею, а консолидированный бюджет и дисбаланс между ответственностью за исполнение полномочий, возложенных верхним уровнем власти на нижний уровень, и оставленных для их исполнения ресурсов.
При такой системе организации органов управления, где место партии в качестве "приводных ремней" заняли финансовые органы и прокуратура, средства массовой информации обнаруживают себя как самая настоящая власть. В случае чрезвычайного происшествия, как-то: сгоревшая школа или замороженный город - в их власти определять козла отпущения: губернатор, его заместитель или глава города. Независимо от принадлежности собственника СМИ к той или иной группировке элиты, а уж тем более, когда собственником является государство, СМИ с завидным постоянством дискредитируют так называемых "местных чиновников" и, одновременно, поют хвалебные оды демократии и местному самоуправлению.
***
Система государственного управления, хоть и строится по новой Конституции, все равно в своей сердцевине сохраняет и воспроизводит свою предшественницу. Службы заказчика, задуманные как звено в рыночном механизме предоставления жилищно-коммунальных услуг, в большинстве своем стали маленькими минжилкомхозами, руководство которыми фактически осуществлялось соответствующим департаментом или управлением ЖКХ субъекта Федерации. Тот разрыв госаппарата, который дала статья 12 Конституции и закон о местном самоуправлении, во многих регионах региональными и местными чиновниками стал восприниматься буквально, т.е. так, как предписано, только после шумной кампании приведения законодательства регионов в соответствие с федеральным законодательством. После мощного "наступления" прокуратуры в 2000-2001 году (через пять-семь лет!) до глав городов и районов вдруг "дошло", что они "отделены от государства, как церковь".
Что касается людей, не являющихся служащими, то они в подавляющем большинстве не только знают о таком разделении, но даже не готовы это воспринять. К местной администрации по-прежнему относятся как к исполкому. Ну не укладывается у нормального человека в голове, что глава района или города не является подчиненным губернатора, а соответственно и президента (хотя "неподчиненность" губернаторов Президенту РФ вполне осознанный факт, хоть и не вызывающий одобрения). Пока СМИ довольно успешно сводили недовольство людей по большей части вопросов на местные органы власти, но при любом резком ухудшении положения, даже и по вине местных чиновников, недовольство будет распространено на всю систему власти сверху до низу.
Пока до населения средствами массовой информации мысль о разделении единой системы государственного управления на собственно государственные и местные доводится иносказательно. Людей к этому еще только готовят. Нескончаемые "инвентаризации" функций государства ("рассеянный склероз постмодернистской элиты") с разделением на функции федерального центра, субъектов Федерации и муниципалитетов, которыми морочат голову людям, нацелены на одно: разорвать в сознании его по вертикали на такие "ленточки" между которыми будут зиять пустоты. Одновременно президент, депутаты, телеведущие применяют слово "уровень". "На высшем уровне", "на федеральном уровне", "на уровне субъектов Федерации" - голова запрокидывается, как высоко! Путин так и говорит, что местная власть - это власть, до которой каждый гражданин способен дотянуться рукой. Видимо, это надо понимать так, что выше не дотянуться (и не взять за горло). А ведь совсем недавно применялись другие выражения, подчеркивающие общность с разной степенью охвата: Всероссийский съезд (объединение здесь подчеркивается дважды) и Всесоюзное собрание(!) и т.п.
Сейчас настойчиво вдалбливают каждому, что дома (государства) у него просто нет, а есть противостоящая и нависающая над ним государственная машина. И Кремль для большинства уже не центр, а ресторан "7 небо", заоблачный Олимп, прибежище элиты.
Очень важное значение имеет введение понятия муниципального образования, определяемое как территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При таком определении положения Конституции, отделившей низовое звено управления от системы государственных органов и содержащееся в законе определение местного самоуправления имеет еще одно очень важное следствие, которое заключается в следующем: административно-территориальные единицы (районы и города) приобретают черты, свойственные субъектам Федерации.
Одним из важнейших следствий такого определения статуса территорий районов и городов, входящих в состав того или иного субъекта Федерации, становится признание в качестве нормы различное финансово-экономическое состояние муниципальных образований. Субъект Федерации предстает как сумма входящих в его состав территорий муниципальных образований. Соответственно, становится нормальным положение, при котором появляются бесперспективные территории, объекты инфраструктуры которых становится обременительно содержать за счет финансовой помощи субъектов Федерации.
Экономическая дифференциация территорий при установленном правовом статусе предоставляет свободу маневра манипуляторам. При общей деградации городского хозяйства, при сопоставлении тех или иных проколов местных властей, представляющих различные муниципальные образования, всегда найдется и "положительный опыт". Часто в новостных программах мы встречаемся с применением какого-либо критерия, характеризующего только с одной стороны положение дел в муниципалитетах. Это может быть задолженность по оплате труда работников бюджетных учреждений, состояние дорог в населенных пунктах, степень благоустройства, уровень тарифов ЖКХ - да все, что угодно, вплоть до состояния сельскохозяйственных предприятий или результатов деятельности правоохранительных органов.
На сегодняшний день органы местного самоуправления не имеют ни полномочий, ни ресурсов для влияния на социально-экономическое развитие собственных населенных пунктов. Законом установлен перечень целей, для достижения которых допускается создание муниципальных унитарных предприятий. Во многих отраслях промышленности и сельском хозяйстве муниципальные предприятия создавать запрещено законодательством. Участие муниципальных образований в обществах с ограниченной ответственностью и закрытых акционерных обществах запрещено. В жилищно-коммунальном хозяйстве с переходом к 100% оплате услуг у муниципалитетов резко сужаются возможности в кризисные моменты вмешиваться в дела предприятий. А если еще всем льготникам натуральные льготы заменить денежными компенсациями, то не останется почти никаких законных оснований для финансовой помощи предприятиям отрасли. Одно это способно резко увеличить ущерб от аварий на объектах жилищно-коммунального хозяйства.
В гражданско-правовых отношениях муниципальные образования выступают на равных началах с субъектами предпринимательской деятельности. Влияние на предприятия и частных предпринимателей с помощью предоставления налоговых льгот, бюджетных кредитов и муниципальных гарантий жестко ограничивается бюджетным законодательством и служит скорее ширмой. То есть, все сведено к основанному на сделке обмену в объеме средств, необходимых для муниципального заказа. Но это говорит лишь о том, что местным администрациям в экономической сфере определена роль живущего на пособия потребителя, но не организатора или, по крайней мере, субъекта, способного оказывать влияние на социально-экономическое развитие подведомственных территорий.
Ни РФ, ни ее субъекты не несут ответственности по обязательствам муниципальных образований. Получается, что последние без гроша в кармане выступают один на один в отношениях с другими "вертикалями": РАО ЕЭС, Газпромом или монополистами на рынке поставки каменного угля или мазута.
"…Совершенно очевидно, что некоторые налоги ближе всего местному самоуправлению: земельный налог, налог на имущество, бесспорно, часть подоходного налога, налог с продаж, еще ряд более мелких налогов и сборов. Местные органы власти обладают базами данных и, главное, возможностью собирать эти налоги…" - это слова экс-министра финансов Михаила Задорнова. Поражает дикость подобных заявлений, что какой-то налог ближе местному самоуправлению, как и утверждений, что местная власть - самая близкая народу власть. Да чем местный чиновник ближе к человеку, чем служащий ЗАГСа, налоговой инспекции или участковый милиционер? Самыми "близкими налогами для местного самоуправления" сегодня Налоговым кодексом определены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Уменьшит центр размеры финансовой помощи - увеличатся поборы с населения в местный бюджет, а на содержание тех же дорог и водопровода все равно денег не хватит.
Органам местного самоуправления остается только наблюдать за тем, как гибнут, расположенные на их территориях предприятия, а население остается без источника существования и мигрирует в поисках лучшей доли в другие населенные пункты.
Если учесть, что в Российской Федерации не может быть населенных пунктов, которые бы не относились к муниципальным образованиям, то можно сделать вывод, что практически каждый человек (его семья) являются невольным заложниками той социально-экономической ситуации, которая сложилась в конкретном муниципальном образовании. Но без возможности приостановить деструктивные процессы, без опоры на коллектив или власть, без какого-либо значимого участия в управлении делами поселения. Отдельные муниципальные образования, на территории которых промышленность за годы реформ каким-то чудом сохранились, останутся редкими местами, где продолжается жизнь.
Местное самоуправление в нашей стране все больше приобретает черты какого-то нового гетто или резервации, модель которой специально придумана для России.
***
Насаждение института местного самоуправления объяснить только тем, что наша "элита" просто-напросто собезьянничала, сконструировав у себя дома то, что увидела на Западе, нельзя. Например, в конституциях европейских стран нет разделения на государственные и негосударственные (муниципальные). Надо брать во внимание и то обстоятельство, что многие наши реформы проводятся при непосредственном участии западных консультантов и иногда при жестком давлении западных держав. Если исходить из того, что Европа и США по прежнему наши главные геополитические противники (фактически победители), то любопытно было бы взглянуть на планы западных стратегов. Приведу отрывок из "Замечаний и предложений по генеральному плану "Ост" рейхсфюрера войск СС":
"…Предложенный Абелем путь ликвидации русских как народа, не говоря уже о том, что его осуществление едва ли было бы возможно, не подходит для нас также по политическим и экономическим соображениям. В таком случае нужно идти различными путями, чтобы решить русскую проблему. Эти пути вкратце заключаются в. следующем.
а) Прежде всего надо предусмотреть разделение территории, населяемой русскими, на различные политические районы с собственными органами управления, чтобы обеспечить в каждом из них обособленное национальное развитие...
Пока можно оставить открытым вопрос о том, следует ли учредить имперский комиссариат на Урале или здесь надо создать отдельные районные управления для проживающего на этой территории нерусского населения без специального местного центрального органа управления. Однако решающее значение здесь имеет то, чтобы эти районы административно не подчинялись немецким верховным властям, которые будут созданы в русских центральных областях. Народам, населяющим эти районы, нужно внушить, чтобы они ни при каких обстоятельствах не ориентировались на Москву, даже в том случае, если в Москве будет сидеть немецкий имперский комиссар...
…В целом в остальных центральных областях России политика отдельных генеральных комиссариатов должна быть направлена по возможности на разъединение и обособленное развитие этих областей…
Доктор Ветцель"
Я не берусь утверждать, что такое государственное устройство, которое мы имеем, полностью объясняется поражением СССР в "Холодной войне". Но политическая автономия территорий и отсутствие прямого административного подчинения уже германскими стратегами рассматривалась в качестве условия, которое бы гарантировало невозможность минимального восстановления сил русского народа, необходимых для сопротивления оккупационному режиму.
Главная "интрига" многолетней реформы местного самоуправления и ее нового витка мне видится в следующем: система резерваций сформируется окончательно, а население успеет к этому привыкнуть или система власти обрушится полностью, и страна оказывается ввергнутой в хаос, из которого мы, дай Бог, выберемся
Денис Орлов
[1] По этой же причине для нас губительно федеративное устройство. Во всяком случае, в том виде, в котором оно существует. Мне, например, живущему в русской глубинке, не ясно, какая единица в человеческом (общественном) измерении положена в основу "субъекта Федерации" и в основу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.