О бюджетном федерализме и регионализме Украины
Стремление к региональной стабильности есть то, что руководство субъекта всегда ставит во главу угла. Особенно оно выносится на передовые позиции в ситуации, когда государство испытывает кризис, слабость центральной власти или стоит на пути геополитического выбора, подобном тому, на который стала сегодняшняя Украина.
Политический кризис в стране все более и более активизирует внутригосударственные тенденции регионализма. С одной стороны, это связано с тем, что регионы Востока и Юга страны не видят своего будущего в ассоциации с «европейским домом». Свой вектор предпочтения они уже более двадцати лет показывают на примере своих электоральных предпочтений кандидатов и партий, декларирующих в своих предвыборных программах приоритетный путь сотрудничества с Российской Федерацией и странами постсоветского пространства.
С другой стороны, раз уж Украина продолжает говорить об евроинтеграции, то она должна согласиться со стандартами, согласно которым регионы приобретают расширенные права во внутри- внешнегосударственной деятельности. Одним из институтов реализации этих стран выступают еврорегионы, которые Украина за последние годы создала немало на протяжении всей своей границы (как с государствами ЕС, так и со странами ТС).
Однако, определяя знаковость европейского выбора, стоит отметить, что он может стать для Украины новой точкой кризиса, каковыми были начало 90-х годов и оранжевые 2004-2005 годы, когда в Северодонецке высказывали идеи создания Юго-Восточной автономной республики. На первый план вышел вопрос бюджетного федерализма, вылившийся в проблему бюджетного регионализма.
Существующие в мире системы бюджетного федерализма (американская децентрализованная модель; немецкая кооперативная модель) обладают набором своих плюсов и недостатков. Имеет она и региональную привязанность: если децентрализованная модель распространена в странах англосаксонского мира, то кооперативная присуща странам Европейского союза.
* * *При применении системы децентрализованной модели на Украине получится ситуация, когда ее регионы получат не только возможность распоряжаться всеми (или большей частью) налоговыми поступлениями в свой бюджет, но и активно влиять на свое будущее без оглядки на официальный Киев. В такой ситуации промышленные регионы Юго-Востока могут получить возможность быстрого экономического роста и развития. Аккумулирующиеся в регионе финансы смогут дать толчок к развитию как различных видов производств, так и сферы услуг, что, учитывая «особость» региона в государственной экономике, станет импульсом для ее развития в национальном масштабе.
Аналогичная ситуация будет складываться и в других регионах страны, учитывая их экономическую специфику. Если для Крыма и Одессы это будет курортный и торговый кластер, то для западных регионов доминирующим выступит уже агропромышленный сектор. Возможность распоряжения региональной властью финансами, получаемыми от местного бизнеса, позволит развивать в первую очередь традиционные виды производств, что в то же время приведет к созданию в стране системы разграничения труда. Разделение сегментов экономики между регионами и станет в свою очередь основой эффективного развития каждого из них.
При введении системы бюджетного федерализма на Украине следует строго регламентировать основные принципы финансовых отчислений официальному Центру со стороны регионов. Уже сейчас на Украине присутствует ситуация, когда в регионах Галичины, чьи экономические показатели выступают наименее эффективными в стране, представители региональной элиты могут выдвинуть условия о предоставлении «особого» статуса западноукраинским областям с не только сохранением большей части (а фактически всех) налоговых поступлений, но и увеличением финансовых дотаций со стороны официального Киева.
Однако в таком случае восточным и южным регионам будет чем парировать. Автономная республика Крым, в случае попытки выдвижения Галичиной инициативы подписания «бюджетных разграничений» в индивидуальном порядке с каждым регионом, имея статус автономии, сможет получить наибольшие права как по сохранению налоговых поступлений, так и по финансовым преференциям со стороны Центра по сравнению со всеми другими регионами. Она сможет, учитывая уникальный геополитический и туристический потенциал, претендовать на право создания «зоны особого благоприятствования». И в этом случае с ней вместе может выступить Одесса, имеющая исторический опыт создания «Порто-франко» - зоны беспошлинной торговли, просуществовавшей с 16 апреля 1817 г. по 19 апреля 1859 г., которая превратила город в один из крупнейших мировых финансовых центров.
Совместно с курортными регионами страны идею бюджетного федерализма может поддержать и Донбасс, уже неоднократно высказывавшийся об этом за годы независимой Украины. Еще в 1993 году депутаты Донецкого облсовета на XV сессии поставили вопрос о введении системы бюджетной самостоятельности для Донецкой области. Появившееся обращение депутатов к избирателям гласило: «Единственно возможной мерой стабилизации ситуации в регионе является немедленное, до 14 июня (1993 года), принятие президентом, Кабинетом министров и Верховным Советом Украины требований областного Совета об установлении для бюджета области нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов на уровне средних показателей по Украине, т.е. не менее 70%, и режима функционирования субъектов предпринимательской деятельности и органов государственной и местной власти, определяемого пакетом документов об экономическо-правовом эксперименте, предложенном Советом и администрациями Донецкой, Днепропетровской, Запорожской и Луганской областей».
И в 2013 году вопрос бюджетного федерализма для Донецка снова стал «вопросом дня» для местной региональной элиты. Об этом свидетельствовали мартовские заявления мэра Донецка Александра Лукьянченко, который считал, что бюджетный федерализм реализуется, когда «государство выбирает только те финансы, которые необходимы. Это госорганы, армия, органы безопасности и т. д. А все остальное остается на территории для его развития». Он приводил аргументы. За 2012 год предприятия Донецка перечислили во все уровни бюджета 17,8 миллиарда гривен, из этой суммы 2,9 миллиарда грн. осталось в городе, 1,8 млрд. было перечислено в область, а все остальное ушло государству. От государства мы получили для обеспечения всевозможных льгот, социальной защиты и т. д. 620 млн. грн. Поэтому, утверждал он, если будет бюджетный федерализм, то такие крупные города, как Донецк смогут развиваться.
По мнению донецкого мэра, само будущее Украины напрямую зависит от фактора «бюджетного федерализма». Если региональные доходы четырех регионов-доноров не будут разделяться между 27 субъектами, а будут оставаться в этих же регионах, то и страна будет сильной и развитой.
Подобная позиция, соответствует системе децентрализованной модели. Развитие каждого региона в основном за счет своих средств станет стимулом для более активного привлечения им инвестиций, создания и развития уже существующих производств. Стоит отметить, что вышеизложенная позиция донецкого «регионала» присуща и другим представителям элиты Донбасса, что, учитывая их принадлежность к «партии власти», говорит уже о необходимости экономических реформ, ведущих к расширению прав регионов.
Секретарь Донецкого городского совета Сергей Богачев солидарен со своим однопартийцем в вопросе введения системы «бюджетного федерализма» и дает его следующее определение: «Это механизм, который позволяет собирать налоги на определенной территории и направлять их на развитие этой территории. Это автономная система получения средств. Она направлена на то, чтобы органы местного самоуправления учились эффективно хозяйствовать. Но если средств на развитие региона недостаточно, тогда государство должно провести выравнивание доходов региона. Тут нет никакого противоречия, это (налоговая автономия, бюджетный федерализм) европейская тенденция».
Однако западноукраинские регионы, согласно заявлениям своих же лидеров, не были готовы к подобному повороту. Несмотря на то, что еще в 1989 году там была созвана «Галицкая ассамблея» в составе Львовской, Ивано-Франковской и Тернопольской областей. Целью ее было закрепление экономической самостоятельности Галиции.
Но Галиция есть Галиция. В прошлом году она пошла на попятную, выдвинув тезис «Схид та Захид разом». По мнению директора департамента финансовой политики Львовского городского совета Олега Ищука, принцип «бюджетного федерализма» - несправедлив и неприемлем для многих областей Украины, в том числе и для Львова. «Беседуя с представителями донецкой власти, я им говорю: уважаемые, а как жить, к примеру, Волынской, Хмельницкой, Ивано-Франковской, Черкасской, Черниговской областям, ведь почти 100 лет из их бюджета брали налоги и вкладывали в Донецк или Днепропетровск, в крупные предприятия. Сейчас эти предприятия являются решающими в доходной части государственного бюджета. Это нельзя считать основным фактором их достижений!» - считал львовский чиновник. Иного мнения ожидать и нельзя было.
Во время же нынешнего политического кризиса в западноукраинских областях пошли по пути неуплаты налогов в госбюджет, выросли задолженности по платежам в сфере ЖКХ.
* * *
Донецкая область, как и Львовская область, носит статус приграничной. С 2011 года она входит в состав еврорегиона «Донбасс», а Львовская - в еврорегион «Карпаты». Вхождения в такие объединения должно, по идее, отразиться на заключении ими договоров о бюджетном федерализме с официальным Киевом. Подобный статус существенно расширяет возможности регионов, открывая перед ними и сферу внешнеэкономической деятельности на сопредельной территории соседних государств. Есть с чем сравнивать.Ростовская область, входящая наряду с Донецкой областью в еврорегион «Донбасс», согласно российской системе бюджетного федерализма, в период января-сентября 2013 года оставила в региональном бюджете 73% (73106,4 млн. рублей) поступлений, отчислив в федеральный бюджет лишь 27% (27096,4 млн. рублей). А в Донецкой области за первые семь месяцев 2013 года поступления в сводный бюджет Украины составили70,7% (14 млрд. гривен), а в местный бюджет поступило всего 29,3% (5,8 млрд. гривен).
Цифры говорят сами за себя, явно в сторону системы бюджетного федерализма. При этом нужно учесть, что Ростовская область не обладает и не обладала никакими преференциями в бюджетном перераспределении в отношениях с Москвой. Если подобные «бонусы» получит Донецкая область, то следствием этого может стать ситуация, когда свыше 70% доходов региона будет оставаться в его бюджете. Кроме того, могут появиться отдельным пунктом и финансовые поступления со стороны Киева, что, несомненно, положительно скажется на улучшении регионального благополучия.
Надо отметить, что в Украине уже предприняты шаги на пути ее экономической децентрализации. Бюджетный кодекс Украины, принятый в июле 2010 года и введенный в действие в январе 2011 года, содержит в своем составе статьи, способствующие началу политики «бюджетного федерализма».
По мнению Сергея Богачева, д.э.н., заведующего отделом градоведения Института экономико-правовых исследований НАН Украины, секретаря Донецкого горсовета, принятый Бюджетный кодекс направлен в первую очередь на приближение прав местных властей на Украине к нормам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления (1985).
Принятый Бюджетный кодекс предусматривает существенное перераспределение доходов из госбюджета в пользу местных. Отметим и то, что статьей 97 Бюджетного кодекса предусмотрены трансферты из государственного бюджета, направленные на выравнивание местных бюджетов. Особой спецификой выступает то, что основная часть трансфертов и субвенций (75%) предусмотрена непосредственно для бюджетов городов республиканского значения, Автономной Республики Крым, городов областного значения и бюджетов районов. Непосредственно для региональных бюджетов предусматривается возможность выделения лишь 25% республиканских дотаций.
Согласно принятому Бюджетному кодексу, муниципалитеты получили экономические свободы, которые на несколько порядков расширяют их возможности. Как на пути развития, так и в процессах внешнеэкономической деятельности, а данный фактор для Украины носит во многом судьбоносный характер.
Сохранение курса на евроинтеграцию и подписание Соглашения об ассоциации с ЕС приведет к тому, что существенный ущерб понесут бюджеты приграничных со странами Таможенного союза регионов Украины (Донецкая, Харьковская, Черниговская, Сумская области). Негативно это отразится на бюджетах Луганской, Киевской и Житомирской областей. Страны Таможенного союза выступят против того, чтобы через Украину, как через реэкспортера европейских товаров, будет поступать конкурирующая продукция из государств ЕС. Последствиями борьбы с реэкспортом товаров станет и сокращение товарооборотов с непосредственно украинскими производителями.
Последствия непосредственно отразятся и на процессах регионального и муниципального уровня. Например, в связи с развитием муниципальных связей в рамках еврорегиона «Донбасс» рассматривалось создание сообщества приграничных муниципалитетов, проект которого разрабатывался Информационно-аналитическим центром (ГАУ РО «РИАЦ») при правительстве Ростовской области и направленного на более тесное экономическое взаимодействие приграничных муниципалитетов. Актуализировалась, ввиду благоприятного развития еврорегиона «Донбасс», и тема создания единой агломерации «Восточный Донбасс», объединяющей угольнодобывающие города Ростовской, Донецкой и Луганской областей (Гуково, Зверево, Новошахтинск, Антрацит, Краснодон и др.). Эксперты прогнозируют, что подписание ассоциации Украины с Европейским союзом станет толчком к дестабилизации данной системы взаимоотношений и ослаблению муниципальных приграничных связей.
Сокращение региональной приграничной торговли будет идти нога в ногу с сокращением национальной торговли Украины со странами Таможенного союза, что отразится, притом крайне негативно, на формировании бюджетов всех уровней. Уменьшение бюджетов регионов-доноров повлечет за собой и уменьшение общенационального бюджета.
Бюджетный кодекс 2010 года выступил одним из импульсов формирования системы «бюджетного федерализма». Для окончательной ее реализации требуются еще как экономические, так и политические реформы, способные, по признанию С. Богачева, «изменить мышление людей».
Но Украина с конца 2013 года погрузилась в затяжной политический и финансовый кризис…
политолог, аспирант кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ
Бредихин Антон Викторович
Одна Родина