Проблемы инновационного развития и государственного управления в современной России
Обычной практикой для нашего блога является публикается материалов журнала "Экспорт вооружений" после его выхода. Но в каждом правиле есть исключения. Сегодня мы представляем читателям статью "Проблемы инновационного развития и государственного управления в современной России", подготовленную В. Клочковым и И. Селезневой, которая будет опубликована в четвертом номере журнала.
Когда обсуждаются проблемы инновационного развития экономики, причины неудовлетворительного положения в этой сфере в России, как правило, говорится, что необходима государственная поддержка инновационных процессов, совершенствование государственной политики в этой сфере и т.п. Однако для того, чтобы эти рекомендации не остались лишь ритуальными благими пожеланиями, следует обратить внимание на некоторые системные проблемы в сфере государственного управления в России, которые мешают государству играть более эффективную роль в соответствующих процессах.
(с) АО «ОКБ «Кристалл»
Первая группа проблем связана вообще с пониманием роли государства в управлении развитием. Фактически, в современной России многие управленческие решения, нормативно-правовые акты и т.п. (см., например, законопроект «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» [2]) опираются на следующий тезис: «Государство должно устраниться из непосредственного управления процессами инновационного развития (определения приоритетов, оценки результативности), оставив за собой определение правил игры».
Однако опыт стран-лидеров мирового инновационного развития показывает, что им удалось добиться успеха именно благодаря активному участию государства в регулировании инновационных процессов, совершенной системе стратегического управления и эффективной реализации принятых планов и стратегий. Тем более активно государству следует участвовать в управлении инновационным развитием на нынешнем его этапе, когда
• усилились внешние эффекты, которые не могут быть урегулированы рынками (ни в отрицательном смысле, ни в позитивном, т.е. рынки самостоятельно не способны организовать создание ряда общественно полезных технологий), подробнее см., например, [5];
• назрела смена технологических укладов, которая требует централизованного долгосрочного стратегического планирования, координации действий и концентрации ресурсов всей страны и даже мира,
Но в современной России до сих пор многие управленческие решения и нормативные акты построены на неявной гипотезе о роли государства как «ночного сторожа», давно исчерпавшей себя и в экономической теории, и, тем более, в практике государственного управления и государственной политики. Неоднократно отмечен следующий парадокс: многие ключевые позиции в российской системе государственного управления занимают идейные противники государства как института (что касается экспертно-аналитического обеспечения государственного управления, эта сфера ими практически монополизирована).
Длительное, более 25 лет, следование парадигме «малого государства» вызвало в российском госаппарате соответствующую положительную обратную связь. Кадровый состав и даже деловые традиции органов власти соответствуют именно этой роли - «модерация процессов» вместо ответственного, «умного» и решительного управления (подразумевающего научно обоснованную подготовку решений, принятие конкретных решений и их последовательную реализацию, а также полную персональную ответственность за последствия). Работники органов государственного управления нередко не обладают предметной квалификацией для научно обоснованного формирования решений, более того, такая отраслевая компетентность даже считается излишней. Не способны они и к двум последующим стадиям - проводить конкретные решения в жизнь и нести ответственность за их последствия. Т.е. сами нынешние кадры не способны работать в парадигме «умного и активного» управления. Для этого нужно полное обновление госаппарата, причем, необязательно за счет кадров из бизнеса (учитывая, что в реальной рыночной среде многие отрасли российского бизнеса почти не работают, поэтому его представители часто не несут положительных качеств, которые приобретают работники реального бизнеса).
Сама специфика текущего периода социально-экономического, научно-технологического и политического развития мира и России в частности неизбежно диктует необходимость «большого государства», что подтверждается и высокими долями госбюджета в экономике - и «либерально-рыночных» зарубежных стран, и России. Тем более, в сфере науки и технологий в России сохраняется подавляющее преобладание государственного финансирования над частным - и сохранится в обозримом будущем. Налицо противоречие между госаппаратом, формально настроенным на «малое государство» по своим способностям и ответственности, и значительными объемами ресурсов, перераспределяемых через государственные каналы. Формальное влияние органов власти на протекающие процессы и, тем более, их ответственность не соответствуют этим объемам - т.е. фактически современное государство не «малое», а весьма «большое», но слабое (что усиливает коррупционные риски и увеличивает масштабы нецелевого и неэффективного расходования госбюджетных, т.е. общественных средств).
Нередко предлагается фактически еще больше ослабить ответственность органов государственного управления, формально переложив ее на коллегиальные органы «самоорганизующегося профессионального сообщества (ученого, бизнес-сообщества и т.д.)», т.е. советы. Им предлагается якобы делегировать функции планирования, контроля и т.п. Практика показывает, что такие органы, с одной стороны, легко контролируются чиновниками (хотя бы как модераторами и интерпретаторами экспертных процедур формирования решений), а с другой - дают им индульгенцию по итогам любых принятых решений. Чиновники снимают с себя ответственность, перекладывая ее на экспертное сообщество или совет. При этом реальные рычаги управления остаются в их руках как модераторов экспертных процедур. Как правило, они организованы так, что решающую роль играет постановка вопросов, а также интерпретация ответов. Т.е. подобные принципы управления, с одной стороны, не исключают волюнтаризма чиновников, с другой - снимают с них ответственность за принятые решения. Таким образом, они коррупциогенны, а также неэффективны с управленческой точки зрения.
Вторая группа проблем - проблемы стратегического планирования инновационного развития на государственном уровне. Как уже было подробно обосновано в работах авторов [4, 9], в целом сложившаяся в России система государственного стратегического управления и его научного обеспечения госуправления неэффективна. Требуется гораздо большая открытость и прозрачность процессов формирования, обоснования, анализа и экспертизы государственных управленческих решений и их выполнения.
Катастрофическое снижение качества прогнозных и стратегических исследований связано с тем, что под видом НИР финансируются, фактически, иные работы в обеспечение процессов государственного управления. Это проявление масштабной проблемы российского госуправления и бюджетной системы, порождающей коррупцию: невозможность официально заплатить организациям или физлицам за реально выполняемые ими работы. В этом отношении, увы, НИР представляют собой наиболее «удобное» прикрытие для теневых работ ввиду высокорискового характера самого процесса НИР и размытого характера возможных результатов. Т.е. то, что здесь рассматривается как проблема, для некоторых заинтересованных лиц является важнейшим достоинством сложившейся системы. Также указанное явление является следствием другой масштабной проблемы российского госуправления, описанной выше.
С начала 1990-х гг. сама система российской государственной власти развивалась в парадигме «малого государства», которое выполняет минимальные функции по управлению, и, соответственно, не нуждается в значительном штате чиновников. Тем более, госаппарат не должен, согласно этой парадигме, иметь в штате квалифицированных ученых и других отраслевых специалистов (также эта проблема тесно связана с менеджеризмом, породившим системную некомпетентность управленцев на всех уровнях). В то же время, очевидно, что даже «малое» государство вынуждено официально разрабатывать, например, нормативно-правовые акты и методические документы, которые требуют и высокой профессиональной квалификации, и значительных трудозатрат. И даже отдавая НИР на аутсорсинг, оно вынуждено выполнять функции «квалифицированного заказчика», для чего также требуется значительное число квалифицированных специалистов. Для разрешения этого противоречия все органы госуправления вынуждены содержать «теневой аппарат» в виде консалтинговых фирм, «дружественных» вузов или НИИ и т.п. «мозговых центров», финансируя его под видом НИР. С одной стороны, это девальвирует понятие НИР, приводит к снижению их качества. С другой стороны, это снижает и качество государственного управления, принимаемых решений. «Теневой аппарат» не несет никакой ответственности за подготовленные им решения - он буквально остается в тени, что открывает неограниченные возможности для коррупции, в т.ч. и наиболее опасной ее формы, описанной в работах [6, 7] и названной политизацией науки. Она более опасна, чем собственно хищение средств, поскольку ущерб от необоснованных или корыстных управленческих решений на порядки выше стоимости обосновывающих их «исследований».
Третья группа проблем - проблемы тактического управления, управления реализацией стратегий и планов, а также ответственности за их выполнение. Даже на высшем уровне государственного управления, а также в прогосударственных СМИ, уже открыто признают пагубность системы «ручного управления» развитием страны, отраслей и регионов. Особенно яркие примеры доставляет «Прямая линия» с Президентом РФ, см. статью [1]. При этом Владимир Путин и сам подчеркивает необходимость перехода к более «автоматической» системе управления, не в узком техническом смысле (АСУ на основе программно-аппаратных средств), а в смысле, адекватном социально-экономическим системам и управлению ими. Т.е. это (помимо программно-аппаратной реализации формальных процедур) - институциональная система органов, норм и правил взаимодействия, которая призвана автоматически, а не в ручном режиме, обеспечить эффективное управление. Иными словами, речь о минимизации роли личностей (как их моральных качеств, так и интеллектуальных возможностей) в системе управления.
Для этого, во избежание произвола и якобы для минимизации коррупционных рисков, ужесточаются нормы и правила, по которым действуют чиновники. Однако такая зарегулированность и боязнь принять ответственное решение «не по правилам» приводят к тому, что чиновники среднего и младшего звеньев управления вообще отказываются принимать значимые решения (что приводит к неэффективности работы). Любые ответственные решения фактически принимают лишь верховные руководители, тогда как официально полномочия предполагалось делегировать на нижестоящие уровни. Т.е. именно попытка уйти от «ручного управления» в современной России усугубляет предпосылки к его усилению.
Помимо снижения производительности труда, усиление бюрократического контроля влечет за собой и задержки реализации инновационных проектов (в т.ч. задержки с выделением государственной финансовой поддержки), что, опять-таки, порождает потери, особенно существенные на долгосрочных интервалах.
Эти потери подробно изучены в работах [3, 8]. Фактически, руководители предприятий высокотехнологичной промышленности и руководители инновационных проектов вынуждены выбирать между неэффективным, с точки зрения национальной экономики в целом, и нецелевым, с точки зрения проверяющих органов, расходованием средств. Чаще всего выбор делается в пользу первого, поскольку наказание за него меньше, если вообще есть. При попытках контроля эффективности реализации проектов (а не просто целевого расходования средств) проявляется проблема признания права на оправданный риск, до сих пор не решенная в российском законодательстве.
В целом, описанный парадокс бюрократизации при одновременном усилении «ручного управления» вызван стремлением, с одной стороны, формально усилить контроль, «навести порядок», а с другой - минимизировать официальное участие чиновников в принятии решений, формально переложив ответственность на коллегиальные органы, самоуправление, либо на нормы, инструкции и т.п. Де-факто власть чиновников остается настолько большой, насколько велики распределяемые ими ресурсы. Но ответственности они почти не несут. Альтернативой может быть только прозрачная система управления с четкой персональной ответственностью и широкими полномочиями, автономностью лиц, принимающих решения, в их принятии и распоряжении всеми необходимыми ресурсами.
Как показал проведенный выше анализ, проблемы управления инновационным развитием в России являются лишь следствиями или конкретными проявлениями общих системных проблем государственного управления (иногда нескольких одновременно). И без их решения не приходится рассчитывать на качественное и устойчивое решение проблем развития науки, техники и высокотехнологичной промышленности.
Литература
1. Грабова Т. Что меня печалит в «прямой линии» // «На линии», 20.06.2017. Электронный ресурс. Режим доступа: https://www.nalin.ru/chto-menya-pechalit-v-pryamoj-linii-5642
2. Клочков В.В. Закон о научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации: какой закон о науке нужен современной России? Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2016. - Ч. 2. С. 617-623.
3. Клочков В.В., Вдовенков В.А. Задержки реализации инвестиционных проектов развития производственного потенциала предприятий авиационной промышленности // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 8 (242). С. 13-26.
4. Клочков В.В., Селезнева И.Е. Проблемы методологии и организации исследований и разработок, выполняемых в интересах государственного управления // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. 2016. вып.11, ч. 2. С. 401-407.
5. Нижегородцев Р.М. Экономика инноваций. 2-е изд., исправл. и доп. М.: Русайнс, 2016. - 154 с.
6. Панин Б.А., Клочков В.В. Анализ предпосылок и последствий политизации экономической науки / Экономическая наука современной России. № 3. 2011. С. 56-67.
7. Панин Б.А., Клочков В.В. Экономическая наука как инструмент и объект управления: политизация и объективность // Информационные войны. № 2. 2011. С. 7-14.
8. Русанова А.Л., Клочков В.В. Анализ эффективности российской практики финансирования инновационных проектов в наукоемкой промышленности (на примере авиастроения) / Аудит и финансовый анализ. № 5. 2011. С. 57-61.
9. Селезнева И.Е., Клочков В.В. Стратегические и прогнозные исследования и разработки: проблемы методологии и организации / Национальные интересы: приоритеты и безопасность. М.: ООО «Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ», 2017. Том 13, вып.3. С. 449 - 463.