Чем грозит отмена генпланов нашим мегаполисам
Еще в конце прошлого года Президент России Владимир Путин поручил правительству подготовить предложения о переходе в крупных городах от генерального плана к альтернативному документу, «определяющему стратегические направления градостроительного развития города». Мотивация для отмены генпланов - сокращение сроков градостроительной подготовки участков при реализации государственных и муниципальных программ.
Правительству был дан срок подготовить предложения к 1 марта. Но чиновники ожидаемо не успели. Еще бы: речь идет ни много ни мало о демонтаже системы территориального планирования.
Отмена генпланов увеличит скорость застройки. Однако у этого решения будут и негативные последствия. У общественности пропадет важный инструмент влияния на развитие города и контроля властей. Градостроительная политика станет мягче, а застройка еще более хаотичной.
Низложение генплана
Слово «генплан» для непосвященных имеет ореол величественности и масштабности. В сознании возникает что-то типа генплана Москвы 1935 года - проект превращения патриархального города девятнадцатого века в европейскую столицу века двадцатого с широкими проспектами и величественными зданиями. В Советском Союзе была довольно мощная школа территориального планирования. «Генплан Москвы 1971 года был современным документом с самыми передовыми идеями своего времени: полицентризм, хорды, зеленые клинья, идущие из области к центру города.
По уровню сознания его' разработчики ничем не уступали авторам Большого Лондона или Большого Парижа, - говорит президент Московского отделения Международной академии архитектуры Андрей Боков. - Советские города не были прекрасными. Они были аскетичными и не очень комфортными. Но они были хорошо организованными. А то, что мы видим сегодня, - это результат бесконтрольности и неспособности организовать пространство».
Однако в течение последних тридцати лет роль и значимость генплана постоянно снижались. Он потерял статус стратегического документа. Сегодня это просто набор карт, которые города должны разработать и которыми можно пренебречь при принятии важных решений…
Под предлогом борьбы с административными барьерами в строительстве состав и роль генплана постоянно сжимались. Из него «вычеркнули» стадию концепции, затем «план мероприятий» и т. д. Изменения продолжались до тех пор, пока требования к генпланам окончательно не выхолостились. «Генеральные планы долгое время существовали в качестве одного из главных инструментов управления будущим, конструируемым в настоящем. Так было, начиная со строительства Санкт-Петербурга Петром Алексеевичем Романовым, генпланов образцовых городов восемнадцатого-девятнадцатого веков и генпланов двадцатого века. Это действительно были документы управления развитием предельно высокой мощности. Сегодня генеральные планы в системе территориального планирования практически утеряли силу», - говорит научный руководитель ЦНИИП Минстроя России Александр Кривов.
Генпланы потеряли свой статус, но, по большому счету, никто не запрещал их делать в расширенном варианте. Этим старались заниматься главы отдельных городов. Однако чиновники в большинстве своем поняли, что хороший генплан им только мешает: чем меньше ограничений устанавливалось в генплане, тем легче в ручном режиме согласовывать стройки.
Малозначимый сервильный документ
Что же представляет собой типичный генплан города сегодня? В аналитическом материале «Генплан не нужен!» главный архитектор Центра пространственной инфраструктуры НИиПИ градостроительства Московской области Александр Антонов показывает, что это всего три карты: границ населенных пунктов, функциональных зон и планируемого размещения объектов местного значения.
Первая карта крайне важна для собственников земельных участков (включение земель в состав городского поселения может многократно повысить их стоимость), но все же относится к сфере землеустройства, а не к территориальному планированию.
Вторая карта может не иметь юридических последствий. «Согласно Градостроительному кодексу, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменения правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Карта функциональных зон - это всего лишь яркая картинка», - пишет Александр Антонов.
Таким образом, важной и действенной оказывается лишь карта планируемых объектов. Но и тут есть нестыковки. В генплан вносятся лишь обязательства муниципальной власти построить ряд объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также развивать улично-дорожную сеть в соответствии с нормативами. Причем градостроителям надо распланировать расположение будущих школ и детских садов на целых двадцать пять лет, на срок действия генплана. В то же время объекты региональных полномочий - больницы, университеты, вокзалы - в компетенцию генерального плана не входят.
Отдельные крупные города пытаются сегодня делать качественные генеральные планы, но среднестатистические генпланы имеют целый ряд недостатков. В них нет целеполагания и видения будущего, они не опираются на достоверные данные, которые зачастую отсутствуют, или на результаты исследований. Многие генпланы утопичны. Например, генплан Новосибирска 2007 года предусматривал строительство сорока станций метро, то есть увеличение сети в четыре раза, притом что последние семь лет новых станций не вводилось. Однако такие планы позволяли разрешать высокоплотное строительство жилья - «ведь рядом с ним скоро будет построено метро».
Без генплана еще хуже
Если недостатки существующих генпланов настолько велики, то не может не возникнуть вопрос: а почему нельзя просто отменить неработающий инструмент? Дело в том, что даже слабый и плохо сделанный генеральный план - это публичный документ. Он позволяет общественности (иногда через прокуратуру) влиять на развитие города - оспаривать одиозные стройки, останавливать уничтожение парков и т. д. «Правила землепользования и застройки защищают интересы инвесторов, а генплан - интересы города», - часто говорят градостроители. Так вот, упразднение генплана полностью «убирает» эту защиту общественного блага.
Теряя генплан, можно лишиться важного инструмента улучшения качества городской среды. «Краснодарская агломерация занимает первое место по объему строительства жилья. Но в результате простой гражданин Краснодарской агломерации получил только двухчасовые пробки, потому что город расползся, и никаким законом вы это не запретите - расползание можно ограничить только генеральными планами, - говорит Надежда Косарева. - Это политический выбор. Что мы хотим? Слабое градостроительное регулирование и отличную доступность жилья? Тогда готовьтесь к многочасовым пробкам. Хотите комфортную среду? Тогда нужно жесткое градостроительное регулирование, но будет низкая доступность жилья. Каждый город стоит перед этим выбором. Большинство крупных мегаполисов выбирают комфортную среду».
«Огромный и очень ценный опыт городского планирования, накопленный советскими институтами градостроительства, в современных условиях оказался обесценен. Если в советскую эпоху был один субъект принятия решений и контроля их исполнения, то сегодня агентов городского развития множество, и каждый со своими интересами. Генплан, имеющий форму закона, не исполняется и исполняться не может, потому что нет инструментов принуждения к его исполнению, - говорит ведущий научный сотрудник Института географии РАН Ольга Вендина. - Отмена генплана предполагает и деконструкцию всей системы, которая за ним стояла. Страшно, что этой ситуацией могут воспользоваться лоббистские группы, преследующие интересы личного обогащения. Но главный вопрос: на что заменить генплан? У нас нет опыта другого
планирования, нежели советское. В силу инерции постсоветского развития мы не выработали новых институтов, которые могли бы подхватить падающее знамя генпланов. Если мы их отменяем, то остаемся в чистом поле».
Генплан 2.0
Возможен и еще один вариант реформы: не ломать до основания в очередной раз, не прерывать традицию, а спокойно модернизировать систему территориального планирования. Вновь включить в нее «утерянные элементы» и дополнить удачным мировым опытом. И постараться по-разному настроить систему для разных типов городов: планирование Москвы и небольшого городского поселения может быть совершенно разным. В таком случае крайне важными становятся несколько моментов.
Первое: в генпланы должны вернуться концептуальность, целеполагание и образ будущего. «Каким мы хотим видеть город N через десять-двадцать лет?» без ответа на этот вопрос КПД инвестиционных программ рискует быть невысоким. Параллельно генпланы должны стать более практичными, включив планы первоочередных мероприятий.
Второе: необходимо найти механизмы улучшения качества документов территориального планирования. Во времена СССР существовали институты профессиональных градостроителей и серьезная научная школа. Генпланы защищались в Москве, был постоянный обмен опытом между городами и заимствование лучшего международного опыта. Эти традиции были в значительной мере утрачены, так как в прошлые десятилетия такая работа не была востребована.
Третье: предстоит сменить коммуникативную парадигму генплана. Часть документа должна быть представлена на понятном широким слоям горожан языке, сейчас он понятен лишь профессионалам. Анализ мирового опыта показывает, что процесс вовлечения горожан и частного бизнеса в процесс разработки генплана и его обсуждения становится не менее важным элементом, чем итоговый документ. Процесс подготовки генплана должен стать важным событием для города и инструментом общественного проектирования.
Четвертое: возможно, есть смысл признать, что мы не знаем, как сегодня эффективно планировать города в ситуации высокой неопределенности и быстроменяющихся условий. А раз так, есть смысл не пытаться найти в сжатые сроки некую идеальную схему и навязать ее стране, а сделать ряд пилотов в регионах, чтобы протестировать разные подходы. Результаты экспериментов должны быть исследованы и тиражированы.
Алексей Щукин
Полностью статья "Генпланы помешали строителям" - в журнале "Эксперт" № 15
Правительству был дан срок подготовить предложения к 1 марта. Но чиновники ожидаемо не успели. Еще бы: речь идет ни много ни мало о демонтаже системы территориального планирования.
Отмена генпланов увеличит скорость застройки. Однако у этого решения будут и негативные последствия. У общественности пропадет важный инструмент влияния на развитие города и контроля властей. Градостроительная политика станет мягче, а застройка еще более хаотичной.
Низложение генплана
Слово «генплан» для непосвященных имеет ореол величественности и масштабности. В сознании возникает что-то типа генплана Москвы 1935 года - проект превращения патриархального города девятнадцатого века в европейскую столицу века двадцатого с широкими проспектами и величественными зданиями. В Советском Союзе была довольно мощная школа территориального планирования. «Генплан Москвы 1971 года был современным документом с самыми передовыми идеями своего времени: полицентризм, хорды, зеленые клинья, идущие из области к центру города.
По уровню сознания его' разработчики ничем не уступали авторам Большого Лондона или Большого Парижа, - говорит президент Московского отделения Международной академии архитектуры Андрей Боков. - Советские города не были прекрасными. Они были аскетичными и не очень комфортными. Но они были хорошо организованными. А то, что мы видим сегодня, - это результат бесконтрольности и неспособности организовать пространство».
Однако в течение последних тридцати лет роль и значимость генплана постоянно снижались. Он потерял статус стратегического документа. Сегодня это просто набор карт, которые города должны разработать и которыми можно пренебречь при принятии важных решений…
Под предлогом борьбы с административными барьерами в строительстве состав и роль генплана постоянно сжимались. Из него «вычеркнули» стадию концепции, затем «план мероприятий» и т. д. Изменения продолжались до тех пор, пока требования к генпланам окончательно не выхолостились. «Генеральные планы долгое время существовали в качестве одного из главных инструментов управления будущим, конструируемым в настоящем. Так было, начиная со строительства Санкт-Петербурга Петром Алексеевичем Романовым, генпланов образцовых городов восемнадцатого-девятнадцатого веков и генпланов двадцатого века. Это действительно были документы управления развитием предельно высокой мощности. Сегодня генеральные планы в системе территориального планирования практически утеряли силу», - говорит научный руководитель ЦНИИП Минстроя России Александр Кривов.
Генпланы потеряли свой статус, но, по большому счету, никто не запрещал их делать в расширенном варианте. Этим старались заниматься главы отдельных городов. Однако чиновники в большинстве своем поняли, что хороший генплан им только мешает: чем меньше ограничений устанавливалось в генплане, тем легче в ручном режиме согласовывать стройки.
Малозначимый сервильный документ
Что же представляет собой типичный генплан города сегодня? В аналитическом материале «Генплан не нужен!» главный архитектор Центра пространственной инфраструктуры НИиПИ градостроительства Московской области Александр Антонов показывает, что это всего три карты: границ населенных пунктов, функциональных зон и планируемого размещения объектов местного значения.
Первая карта крайне важна для собственников земельных участков (включение земель в состав городского поселения может многократно повысить их стоимость), но все же относится к сфере землеустройства, а не к территориальному планированию.
Вторая карта может не иметь юридических последствий. «Согласно Градостроительному кодексу, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменения правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Карта функциональных зон - это всего лишь яркая картинка», - пишет Александр Антонов.
Таким образом, важной и действенной оказывается лишь карта планируемых объектов. Но и тут есть нестыковки. В генплан вносятся лишь обязательства муниципальной власти построить ряд объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также развивать улично-дорожную сеть в соответствии с нормативами. Причем градостроителям надо распланировать расположение будущих школ и детских садов на целых двадцать пять лет, на срок действия генплана. В то же время объекты региональных полномочий - больницы, университеты, вокзалы - в компетенцию генерального плана не входят.
Отдельные крупные города пытаются сегодня делать качественные генеральные планы, но среднестатистические генпланы имеют целый ряд недостатков. В них нет целеполагания и видения будущего, они не опираются на достоверные данные, которые зачастую отсутствуют, или на результаты исследований. Многие генпланы утопичны. Например, генплан Новосибирска 2007 года предусматривал строительство сорока станций метро, то есть увеличение сети в четыре раза, притом что последние семь лет новых станций не вводилось. Однако такие планы позволяли разрешать высокоплотное строительство жилья - «ведь рядом с ним скоро будет построено метро».
Без генплана еще хуже
Если недостатки существующих генпланов настолько велики, то не может не возникнуть вопрос: а почему нельзя просто отменить неработающий инструмент? Дело в том, что даже слабый и плохо сделанный генеральный план - это публичный документ. Он позволяет общественности (иногда через прокуратуру) влиять на развитие города - оспаривать одиозные стройки, останавливать уничтожение парков и т. д. «Правила землепользования и застройки защищают интересы инвесторов, а генплан - интересы города», - часто говорят градостроители. Так вот, упразднение генплана полностью «убирает» эту защиту общественного блага.
Теряя генплан, можно лишиться важного инструмента улучшения качества городской среды. «Краснодарская агломерация занимает первое место по объему строительства жилья. Но в результате простой гражданин Краснодарской агломерации получил только двухчасовые пробки, потому что город расползся, и никаким законом вы это не запретите - расползание можно ограничить только генеральными планами, - говорит Надежда Косарева. - Это политический выбор. Что мы хотим? Слабое градостроительное регулирование и отличную доступность жилья? Тогда готовьтесь к многочасовым пробкам. Хотите комфортную среду? Тогда нужно жесткое градостроительное регулирование, но будет низкая доступность жилья. Каждый город стоит перед этим выбором. Большинство крупных мегаполисов выбирают комфортную среду».
«Огромный и очень ценный опыт городского планирования, накопленный советскими институтами градостроительства, в современных условиях оказался обесценен. Если в советскую эпоху был один субъект принятия решений и контроля их исполнения, то сегодня агентов городского развития множество, и каждый со своими интересами. Генплан, имеющий форму закона, не исполняется и исполняться не может, потому что нет инструментов принуждения к его исполнению, - говорит ведущий научный сотрудник Института географии РАН Ольга Вендина. - Отмена генплана предполагает и деконструкцию всей системы, которая за ним стояла. Страшно, что этой ситуацией могут воспользоваться лоббистские группы, преследующие интересы личного обогащения. Но главный вопрос: на что заменить генплан? У нас нет опыта другого
планирования, нежели советское. В силу инерции постсоветского развития мы не выработали новых институтов, которые могли бы подхватить падающее знамя генпланов. Если мы их отменяем, то остаемся в чистом поле».
Генплан 2.0
Возможен и еще один вариант реформы: не ломать до основания в очередной раз, не прерывать традицию, а спокойно модернизировать систему территориального планирования. Вновь включить в нее «утерянные элементы» и дополнить удачным мировым опытом. И постараться по-разному настроить систему для разных типов городов: планирование Москвы и небольшого городского поселения может быть совершенно разным. В таком случае крайне важными становятся несколько моментов.
Первое: в генпланы должны вернуться концептуальность, целеполагание и образ будущего. «Каким мы хотим видеть город N через десять-двадцать лет?» без ответа на этот вопрос КПД инвестиционных программ рискует быть невысоким. Параллельно генпланы должны стать более практичными, включив планы первоочередных мероприятий.
Второе: необходимо найти механизмы улучшения качества документов территориального планирования. Во времена СССР существовали институты профессиональных градостроителей и серьезная научная школа. Генпланы защищались в Москве, был постоянный обмен опытом между городами и заимствование лучшего международного опыта. Эти традиции были в значительной мере утрачены, так как в прошлые десятилетия такая работа не была востребована.
Третье: предстоит сменить коммуникативную парадигму генплана. Часть документа должна быть представлена на понятном широким слоям горожан языке, сейчас он понятен лишь профессионалам. Анализ мирового опыта показывает, что процесс вовлечения горожан и частного бизнеса в процесс разработки генплана и его обсуждения становится не менее важным элементом, чем итоговый документ. Процесс подготовки генплана должен стать важным событием для города и инструментом общественного проектирования.
Четвертое: возможно, есть смысл признать, что мы не знаем, как сегодня эффективно планировать города в ситуации высокой неопределенности и быстроменяющихся условий. А раз так, есть смысл не пытаться найти в сжатые сроки некую идеальную схему и навязать ее стране, а сделать ряд пилотов в регионах, чтобы протестировать разные подходы. Результаты экспериментов должны быть исследованы и тиражированы.
Алексей Щукин
Полностью статья "Генпланы помешали строителям" - в журнале "Эксперт" № 15