ООПТ - присвоение статуса
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ТЕРРИТОРИИ: ПРИСВОЕНИЕ СТАТУСА, ВСТУПЛЕНИЕ ВО ВЛАДЕНИЕ
В России активно идет процесс приватизации земли, вовлечение все большего количества земельных участков в гражданский оборот. В связи с этим в последнее время у частных инвесторов возникает потребность в приобретении земель особо охраняемых территорий и объектов. Тему освещает для «СН» Сергей Шумилов, замруководителя Практики «Земля. Недвижимость. Строительство» юридической группы «Яковлев и партнеры».
Надо сказать, что не всегда возможно приобретение земель данной категории по причине достаточно жесткого законодательства об особо охраняемых природных территориях (далее - ООПТ). На рынке также существует заблуждение, что земли особо охраняемых природных территорий нельзя приобрести частному собственнику в принципе. Рассмотрим данную проблему более подробно.
Виды земель, основания приватизации
Правовая возможность приобретения земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий и объектов связана с вопросом об ограничении земель в обороте. В силу пункта 4 статьи 28 Земельного кодекса РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением прямо предусмотренных законом случаев. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Исчерпывающий перечень земельных участков, отнесенных к землям, изъятым из оборота или ограниченным в обороте, установлен пунктами 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ. В соответствии с вышеназванной нормой закона к изъятым из оборота относятся земельные участки, в том числе занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 Земельного кодекса РФ), а к ограниченным в обороте - находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах ООПТ, не указанные в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса РФ.
Земли особо охраняемых территорий и объектов относятся к самостоятельной категории земель, установленной статьей 7 ЗК РФ. Порядок отнесения участков к ООПТ определен соответствующими положениями Земельного кодекса РФ и Федерального закона РФ от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон об ООПТ).
Согласно статье 94 Земельного кодекса РФ к ООПТ относятся земли, изъятые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота, а также те, для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
• лечебно-оздоровительного назначения и курорты;
• земли природоохранного назначения;
• рекреационного назначения;
• историко-культурного назначения;
• иные особо ценные земли в соответствии с названным Кодексом, федеральными законами (п. 2 ст. 94 ЗК РФ).
В силу пункта 4 статьи 94 Земельного кодекса РФ порядок отнесения земель к ООПТ регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Кадастровая значимость, арбитраж
Отнесение земель к соответствующей категории и виду определяется материалами кадастрового дела, которое хранится в ФКБУ «Кадастровая плата» по соответствующему субъекту РФ. На правовой режим земельного участка влияет указанная в Государственном кадастре недвижимости категория земли и вид разрешенного использования. Следовательно, соответствующий вид разрешенного использования земельного участка влияет, в том числе - на возможность его приватизации из государственной собственности.
Правовой анализ статьи 94 Земельного кодекса РФ в совокупности со статьей 27 Земельного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что только один из пяти перечисленных в ЗК РФ видов земель особо охраняемых территорий и объектов является ограниченным в обороте - земли ООПТ. Остальные четыре вида (земли природоохранного назначения, земли рекреационного назначения, земли историко-культурного назначения, иные особо ценные земли) земельных участков не ограничены в обороте и могут быть в установленном порядке приватизированы.
На практике, наибольший интерес у частных приобретателей вызывают земли рекреационного назначения. В силу статьи 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, а также земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. При этом нормы действующего законодательства не содержат запрета на приватизацию земельных участков рекреационного назначения.
Исходя из смысла названных норм, следует, что выбор между выкупом земельного участка или приобретением права аренды основывается только на волеизъявлении собственника объектов недвижимости. Органы местного самоуправления не вправе препятствовать заявителю в реализации предоставленных законом прав на приватизацию данных земельных участков, если на них расположены принадлежащие частному лицу объекты недвижимости.
Изложенная правовая позиция о возможности приватизации земель рекреационного назначения лицами, у которых на данных землях расположены объекты недвижимости, находящиеся у них на праве собственности подтверждается материалами арбитражной практики.
Статус присвоен
Часто органы местного самоуправления необоснованно отказывают заявителям в приватизации земельных участков из земель рекреационного назначения, полагая, что на данные земли также распространяется правовой режим особо охраняемых природных территорий. В то же время, необходимо отличать земли рекреационного назначения от земель лечебных местностей и курортов.
Согласно статье 96 Земельного кодекса РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются участки, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Согласно статье 94 Земельного кодекса РФ земли лечебных местностей и курортов являются разновидностью земель особо охраняемых природных территорий. Следовательно, они ограничены в обороте, имеют более жесткий правовой режим регулирования, чем земли рекреационного назначения.
Необходимо учитывать, что существует определенный порядок придания конкретной территории статуса особо охраняемой природной территорией. Орган по распоряжению публичными землями (Росимущество, либо орган местного самоуправления) не вправе произвольно устанавливать подобный правовой статус. Отнесение природных объектов и территорий к особо охраняемым природным территориям осуществляется согласно Федеральному закону об ООПТ принятием нормативного правового акта органов государственной власти (федеральных или региональных) или органов местного самоуправления. Если в отношении конкретных земельных участков такие акты не принимались, эти участки могут быть отнесены только к землям рекреационного назначения, в отношении которых статьей 27 Земельного кодекса не установлены ограничения в обороте.
ООПТ считается образованной с момента утверждения ее границ и положения о ней органом государственной власти или органом местного самоуправления в зависимости от вида ООПТ. При этом, если границы испрашиваемого заявителем земельного участка как особо охраняемой природной территории в установленном порядке не утверждены, соответствующего акта уполномоченного органа местного самоуправления об отнесении его к категории особо охраняемых природных территорий не имеется, то заявителю не может быть отказано в приватизации земельного участка по мотиву того, что на нем расположена ООПТ. Данная правовая позиция подтверждается практикой ВАС РФ. В ходе судебного разбирательства именно уполномоченный орган должен предоставить суду доказательства, свидетельствующие об отнесении конкретного земельного участка в установленном порядке к землям особо охраняемых природных территорий.
Кроме того, если ранее согласно землеустроительной документации и правоустанавливающим документам земельные участки относились к иной категории земель, то изменение данной категории на земли особо охраняемых территорий и объектов может произойти только в рамках перевода одной категории в другую исключительно по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2004 ¹172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Порядок обжалования
В случае необоснованного отказа органа в предоставлении в собственность земельного участка из состава земель особо охраняемых территорий и объектов, действия органов по распоряжению публичными землями частный приобретатель (компания, физическое лицо) может оспорить, лишь подав судебный иск. При обращении в суд очень важно соблюсти процедурные моменты, которые влияют на оспаривание отказа или бездействия органа по распоряжению публичными землями.
Лицо, являющееся собственником объекта недвижимости, расположенного на землях особо охраняемых территорий и объектов, должно подать заявление в уполномоченный орган по распоряжению, к которому должен прилагаться перечень документов согласно Приказу Минэкономразвития РФ от 13.09.2011 ¹475 «Об утверждения перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок». Отсутствие хотя бы одного из документов, указанных в Приказе, само по себе может быть достаточным правовым основанием для отказа в предоставлении земельного участка по формальному признаку - некомплект документов. В этом случае, лучше не оспаривать отказ органа, а собрать недостающие документы и повторно подать заявление с приложением всего комплекта документов. В противном случае, суд рассмотрит спор формально и признает отказ органа законным и обоснованным исключительно по формальным основаниям.
Если весь пакет документов с заявлением подан, в месячный срок со дня поступления указанного заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду, в зависимости от вида права указанного заявителем в заявлении. По истечении месячного срока с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора (пункт 6 статьи 36 Земельного кодекса РФ). Если в указанный выше срок исполнительный орган не принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность либо направляет отказ в предоставлении (например, по мотиву нахождения на земельном участке ООПТ), заявитель вправе в трехмесячный срок обжаловать данный отказ или бездействие в арбитражный суд или районный суд по месту нахождения органа власти.
Необходимо также учитывать, что арбитражным и гражданским процессуальным законодательством РФ предусмотрен ограниченный срок обжалования действий органов власти - три месяца, когда гражданину или организации стало известно о нарушении его прав и свобод (статья 256 ГПК РФ, статья 198 АПК РФ). Если сроки подачи документов об обжаловании непредоставления не будут соблюдены, суд вправе отказать заявителю по причине пропуска срока на обращение в суд, не оценивая по существу основания отказа органом в предоставлении земельного участка.
С учетом сложившейся судебной практики, полагаем, что наиболее правильно предъявлять следующие два требования:
• признать отказ или бездействие исполнительного органа государственной власти незаконным;
• обязать соответствующий орган подготовить и направить в адрес заявителя проект договора купли-продажи земельного участка в определенный срок.
Резюме
Подводя итог, необходимо отметить следующее.
1. Из состава земель особо охраняемых природных территорий и объектов ограничены в обороте и не подлежат приватизации только земли особо охраняемых территорий и объектов. Земли иных четырех видов, указанных в статье 94 ЗК РФ, включая земли рекреационного назначения, не являются ограниченными в обороте и могут быть приватизированы.
2. Существует специальный порядок установления ООПТ согласно Федеральному закону об ООПТ. В случае несоблюдения указанного порядка считается, что ООПТ не возникла. Бремя доказывания того, что ООПТ зарегистрирована в установленном порядке лежит на органе по распоряжению публичными землями.
3. При оспаривании действия или бездействия исполнительных органов власти по предоставлению в собственность земельного участка из состава земель особо охраняемых территорий и объектов важно соблюсти процедурные моменты. При обращении в орган к заявлению о предоставлении нужно приложить пакет документов, предусмотренных Приказом Минэкномразвития. Действия или бездействия по предоставлению в собственность земельного участка могут быть обжалованы в суде в течение трех месяцев с момента нарушения права. При обращении в судебные органы важно правильно сформулировать требования, чтобы в будущем решение было исполнимо и позволило заявителю максимально быстро достигнуть полезного экономического результата.
«Салонъ Недвижимости» Ноябрь 2012