Как реально работают показатели по работе с детьми-сиротами и детьми из неблагополучных семей.
Полностью здесь: Устройство детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации. Проблемы текущего момента
Антон Жаров, адвокат, специалист по семейному и ювенальному (детскому) праву,
По крайней мере, в нескольких регионах России перед сотрудниками органов опеки, комиссий по делам несовершеннолетних, судейским корпусом, прокуратурой, поставлена задача всеми силами «работать на показатели», которые установлены Указом Президента РФ от 26.08.2007 № 825, согласно которым оценивается качество работы исполнительной власти в регионе, в сущности, губернатора.
Пункт 14 перечня этих показателей - это доля детей, оставшихся без попечения родителей по отношению ко всему детскому населению региона. При этом, кроме собственно доли, учитывается, в том числе, доля переданных в неродственные семьи (на усыновление, опеку, в приемную семью), а также доля детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в государственных или муниципальных учреждениях.
Разумеется, первая цифра должна бы уменьшаться, вторая - расти, относительно первой, третья - также уменьшаться.
Что придумано в регионах.
Во-первых, стараются уменьшить число детей, признанных оставшимися без попечения родителей. Этого достигают, в первую очередь, затягиванием отобрания ребенка из семьи, даже если условия в семье не позволяют там развиваться ребенку, и даже, порой, угрожают его здоровью или жизни. В сущности, забрав ребенка на несколько дней в приют, а потом «выгрузив» его обратно - цель достигается, в статистике этот ребенок не будет учтен как оставшийся без попечения родителей. Как вариант, родителю, пусть и не вполне трезвому, предлагается написать заявление о том, что он «временно», в силу «сложных обстоятельств» просит поместить своего ребенка в приют или в дом ребенка. Такой ребенок не будет учтен, как оставшийся без попечения родителей, и, следовательно, показатель номер один не вырастет. Несмотря, конечно, на то, что по сути этот ребенок никто иной, как оставшийся без родительского попечения.
Вторая неприятная особенность такого порядка вещей заключается в том, что этого ребенка нельзя передать на воспитание ни в какую семью, сколько бы он ни находился в доме ребенка или в приюте. О нем не будет информации в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и даже если его найдут помимо банка данных, в семью его, скорее всего, постараются не передать, мотивируя это как раз тем, что он, якобы, «родительский».
Не проходят эти дети и по статистике органа опеки, а также не интересуют прокуратуру (по крайней мере, так, как сироты, а лишь как дети из «неблагополучных» семей).
Таким образом, ситуация «подмораживается» на месяцы, а иногда и на годы. При этом на ребенка, разумеется, выделяются средства на содержание, но не как ребенку, оставшемуся без попечения родителей (в образовательных организациях финансирование подушевое), а общим счетом, через бюджеты соцзащиты или здравоохранения (то есть, исходя из койко-мест).
Самое главное в этой ситуации, что никто не предпринимает никаких мер по устройству ребенка в семью, нет никакого механизма такого устройства, и никто никогда не понесет ответственности, если такой ребенок «зависнет» на несколько месяцев, либо, будучи возвращенным в семью вновь, через непродолжительное время, вернется в приют.
Реальная, эффективная работа с кровной семьёй при этом практически не ведётся. Автор просил объяснить, что именно делают конкретные сотрудники КДН, органов опеки, приютов, для того, чтобы семья вышла из кризиса, который привел к тому, что ребенок покинул эту семью. Ответы, в целом, однотипные и сводятся к разного рода разговорам и уговорам, причем ни в одном известном автору случаю, не составлялось никакого формального плана работы с семьёй, перечня конкретных задач и ответственных за их реализацию («План по защите прав ребенка», например, всегда, когда он составляется - голословная фантазия с общими формулировками, плюс перечень «мероприятий» вроде проведения планового обследования раз в полгода). В лучшем случае, маме-алкоголичке, например, выдадут направление на работу (которое она, как правило, проигнорирует), окажут разовую материальную помощь или проведут за руку по кабинетам для оформления пособий. В сущности, все эти «меры», наряду с уговорами, работают лишь в случае, если семья сама хочет выйти из кризиса.
Таких откровенно немного, да и работа с ними, на наш взгляд, вместо помощи, напоминает игру в квест «принесите ещё какую-то бумажку»: маме надо доказать, что она устроилась на работу, зачем-то пройти врачей, принести какую-никакую характеристику - тут уже работает фантазия органов опеки, поскольку никакого перечня документов для данного случая нормами права не предусмотрено.
Второе направление - судебный щит, горнило, сито, через который почти нереально, во всяком случае, чрезвычайно трудно, как жалуются сотрудники органов опеки, провести решение о лишении родительских прав (а без лишения родительских прав, по факту, невозможно передать ребенка в семью, и он вынужден «сидеть» в учреждении, о чем будет сказано ниже). Суды по три-четыре раза «предупреждают» родителей, не лишая их родительских прав. После такого решения ребенок возвращается в семью, а затем, через непродолжительное время - обратно в сиротское учреждение. А иногда - и вообще не возвращается, продолжая оставаться в приюте, формально имея родителей.
Необходимо учитывать и то, что с возрастом ребенка уменьшаются шансы дать ему возможность вырасти в адекватных условиях: ребенок «цементируется» внутри неблагополучных условий жизни, и в возрасте 8 или 10 лет уже полностью адаптируется к существующим, на вид, может, и ужасным, условиям, и уже не попадает в поле зрения органов опеки. Более того, учитывая, что в дошкольном возрасте дети, не посещающие детский сад, также не попадают в поле зрения государственных служб, в сущности, «подхватить» ребенка из угрожающей ситуации остается лишь года три, пока ребенок ходит в начальную школу. В сущности, если смотреть статистику, именно к 7 годам относится значительное количество выявлений детского неблагополучия: ребенок проявляет его в школе, или попросту в школу не идет вовсе, что привлекает к себе внимание.
Таким образом, три-четыре отказа суда в лишении родительских прав, по сути, закрепляют ребенка в семье, какая бы она ни была, и в каких условиях он бы ни воспитывался. Кроме того, сказывается определенная деморализация сотрудников органов опеки, поскольку, потратив значительные усилия на сбор доказательств по делу они, в сущности, «получают по носу», и это, конечно, не увеличивает их желание повторяться. Скорее всего, этого ребенка ждёт всё-таки детский дом, но не как сироту, не как ребенка, оставшегося без попечения родителей, а «по заявлению», что автоматически лишает его льгот и привилегий, предусмотренных для детей, оставшихся без родительского попечения.
Второй показатель - устройство в неродственные семьи, сам по себе, неплох для оценки деятельности органов опеки, но есть, конечно, нюансы.
В первую очередь, этот общий показатель не учитывает то, насколько сложнее устроить ребенка на усыновление, а не, например, в приемную семью. Усыновление - сложный эмоциональный и психологический шаг, кроме того, нетривиальная юридическая процедура. При этом в приемную семью ребенка можно передать одним решением органа опеки и, в принципе, любому, кто готов ребенка принять. Маленькой проблемой тут является необходимость прохождения подготовки, но есть выход.
Прежде всего, органы опеки ориентируются на тех, кто уже является опекуном или приемным родителем: эти люди известны, уговорить их принять еще одного ребенка не особенно сложно, да и выплаты при этом увеличатся значительно. Почти во всех регионах за прием в приемную семью второго, третьего ребенка платят больше, чем за первого, в Московской области кратно отличается «стоимостью».
Несмотря на то, что приемная семья является вариантом опеки, а при опеке установлено правило (статья 10 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»), что каждому опекуну передается один подопечный, органы опеки на местах игнорируют это правило, передавая в семьи до 8 детей (такое ограничение на общее количество детей в семье установлено в правилах создания приемной семьи, однако, с учетом кровных детей, и само по себе не отменяет правила «один опекун - один подопечный»). При этом нужно учесть, что второй показатель фиксируется один раз в год, и если потом дети из семьи были возвращены, в статистику это не попадает. Возвратов из приемных семей, однако, достаточно много - порядка 11% (данные РИК-103 за 2012 год).
Автор встречался и с рассказами об «уговорах» взять нескольких детей, и о том, что органы опеки, даже в противоречие с интересами детей, чуть не заставляют (а приемные семьи - и без слов «чуть не») брать не только планируемого ребенка, но всех его, раскиданных по разным учреждениям братьев и сестёр, порой, познакомившихся только в приемной семье.
На фоне уменьшенного в марте 2014 года срока на принятие решения о передаче ребенка под опеку (до 10 дней) всё это приводит к тому, что качество исследования интересов ребенка при передаче его в семью заметно упало.
Ещё одна тенденция - «замена» усыновления опекой. В 2012 году срок вступления в силу решения суда об усыновлении был увеличен до месяца. Затем, только в июле 2013 года в статью 274 был введена новая часть 21, устанавливающая, что решение суда об установлении усыновления вступает в силу в течение 10 дней (если не подана жалоба или представление на это решение). Тем не менее, даже десятидневное ожидание перед тем, как забрать ребенка из детского учреждения - невыносимое испытание в большинстве случаев. Поэтому, особенно, если речь идёт о ребенке из другого региона, применяется схема «сначала опека, потом - домой, потом - усыновление». Третья фаза наступает не всегда, зачастую, значительный размер выплат на подопечного, уговоры органа опеки, сотрудникам которого всё равно, будет ли ребенок под опекой или будет усыновлён - всё равно показатель один и тот же, какие-то внутренние страхи - всё это может привести к тому, что гражданин отказывается от усыновления, оставляя ребенка под опекой иногда на годы, иногда - до совершеннолетия.
Разумеется, это не слишком хорошо для ребенка, и обременительно для бюджета, однако никого даже не пожурят за подобную историю.
Таким образом, второй показатель (доля детей, устроенных в неродственные семьи) увеличивается в регионах, прежде всего, с ростом приемной семьи и опеки, с автоматическим «загоном» усыновления, и менее внимательным отношением к интересам ребенка при передаче его в семью. Кроме этого, по ряду причин, органу опеки «удобнее» увеличить количество детей в уже существующих замещающих семьях, а не привлекать новые.
Третий показатель, доля детей в государственных и муниципальных учреждениях региона, должен, при хорошей работе, сокращаться.
Очевидным решением этого вопроса была бы передача детей в семьи на усыновление, опеку, в приемную семью. Однако, такое направление деятельности требует приложения массы усилий и - простите - реальной работы. Однако, есть способ проще.
Во-первых, часть детей можно передать в негосударственные организации для детей, оставшихся без попечения родителей. Их готовы создавать религиозные организации, есть ряд частных приютов. Скажем, организация для детей, оставшихся без попечения родителей, созданная по инициативе П.П. Бородина избавляет статистику Москвы и Московской области от порядка сотни детей, оставшихся без попечения родителей, при том, что дети, находясь в организации, по президентской статистике - не там.
Во-вторых, активно применяется тактика «родителизации» детей, находящихся в детских домах и особенно в домах ребенка. От матери ребенка требуют написать заявление (да она не особенно-то и отказывается), что помещается ребенок временно, на полгода, «в связи с тяжелым материальным положением». Никто не мешает через полгода написать ещё одно такое заявление. И еще через полгода - ещё одно…
Такой ребенок не только не попадает в статистику, предусмотренную Указом, но и не вносится, как правило, в банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Но даже если он там и оказывается, в доме ребенка (заинтересованном, разумеется, в сохранности «контингента») заявление матери продемонстрируют потенциальным опекунам и они, конечно, откажутся.
Об усыновлении речи идти не может, поскольку мать от ребенка не отказалась, да и родительских прав не лишена. Кроме того, и лишить её нельзя: «трудное материальное положение», «временно»… Никто и не лишает.
В случае, если опекун будет настаивать на передаче ему именно этого ребенка, можно, как это часто рассказывают автору, быстренько «выдернуть» мать, написавшую заявление, и она напишет ещё одно, что, мол, вот-вот заберу ребенка. Нужно обладать стальными нервами, чтобы и в этой ситуации всё-таки настаивать на передаче ребенка в свою семью, далеко не у всех опекунов такие.
Орган опеки в таком случае тоже никак не стимулируется что-либо делать. Поскольку ребенок как бы родительский, то можно и не заниматься его устройством в семью. «Работать с семьёй» путём уговоров также можно бесконечно долго.
Таким образом, применение всех трех показателей, к сожалению, не приводит к кардинальному решению проблемы сиротства в регионах, а, напротив, с одной стороны, консервирует проблемы детей, проживающих в семьях в недопустимых условиях, либо находящихся в детском учреждении, а с другой стороны, не способствует рекрутированию новых усыновителей, опекунов, приемных родителей, но увеличивает «населенность» уже имеющихся приемных семей, что потенциально увеличивает риск напряженности в этих семьях.
***
Подготовка усыновителей и потенциальных опекунов существовала в России с конца 1990-х годов, однако, была добровольной, а потому охватывала незначительную часть семей, собиравшихся принимать к себе осиротевшего ребенка. Среди специалистов существовало общее понимание необходимости организации подготовки принимающих семей в масштабе страны, обязательной для всех и, конечно, особенно в «группах риска». Ставя вопрос о необходимости общеобязательной подготовки принимающих семей, эксперты, прежде всего, говорили о профилактике возвратов детей из принимающих семей обратно в учреждения. При этом наиболее «возвратогенерирующей» формой устройства является, как бы это парадоксально не звучало, родственная опека. То есть, бабушки и дедушки, взяв маленького внука под опеку, к его подростковому возрасту осознавали, что не справляются с его воспитанием и приводили его за руку в орган опеки или в детдом. Таких «родственных возвратов» - более 11 процентов из всех переданных в семьи родственников детей.
Тем не менее, при установлении обязательной подготовки усыновителей и опекунов именно эту группу (бабушки и дедушки детей) включили в перечень лиц, которым такую подготовку проходить не нужно.
Понятно, почему не проходят подготовку «действующие» опекуны или усыновители, или отчимы (мачехи), но в случае с бабушками - такое послабление анти-продуктивно.Надо учесть, что скорее всего именно эта бабушка, и именно этот дедушка воспитали уже своих детей так, что внуки - оказались без родительского попечения, надо понимать, что именно бабушкам и дедушкам, если они, конечно, хотят воспитать своих внуков как следует, требуется предпринимать значительные усилия, чтобы уйдя от позиции собственно бабушки перейти на позицию родителя для этого ребенка. Это совершенно разные отношения: бабушка с булочками - на каникулы, например, и бабушка, чья задача, буквально, заменить мать. Дело не в уходе, стирке и готовке, а в том, что ребенок должен получить от родителя, в том числе, границы, представление о внутрисемейных отношениях и т.д. Ровно этого бабушка (тем более, без подготовки) дать ребенку, как правило, не может. Она остается бабушкой.
И, тем не менее, именно эту категорию исключили из обязательной подготовки.
Но всем остальным такую подготовку проходить надо. К сожалению, при введении обязательности такой подготовки - гладко было на бумаге. Во-первых, большинство регионов оказалось неготовым к нововведениям: организаций, осуществляющих подготовку мало, и они, как правило, весьма скудны в профессиональном плане, специалистов, готовых не только рассказать методичку, но и действительно заниматься подготовкой (не менее половины занятий должно быть практическими!) катастрофически мало. Но, поскольку задача поставлена, школы приемных родителей были созданы. Как правило, эту «добровольно-принудительную» нагрузку взвалили либо на детские дома (крайне «заинтересованные» в раздаче детей по семьям), либо на службы психологической помощи, не предполагая увеличения кадрового состава.
В результате, только в Москве положение со школами для приемных родителей можно назвать более или менее нормальным, во многих других регионах подготовка усыновителей всё больше напоминает профанацию.
Тем не менее, каждому, кто планирует взять ребенка в семью, необходимо пройти этот курс, продолжающийся 2,5-3 месяца. Надо сказать, что государственные организации, на которые большей частью возложена обязанность по подготовке усыновителей, работают, как и все государственные организации, в рабочее время. Разумеется, в это же самое время работают и потенциальные усыновители. Таким образом, для ординарной российской семьи, где работают оба супруга с 9 до 18 часов, такая подготовка носит, по сути, заградительный характер. Это приводит не только к уменьшению тех, кто добирается всё-таки до усыновления или опеки, но и к тому, что всё чаще семья выбирает опеку (или даже усыновление) на одного из супругов, потому, что второй не может пройти эту подготовку, не потеряв работу.