Федеративная реформа предотвратит раскол Украины
Федеративная реформа предотвратит раскол Украины
"Будет Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Любое навязывание громадам механической унитарности, принудительных связей будет большой ошибкой, которая приведет только к сопротивлению, реакции, центробежности, или даст основу для новых междоусобиц". Михаил Грушевский (Председатель Центральной Рады Украинской Народной республики в 1917-1918 гг.)
Нынешний острый политический и экономический кризис в очередной раз демонстрирует необходимость серьезного переосмысления модели управления и территориально-административной организации нашей странны. В который раз стало очевидно, что существующая форма Украинского государства как унитарного не удовлетворяет потребности всех граждан Украины, не может обеспечить надлежащую защиту их прав и демократических взглядов на социально-экономическое развитие страны. Серьезные политические, культурные, социально-экономические различия между украинскими регионами сразу же становятся источником конфликта в случае навязывания воли одной части страны другой: для примера Юго-восток не хочет жить под идеологическим диктатом Запада, и наоборот.
За почти 23 года, прошедших от времени обретения независимости Украиной, построение эффективной системы государственного управления страной так и не завершено. Грубо скопированные с модели советской УССР отношения между центром и регионами ставят под угрозу само существование государства Украина, крайне обостряют борьбу за центральную власть в г. Киеве.
Чрезмерная централизация государственной власти в руках центральных органов, отсутствие финансовой основы и самостоятельности у органов местного самоуправления, крайне низкий уровень привлечения региональных элит в процесс принятия государственных решений на фоне культурных, исторических, экономических и политических отличий регионов Украины остаются одними из главных дестабилизирующих факторов украинского общества. Такое положение вещей, без учета его в конституционном созидании государства, рано или поздно приведет к самым печальным последствиям для украинского государства. Ведь апатия и деградация местного самоуправления, которые мы сейчас наблюдаем, - едва ли не главнейшие показатели отсутствия реального народного суверенитета в части участия населения в выработке решений, что реально угрожает значительными социальными потрясениями и катаклизмами.
Уже сейчас этнические и социокультурное отличия между регионами, часто ввиду непродуманной и во многом провокационной политики центральной власти, перерастают в социальные конфликты и центробежные тенденции на экономической, культурной, языковой, этнической и религиозной почве.
Северодонецкие съезды элит восточной и южной Украины 2004 и 2008 годов, позиция западноукраинских областных советов относительно результатов выборов Президента Украины в 2004 году, закона "Об основах государственной языковой политики" в 2013-м, захват праворадикалами западноукраинских областных администраций и полученный ими жестокий отпор на Юго-Востоке в 2014 году, результаты почти всех избирательных компаний и опросов в Украине свидетельствуют о реальном существовании регионального деления и существенных отличий между административно-территориальными единицами в Украине, которые в ближайшую временную перспективу вряд ли будут преодолены.
В такой ситуации, считаю, что целесообразным вариантом решения этого сонма проблем может стать децентрализация власти по европейскому образцу и перестройка Украины на федеративных началах. Именно за это - федеративное устройство Украины - в свое время выступали и выдающиеся украинские мыслители Костомаров, Франко, Драгоманов, Грушевский и другие.
Сейчас в современном мире насчитывается около 30 федеративных государств. Среди них, в частности, Канада, Швейцария, Бельгия, Германия, Австрия, США, ОАЭ, Австралия, Бразилия и т. п. При этом федеративные государства производят 80 процентов мирового валового продукта, принадлежат к наиболее сильным и стабильным государствам современности.
Традиционно федерализм определяют как такой тип политической организации, при которой государственное управление распределено между региональными и центральным правительством так, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательное решение по определенному конкретному кругу вопросов. Это определенным образом объединение двух (хотя и неодинаковых) властей, каждая из которых имеет исключительную компетенцию в четко определенной сфере.
С точки зрения территориальной организации власти федерализм является типом административно-территориального устройства государства, характеристикой которого является разделение территории на административно-территориальные единицы разного уровня. Территория федеративного государства состоит из территорий субъектов федерации и других государственных образований. Вместе с тем федерация - это единое, целостное государство с общими вооруженными силами, денежной единицей, финансовой и налоговой системами.
В большинстве федеративных государств наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации. Причем обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов.
Субъекты федерации наделяются правом издания законодательных актов только в пределах конституционно установленной для них компетенции. При этом акты субъектов федерации действуют исключительно на их территории и должны отвечать федеральному законодательству.
К основным принципам федерализма относятся: четко установленное распределение власти между центром и регионами, принцип территориального распределения власти (все субъекты федерации географически разделены), децентрализация государственного управления. В федеративных государствах чаще всего законодательно закрепляется исключительная компетенция федеральных органов, то есть сфера, действовать в которой могут только общегосударственные властные структуры.
К исключительной компетенции федеральных органов классически относятся: внешняя политика, оборона, федеральное налогообложение ние, кредитно-денежная и банковекая системы, гражданство, организация федеральных органов, технологически сложные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, военно-промышленный комплекс, транспорт и т. п.).
Также особенностями федерального государственного устройства можно назвать писаную конституцию и двухпалатный парламент, в котором, как правило, верхняя палата представляет все население страны в целом, а нижняя - субъектов федерации.
Большинство федераций построены по территориальному принципу, тем не менее, в некоторых странах все субъекты федерации или часть из них организованы с учетом национального, этнического, языкового, религиозного и т. п. состава населения. Для примера, в Канаде девять провинций - англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная. Можно привести много примеров федеративных государств, которые как раз с помощью федеративного государственного устройства преодолели внутренние разногласия в своих административно-территориальных образованиях, что позволило свободно развивать региональные особенности каждого из них. Как отмечает по этому поводу канадский исследователь Рональд Л. Уотте, в основе федерализма лежит признание ценности и целесообразности объединения единства и разнообразия, взаимного приспособления, сохранения и развития, явно отличающихся человеческих сообществ в пределах единого политического объединения. Основной чертой федерализма является одновременное сохранение единства и децентрализации.
Так, древнейшая в мире федерация - Швейцария имеет в своем составе франкоязычные, немецкоязычные, и италоязычные кантоны. При этом из 26 кантонов шесть - франкоязычных и только один италоязычный. Тем не менее, это не мешает швейцарцам иметь три государственных языка (немецкий, французский, итальянский соответственно) и пользоваться еще ретророманским, который хотя и не является государственным языком, тем не менее, не запрещен для использования во всех сферах общественной жизни.
Однако, наверное, самым показательным примером федерации для Украины может быть Бельгия. Эта западноевропейская страна делится на две части - фламандскую и валлонскую. Образованию федерации предшествовал сложный путь взаимных оскорблений и непримиримых споров между валлонами и фламандцами. Поэтому единственным бескровным вариантом сохранения целостности страны была постепенная перестройка ее на федеративных началах. На пути к федерации центральное правительство шаг за шагом передавало региональным правительствам свои права и полномочия. В результате прерогативами центрального правительства нынче
остались внешнегосударственные отношения, включая участие в политических и экономических союзах, оборона, безопасность, финансово-валютная политика. В ведении регионов - энергетика, сельское хозяйство, образование, спорт, туризм, культура и т. п.
Подытоживая бельгийский опыт создания государства, в своем интервью глава комитета по сотрудничеству Украина-Бельгия в бельгийском парламенте Маргарет Германс подчеркнула, что "Бельгия и Украина, скажем так, находятся в одном "культурном положении*. У вас рядом живут два народа - украинцы и россияне, у нас - валлоны и фламандцы". Поэтому, по мнению, госпожи Германс, вместо того, чтобы пытаться подавить исторические и культурные особенности каждого народа (которые, как показывает практика, неискоренимы), необходимо искать цивилизованные пути выхода из сложившейся ситуации. Ни в коем случае нельзя посягать на культурные, языковые особенности национальных меньшинств, проживающих в Украине. "Я считаю, выход из ситуации [для Украины] -это создание федеративного государства. Вам необходимо уважать культуру и мнения друг друга, которые удовлетворят обе нации, иначе стране придется разделиться. Однако распад страны - не самый лучший выход".
Камнем преткновения как в Бельгии (в свое время), так и в Украине стал языковой вопрос. Тем не менее, бельгийцы смогли найти выход из положения, изначально намного более сложного, нежели в Украине. Все делопроизводство на государственном и муниципальном уровнях на севере этой страны ведется на фламандском, на юге - на французском языках. В Брюссельском регионе во всех учреждениях гарантируется полное двуязычие. Специальный "брюссельский статус", хотя и жесткий, в значительной степени снимает возможность языковых разногласий. Подобный опыт чрезвычайно интересен для Украины. Это означает, что на региональном (а не на федеральном) уровне может быть введено двуязычие - два официальных (негосударственных) языка в местах компактного проживания языково-этнических групп.
В Украине к таким регионам могут быть отнесены Крым, Слобожаншина, Донбасс, Закарпатье и др. Опыт решения языкового вопроса в восьми коммунах Бельгии, где введен режим так называемого "языкового содействия", бесспорно, требует изучения. Эти коммуны территориально относятся к Фландрии, но в них значительное меньшинство (а иногда и большинство) бельгийцев, которые используют французской язык. И хотя официальным языком является фламандский, бельгийцам, разговаривающим на французском, предоставляется право и возможность обращаться в учреждения, вести официальную переписку и получать документы на французском языке.
Важно, что госпожа Германс осознает возможное культурное давление на русскоязычные части Украины со стороны России и спекуляции вокруг языкового вопроса, существующие в украинском обществе, тем не менее акцентирует внимание на том, что это как раз происходит со стороны Франции в отношении бельгийских частей Фландрии.
Более того, такое внешнее давление, по мнению бельгийского парламентария, может и должно способствовать проявлениям консолидации внутри самой страны, воодушевлять жителей на сохранение собственной культуры, языка, национальных традиций и т.п. как видим, госпожа Германс правильно уловила особенности отношений между украиноязычной и русскоязычной частями населения страны. Мы так подробно остановились на рассмотрении особенностей бельгийского федеративного опыта, поскольку сложно не заметить сходств, делающих ситуацию в Бельгии и Украине похожими. По нашему мнению, бельгийский вариант решения "национального вопроса" может если не прямо использоваться в Украине, то хотя бы служить нормативной моделью для дальнейшего решения разногласий в нашем государстве.
Понятно, что в современных реалиях институциональные структуры Украины не могут быть просто колеей федеративных моделей государственного устройства, таких, как, скажем, в Бельгии, США, Канаде, Германии или Швейцарии. Здесь могут сформироваться во многом новые структуры, основанные на гибком объединении принципов федерализма, территориальной и культурно-национальной автономии. Ими могли бы стать самоуправляющиеся регионы, края или земли, в составе которых образовывались бы национальные районы.
Федерализм в Украине не должен, и не может, быть только слепым копированием западных образцов, более того, он имеет возможности строиться на исконной украинской федеративной традиции, которая развивалась украинскими мыслителями начиная с эпохи романтизма.
Идея федерализма в Украине имеет глубокую теоретическую основу. Сначала она развивались как идея федерации (конфедерации) всех славянских народов просветителями Х]Х века, деятелями Кирилло-Ме-фодиевского общества и Общества объединенных славян. И поддерживалась и разрабатывалась такими выдающимися личностями, как историк, этнограф и общественный деятель Н. Костомаров, поэт и общественный деятель Т. Шевченко и др.
Впоследствии, в период национального возрождения конца XIX - первой четверти XX веков украинские мыслители выступали за перестройку Российской империи на федеративных началах, где бы Украина имела широкую автономию. Подобного рода федералистские мнения выражали титаны национальной мысли М. Драгоманов, М. Грушевский, Л. Украинка, И. Франко.
Четче всего идею федеративного устройства именно для Украины сформировали и разработали историк, общественный деятель М. Драгоманов и украинский политический деятель, экономист, социолог С. Подолинский.
Мнение М. Драгоманова относительно федеративного устройства лучше всего иллюстрирует тезис: "В культуре - рационализм, в политике - федерализм, в социальных делах - демократизм". Для ученого федерация является закономерным этапом развития государства, непременно наступающим после того, как государство достигло определенного уровня централизации, после которого следующим уровнем будет децентрализация управления. Федерализм в работах Драгоманова должен быть альтернативой авторитаризму и самовластию и эволюционным путем должен приводить к драгомановскому идеалу - союзу добровольных ассоциаций свободных и равных личностей с устранением из общественной жизни авторитарных проявлений. Федеративный союз свободных самоуправляющихся громад, по мнению мыслителя, имеет очевидные преимущества по сравнению с унитарным государством, поскольку создает предпосылки для высшей степени человеческой свободы. М. Драгоманов также предвидел создание двухпалатного парламента, который должен был быть представительным органом и представлять все население государства.
Важно, что концепция федерализма Драгоманова базировалась не только на идее распределения власти между разными ступенями, но и на уважении к принципам конституционализма, незыблемости законов государства.
Иван Франко также соглашался с тем, что каждая нация имеет естественное право на политическую самостоятельность, которая возможна посредством образования автономий краев и народностей. Он приветствовал федеративную республику, где существует политическое и юридическое равенство народов. В реформированном обществе, по его мнению, государство изменит свою форму, на первый план выйдет общественное мнение, а институты государства будут наделены преимущественно исполнительными функциями. Это позволило бы гарантировать личные права и свободы граждан. Основой его политико-правового мировоззрения было признание естественных прав человека, их ценности, осознание того, что их гарантия и реализация зависят от формы государственного устройства и формы правления.
Другой выдающийся украинский историк, публицист и общественный деятель М. Грушевский также признавал федеративную форму самым совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни. В своей работе «Освобождение России и украинский вопрос» он отмечал: «Верные заветам украинского национально-освободительного движения, которое выдвинуло федеративный принцип будущего устройства отношений политических и национальных и которое неуклонно проводило его начиная от Кирилло-Мефодиевского общества, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни…». М. Грушевский считал, что «Украинская Республика в конечном результате будет федерацией земель - объединенными штатами Украины»; «Будет Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Любое навязывание громадам механической унитарности, принудительных связей будет большой ошибкой, которая приведет только к сопротивлению, реакции, центробежности, или даст основу для новых междоусобиц».
Федеративные пристрастия выдающегося ученого и политического деятеля также нашли свое воплощение в деятельности Центральной Рады. Еще с середины июня 1917 года в Киеве начал готовиться съезд народов-федералистов, который должен был пройти в конце июля. Тогда же на V сессии Украинской Центральной Рады была создана комиссия под председательством А. Шульгина «по созыву съезда народов России, которые добиваются федеративного устройства государства».
Комиссия предлагала вынести в повестку дня восемь вопросов: о будущем федеративном устройстве государства, о государственном языке и языке отдельных федеративных частей, о принципах и проектах размежевания автономных единиц, о правах национальных меньшинств, об организации союза народов, о путях получения федеративного устройства, о текущей политике и тактике федералистов, об объеме компетенции центрального органа федерации.
Кроме того, исследовав содержание закона «О национально-персональной автономии» от 9 января 1918 года, под которым стоит личная подпись М. Грушевского (это свидетельствует о том, что документу предоставлялось исключительно важное значение), мы видим, что этим законом Центральная Рада провозглашала право на самостоятельное созидание своей «национальной жизни в пределах УНР неотъемлемым естественным правом наций». Любая нации могла создавать на территории Украины собственный национальный союз, которому принадлежало бы исключительное право представительства этой нации перед государственными и общественными организациями.
Вопрос о федерализме встал еще при обсуждении многочисленных проектов украинской Конституции. Но в 1996 году была принята Конституция, где закреплялся унитарный характер украинского государства. После 1996 года проблемы территориально-административного устройства обсуждались в контексте Концепции государственной региональной политики, административной реформы на региональном уровне, формирования двухпалатного парламента, образования и функционирования еврорегионов и трансрегионального сотрудничества. Но конкретных шагов по решению таких проблем не было.
Необходимо отметить, что отдельные, но довольно существенные элементы автономности существовали во всех областях Украины еще в начале демократических преобразований. Так, первые руководители областей (тогда - председатели областных Советов) избирались на местах путем всенародного голосования с соблюдением всех демократических процедур, поэтому местная власть имела достаточно возможностей для проведения собственного политико-экономического курса; к тому же местные Советы и их исполнительные комитеты не ограничивалист «сверху» в своих полномочиях относительно осуществления руководящих функций непосредственно на местах. Все это имело большой «плюс» ведь коллегиальный выборный орган, коим является местный Совет любого уровня, и выборный руководитель в значительной степени зависимы от избирателей, поэтому их довольно сложно заставить называть белое черным и наоборот. Именно это и обуславливало значительную самостоятельность регионов, ослабляло их зависимость от центра.
Нельзя не вспомнить, что в начале 90-х годов Вячеслав Черновил говорил о возможном будущем земельном устройстве Украины наподобие федеральных земель в ФРГ. Но эта идея не воплотилась в жизнь.
Федеративные взгляды в той или иной степени в разные времена выражали почти все представители украинской интеллигенции XIX-XX веков, а идеи федерализма для Украины не чужды, они были взращены на исконно украинском грунте и отвечают особенностям исторического развития нашей государственности.
Таким образом, вследствие специфики исторического и социокультурного развития Украины, наше государство формировалось под влиянием по крайней мере трех разных традиций: российской, условно «европейской» (мы имеем в виду пребывание значительных территорий Украины в составе Австро-Венгрии. Польши, Чехословакии и т. п.) и «восточной», ведь нельзя забывать о влиянии Османской империи, которое некоторое время имело место в украинской истории. Поэтому объективно разными для отдельных регионов являются языковые, культурные, политические и экономические приоритеты. К тому же время от времени некоторые политики пытаются обострить эти разногласия, навязывая западноукраинские культурно-языковые и культурно-исторические традиции русскоязычным восточным областям или, наоборот, отмежевывая интересы Востока от общегосударственных приоритетов. Как результат такого разнообразия влияний, нынче у нас унитарная Украина, в состав которой входят представители разных, отчасти даже антагонистических, политических культур, проживающих вместе на одной территории.
На данном этапе развития Украины нынешнее административно-территориальное устройство исчерпало свои возможности и является не только тормозом для развития страны, но и источником политических конфликтов. Украинская государственная этнократия не обращает внимание на развитие потенциала регионов, пытаясь применить универсальную модель в разных частях нашего государства. Тем не менее реальное положение вещей показывает, что социокультурные разногласия в украинском обществе только обостряются, что приводит к увеличению вспышек антигосударственных настроений в регионах.
Унитарность государства не всегда является залогом единства и консолидации, также как и федеративное устройство не ведет к отчуждению и расколу. Исторический опыт показывает, что унитарные государства могут существовать и в условиях демократии, и в условиях тоталитарного правления, тем не менее федеративные страны нормально функционируют и развиваются только на демократических началах. Федеративное устройство и тоталитарный режим - вещи несовместимые, особенно тогда, когда федерация построена не по территориальному, а по национальному, историческому или культурному принципу.
Гиперконцентрация и гиперцентрализация власти привели к тому, что не только львиная доля решений, даже мелочных, принимается в центре. Львиная доля средств, ресурсов, инвестиции, которые должны были бы обслуживать все государство, оседают и работают только в Киеве и только для крайне узкого круга людей. Регионы запущены и постепенно деградируют, находятся на ручном управлении. А это приводит ко всеобщей безнадежности и апатии. Такая централизация и концентрация власти уже тормозит развитие страны в целом.
В такой ситуации, по моему мнению, именно переход к федеративному политическому и административно-территориальному устройству Украины на основе мирового опыта и колоссальных отечественных традиций может решить большинство социально-политических проблем украинского общества, укрепит его стабильность и когерентность, создаст новые конкурентные возможности и преимущества в глобальной политической и экономической структуре.
Украина крайне нуждается в изменении административно-территориального деления. Нынешние области по своему экономическому, социальному потенциалу очень разные. Более того, в некоторых областях, которые могли бы претендовать на автономные образования в составе «федерации», есть города, регионы, которые давно переросли статус районных (Мариуполь, Кривой Рог, Краматорск, Днепродзержинск и другие).
Украина должна провести широкомасштабную реформу административно-территориального устройства, которая затронет не только громады, территориальные масштабы коих, особенно в сельской местности, сегодня не являются оптимальными для осуществления там местного самоуправления, но и верховного звена, сложившегося не всегда с учетом географических, экономических, социальных и других факторов.
Для успешного проведения реформы необходимо, чтобы все общество было широко информировано в отношении цели и задач этой реформы, а также об особенностях и общественных преимуществах, которые будут получены в результате ее проведения. Надо изменить статус органов местного самоуправления и провести реальную децентрализацию власти и четкое размежевание компетенции и финансов государства и местного самоуправления.
Федерализация - это объективный и прогрессивный процесс, своеобразный вызов XXI века, который в случае распространения его опыта на Украину и постепенного, поэтапного осуществления мог бы:
1) укрепить государственное единство и сохранить территориальную целостность;
2) снять градус политического противостояния и борьбы за центральную власть;
3) предотвратить сепаратистские проявления;
4) примирить социально-культурные разногласия между регионами (в отношении языка, истории и т. п.);
5) побудить к экономическому развитию регионов;
6) облегчить переход к демократическому правовому государству;
7) закрепить политическую и этнополитическую стабильность;
8) обеспечить более широкое активное участие народа в процессах на нескольких уровнях власти (реализацию конституционного принципа народного суверенитета).
Ни для кого не секрет, что киевоцентричная модель распределения бюджетных средств, согласно которой все финансовые ресурсы из регионов сначала направляются в Киев, а потом уже распределяются из Киева, приводит к тому, что в регионах нет особой заинтересованности в экономическом развитии территории. Львиная доля средств, ресурсов, инвестиций, которые должны были бы обслуживать все государство, оседает и работает только в Киеве и только для очень узкого круга людей. Государственная «уравниловка» просто «убивает» экономические инициативы на местах, поскольку дотации и стимулы для развития производства все равно будут «выкачаны» из более богатых регионов в пользу более бедных.
Решением этой проблемы может стать так называемый «бюджетный федерализм» при котором каждый уровень бюджетной системы является самостоятельным, владеет собственными финансовыми ресурсами и выполняет закрепленные за ним бюджетные полномочия. Бюджетный федерализм позволит преодолеть проблему недостаточного наполнения местных бюджетов и повысит уровень ответственности местной власти за принятые ею решения.
Территориальная и политико-административная реформы в Украине в федеративном направлении позволят решить ряд непреодолимых разногласий, которые сейчас стоят перед нашим государством, уменьшат трения между Востоком и Западом по политическому, историческому, языковому и этнокультурному вопросам. Этнократия и централизация государственной власти отнюдь не способствуют уменьшению проявлений этого явления, поэтому цивилизованным путем выхода из подобной ситуации является перестройка государства на федеративных началах, где каждому субъекту федерации гарантируется право развитие своих региональных особенностей и потенциала.
Разумеется, такая реформа такая реформа не может быть проведена без внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины. Ведь в действующей Конституции Украины вопрос административно-территориального устройства нашего государства закреплен в разделах I «Общие принципы», IX «Территориальное устройство Украины» и частично в разделе X «Автономная Республика Крым», Согласно статье 2 Конституции Украина является унитарным государством. Этот принцип - императивный, и без конституционных изменений все разговоры о переходе к федеративному устройству, по меньшей мере неуместны, а конкретные действия в этом направлении - незаконны. Поэтому переход к полномасштабной федеративной модели возможен только в правовом поле и с изменениями в Конституцию Украины, которые к тому же, согласно статье 156 Конституции Украины, должны быть утверждены на всенародном референдуме.
По моему мнению, федеративная модель Украины, учитывая существующую сформированость региональных интересов и элит, может состоять из 5-7 субъектов федерации, каждый из которых мог бы иметь собственный однопалатный парламент, который избирается населением, и исполнительный орган - правительство, сформированное парламентом субъекта федерации. При этом будет ликвидировано 27 областных и приравненных к ним государственных администраций и столько же советов, заметно сократится штат чиновников и бюджетные издержки, значительно усилится местное самоуправление.
Именно из глав местных правительств целесообразно формировать верхнюю палату обновленного двухпалатного парламента Украины. Тогда как количественно меньше нижнюю палату (не более 300 депутатов) будет избирать весь народ Украины.
При этом деятельность субъектов федерации должна строиться на следующих принципах, заложенных еще в Конституции УНР 1918 года и Европейской Хартии местного самоуправления:
1)все местные дела относятся к юрисдикции местной власти;
2)федеральное правительство не имеет права вмешиваться в деятельность субъектов федерации;
3)федеральное правительство через своих министров только осуществляет контроль за деятельностью местной власти и координацию такой деятельности;
4) споры между федеральным правительством и субъектами федерации решаются в судебном порядке.
Эти положения отвечают всемирным принципам федерализма. Поэтому, исходя из этой схемы, к исключительной компетенции федерального правительства Украины может быть отнесено:
Гражданство;
Внешняя политика;
Судебная и правоохранительная системы;
Федеральная банковская система и валютная политика;
Координация распоряжения стратегическими ресурсами;
Внешние и общие магистральные перевозки федеральным транспортом;
Ядерная энергетика;
Оборонная сфера;
Космические исследования;
Федеральная связь;
Национальная безопасность.
Федерализм для Украины - это не политический жупел, а неотложное требование времени. Уже сейчас, первым этапом возможной федерализации, может стать регионализация - передача основных управленческих и гуманитарных функций из центральной власти на места, обеспечение финансовой независимости регионов.
Итак, подытоживая вышеприведенное, необходимо отметить, что федеративное устройство учитывает существующую хозяйственную, географическую, этническую, языковую, конфессионную специфику регионов Украины. Предоставление историческим землям Украины определенного объема функций, необходимых для решения специфических региональных проблем, во-первых, обеспечит развитие как самых регионов, так и государства в целом, откроет простор интеграционным процессам в Украине. Во-вторых, позволит найти оптимальную модель государственного устройства Украины, которая сочетает преимущества единого государства с самостоятельностью регионов. И, в-третьих, обеспечит единство, соборность Украины, прекратит сепаратистские, ирредентистские настроения.
Как народный депутат Украины, вместе с моими коллегами, я в ближайшее время направлю предложения и поставлю вопрос перед Президентом Украины, Конституционной комиссией и Парламентом о необходимости перехода к федеративной модели управления при приведении Конституционной реформы в Украине.
Согласно справедливому выражению Мишеля де Монтеня, «наилучшее государственное устройство для любого народа то, которое сохранило его целостность». И, по моему искреннему мнению, именно федеративное устройство для Украины является таковым, которое позволит свободно развивать региональные, языковые, культурные идентичности, уменьшить разногласия и раскрыть экономический потенциал отдельных регионов.
Наверное, в развитии каждого общества и государства когда-то наступает решающий момент самоопределения - идти путем территориальных или политических амбиций или задуматься над устремлениями общества и гражданина; строить государство над человеком или государство для человека. Такой момент настал и для Украины. И без искреннего, профессионального незашоренного политической демагогией осмысления государственное будущее народа Украины выглядит крайне призрачным.
Вадим Колесниченко
3mv.ru
smi2.ru
freepublish.ru
"Будет Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Любое навязывание громадам механической унитарности, принудительных связей будет большой ошибкой, которая приведет только к сопротивлению, реакции, центробежности, или даст основу для новых междоусобиц". Михаил Грушевский (Председатель Центральной Рады Украинской Народной республики в 1917-1918 гг.)
Нынешний острый политический и экономический кризис в очередной раз демонстрирует необходимость серьезного переосмысления модели управления и территориально-административной организации нашей странны. В который раз стало очевидно, что существующая форма Украинского государства как унитарного не удовлетворяет потребности всех граждан Украины, не может обеспечить надлежащую защиту их прав и демократических взглядов на социально-экономическое развитие страны. Серьезные политические, культурные, социально-экономические различия между украинскими регионами сразу же становятся источником конфликта в случае навязывания воли одной части страны другой: для примера Юго-восток не хочет жить под идеологическим диктатом Запада, и наоборот.
За почти 23 года, прошедших от времени обретения независимости Украиной, построение эффективной системы государственного управления страной так и не завершено. Грубо скопированные с модели советской УССР отношения между центром и регионами ставят под угрозу само существование государства Украина, крайне обостряют борьбу за центральную власть в г. Киеве.
Чрезмерная централизация государственной власти в руках центральных органов, отсутствие финансовой основы и самостоятельности у органов местного самоуправления, крайне низкий уровень привлечения региональных элит в процесс принятия государственных решений на фоне культурных, исторических, экономических и политических отличий регионов Украины остаются одними из главных дестабилизирующих факторов украинского общества. Такое положение вещей, без учета его в конституционном созидании государства, рано или поздно приведет к самым печальным последствиям для украинского государства. Ведь апатия и деградация местного самоуправления, которые мы сейчас наблюдаем, - едва ли не главнейшие показатели отсутствия реального народного суверенитета в части участия населения в выработке решений, что реально угрожает значительными социальными потрясениями и катаклизмами.
Уже сейчас этнические и социокультурное отличия между регионами, часто ввиду непродуманной и во многом провокационной политики центральной власти, перерастают в социальные конфликты и центробежные тенденции на экономической, культурной, языковой, этнической и религиозной почве.
Северодонецкие съезды элит восточной и южной Украины 2004 и 2008 годов, позиция западноукраинских областных советов относительно результатов выборов Президента Украины в 2004 году, закона "Об основах государственной языковой политики" в 2013-м, захват праворадикалами западноукраинских областных администраций и полученный ими жестокий отпор на Юго-Востоке в 2014 году, результаты почти всех избирательных компаний и опросов в Украине свидетельствуют о реальном существовании регионального деления и существенных отличий между административно-территориальными единицами в Украине, которые в ближайшую временную перспективу вряд ли будут преодолены.
В такой ситуации, считаю, что целесообразным вариантом решения этого сонма проблем может стать децентрализация власти по европейскому образцу и перестройка Украины на федеративных началах. Именно за это - федеративное устройство Украины - в свое время выступали и выдающиеся украинские мыслители Костомаров, Франко, Драгоманов, Грушевский и другие.
Сейчас в современном мире насчитывается около 30 федеративных государств. Среди них, в частности, Канада, Швейцария, Бельгия, Германия, Австрия, США, ОАЭ, Австралия, Бразилия и т. п. При этом федеративные государства производят 80 процентов мирового валового продукта, принадлежат к наиболее сильным и стабильным государствам современности.
Традиционно федерализм определяют как такой тип политической организации, при которой государственное управление распределено между региональными и центральным правительством так, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательное решение по определенному конкретному кругу вопросов. Это определенным образом объединение двух (хотя и неодинаковых) властей, каждая из которых имеет исключительную компетенцию в четко определенной сфере.
С точки зрения территориальной организации власти федерализм является типом административно-территориального устройства государства, характеристикой которого является разделение территории на административно-территориальные единицы разного уровня. Территория федеративного государства состоит из территорий субъектов федерации и других государственных образований. Вместе с тем федерация - это единое, целостное государство с общими вооруженными силами, денежной единицей, финансовой и налоговой системами.
В большинстве федеративных государств наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации. Причем обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов.
Субъекты федерации наделяются правом издания законодательных актов только в пределах конституционно установленной для них компетенции. При этом акты субъектов федерации действуют исключительно на их территории и должны отвечать федеральному законодательству.
К основным принципам федерализма относятся: четко установленное распределение власти между центром и регионами, принцип территориального распределения власти (все субъекты федерации географически разделены), децентрализация государственного управления. В федеративных государствах чаще всего законодательно закрепляется исключительная компетенция федеральных органов, то есть сфера, действовать в которой могут только общегосударственные властные структуры.
К исключительной компетенции федеральных органов классически относятся: внешняя политика, оборона, федеральное налогообложение ние, кредитно-денежная и банковекая системы, гражданство, организация федеральных органов, технологически сложные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, военно-промышленный комплекс, транспорт и т. п.).
Также особенностями федерального государственного устройства можно назвать писаную конституцию и двухпалатный парламент, в котором, как правило, верхняя палата представляет все население страны в целом, а нижняя - субъектов федерации.
Большинство федераций построены по территориальному принципу, тем не менее, в некоторых странах все субъекты федерации или часть из них организованы с учетом национального, этнического, языкового, религиозного и т. п. состава населения. Для примера, в Канаде девять провинций - англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная. Можно привести много примеров федеративных государств, которые как раз с помощью федеративного государственного устройства преодолели внутренние разногласия в своих административно-территориальных образованиях, что позволило свободно развивать региональные особенности каждого из них. Как отмечает по этому поводу канадский исследователь Рональд Л. Уотте, в основе федерализма лежит признание ценности и целесообразности объединения единства и разнообразия, взаимного приспособления, сохранения и развития, явно отличающихся человеческих сообществ в пределах единого политического объединения. Основной чертой федерализма является одновременное сохранение единства и децентрализации.
Так, древнейшая в мире федерация - Швейцария имеет в своем составе франкоязычные, немецкоязычные, и италоязычные кантоны. При этом из 26 кантонов шесть - франкоязычных и только один италоязычный. Тем не менее, это не мешает швейцарцам иметь три государственных языка (немецкий, французский, итальянский соответственно) и пользоваться еще ретророманским, который хотя и не является государственным языком, тем не менее, не запрещен для использования во всех сферах общественной жизни.
Однако, наверное, самым показательным примером федерации для Украины может быть Бельгия. Эта западноевропейская страна делится на две части - фламандскую и валлонскую. Образованию федерации предшествовал сложный путь взаимных оскорблений и непримиримых споров между валлонами и фламандцами. Поэтому единственным бескровным вариантом сохранения целостности страны была постепенная перестройка ее на федеративных началах. На пути к федерации центральное правительство шаг за шагом передавало региональным правительствам свои права и полномочия. В результате прерогативами центрального правительства нынче
остались внешнегосударственные отношения, включая участие в политических и экономических союзах, оборона, безопасность, финансово-валютная политика. В ведении регионов - энергетика, сельское хозяйство, образование, спорт, туризм, культура и т. п.
Подытоживая бельгийский опыт создания государства, в своем интервью глава комитета по сотрудничеству Украина-Бельгия в бельгийском парламенте Маргарет Германс подчеркнула, что "Бельгия и Украина, скажем так, находятся в одном "культурном положении*. У вас рядом живут два народа - украинцы и россияне, у нас - валлоны и фламандцы". Поэтому, по мнению, госпожи Германс, вместо того, чтобы пытаться подавить исторические и культурные особенности каждого народа (которые, как показывает практика, неискоренимы), необходимо искать цивилизованные пути выхода из сложившейся ситуации. Ни в коем случае нельзя посягать на культурные, языковые особенности национальных меньшинств, проживающих в Украине. "Я считаю, выход из ситуации [для Украины] -это создание федеративного государства. Вам необходимо уважать культуру и мнения друг друга, которые удовлетворят обе нации, иначе стране придется разделиться. Однако распад страны - не самый лучший выход".
Камнем преткновения как в Бельгии (в свое время), так и в Украине стал языковой вопрос. Тем не менее, бельгийцы смогли найти выход из положения, изначально намного более сложного, нежели в Украине. Все делопроизводство на государственном и муниципальном уровнях на севере этой страны ведется на фламандском, на юге - на французском языках. В Брюссельском регионе во всех учреждениях гарантируется полное двуязычие. Специальный "брюссельский статус", хотя и жесткий, в значительной степени снимает возможность языковых разногласий. Подобный опыт чрезвычайно интересен для Украины. Это означает, что на региональном (а не на федеральном) уровне может быть введено двуязычие - два официальных (негосударственных) языка в местах компактного проживания языково-этнических групп.
В Украине к таким регионам могут быть отнесены Крым, Слобожаншина, Донбасс, Закарпатье и др. Опыт решения языкового вопроса в восьми коммунах Бельгии, где введен режим так называемого "языкового содействия", бесспорно, требует изучения. Эти коммуны территориально относятся к Фландрии, но в них значительное меньшинство (а иногда и большинство) бельгийцев, которые используют французской язык. И хотя официальным языком является фламандский, бельгийцам, разговаривающим на французском, предоставляется право и возможность обращаться в учреждения, вести официальную переписку и получать документы на французском языке.
Важно, что госпожа Германс осознает возможное культурное давление на русскоязычные части Украины со стороны России и спекуляции вокруг языкового вопроса, существующие в украинском обществе, тем не менее акцентирует внимание на том, что это как раз происходит со стороны Франции в отношении бельгийских частей Фландрии.
Более того, такое внешнее давление, по мнению бельгийского парламентария, может и должно способствовать проявлениям консолидации внутри самой страны, воодушевлять жителей на сохранение собственной культуры, языка, национальных традиций и т.п. как видим, госпожа Германс правильно уловила особенности отношений между украиноязычной и русскоязычной частями населения страны. Мы так подробно остановились на рассмотрении особенностей бельгийского федеративного опыта, поскольку сложно не заметить сходств, делающих ситуацию в Бельгии и Украине похожими. По нашему мнению, бельгийский вариант решения "национального вопроса" может если не прямо использоваться в Украине, то хотя бы служить нормативной моделью для дальнейшего решения разногласий в нашем государстве.
Понятно, что в современных реалиях институциональные структуры Украины не могут быть просто колеей федеративных моделей государственного устройства, таких, как, скажем, в Бельгии, США, Канаде, Германии или Швейцарии. Здесь могут сформироваться во многом новые структуры, основанные на гибком объединении принципов федерализма, территориальной и культурно-национальной автономии. Ими могли бы стать самоуправляющиеся регионы, края или земли, в составе которых образовывались бы национальные районы.
Федерализм в Украине не должен, и не может, быть только слепым копированием западных образцов, более того, он имеет возможности строиться на исконной украинской федеративной традиции, которая развивалась украинскими мыслителями начиная с эпохи романтизма.
Идея федерализма в Украине имеет глубокую теоретическую основу. Сначала она развивались как идея федерации (конфедерации) всех славянских народов просветителями Х]Х века, деятелями Кирилло-Ме-фодиевского общества и Общества объединенных славян. И поддерживалась и разрабатывалась такими выдающимися личностями, как историк, этнограф и общественный деятель Н. Костомаров, поэт и общественный деятель Т. Шевченко и др.
Впоследствии, в период национального возрождения конца XIX - первой четверти XX веков украинские мыслители выступали за перестройку Российской империи на федеративных началах, где бы Украина имела широкую автономию. Подобного рода федералистские мнения выражали титаны национальной мысли М. Драгоманов, М. Грушевский, Л. Украинка, И. Франко.
Четче всего идею федеративного устройства именно для Украины сформировали и разработали историк, общественный деятель М. Драгоманов и украинский политический деятель, экономист, социолог С. Подолинский.
Мнение М. Драгоманова относительно федеративного устройства лучше всего иллюстрирует тезис: "В культуре - рационализм, в политике - федерализм, в социальных делах - демократизм". Для ученого федерация является закономерным этапом развития государства, непременно наступающим после того, как государство достигло определенного уровня централизации, после которого следующим уровнем будет децентрализация управления. Федерализм в работах Драгоманова должен быть альтернативой авторитаризму и самовластию и эволюционным путем должен приводить к драгомановскому идеалу - союзу добровольных ассоциаций свободных и равных личностей с устранением из общественной жизни авторитарных проявлений. Федеративный союз свободных самоуправляющихся громад, по мнению мыслителя, имеет очевидные преимущества по сравнению с унитарным государством, поскольку создает предпосылки для высшей степени человеческой свободы. М. Драгоманов также предвидел создание двухпалатного парламента, который должен был быть представительным органом и представлять все население государства.
Важно, что концепция федерализма Драгоманова базировалась не только на идее распределения власти между разными ступенями, но и на уважении к принципам конституционализма, незыблемости законов государства.
Иван Франко также соглашался с тем, что каждая нация имеет естественное право на политическую самостоятельность, которая возможна посредством образования автономий краев и народностей. Он приветствовал федеративную республику, где существует политическое и юридическое равенство народов. В реформированном обществе, по его мнению, государство изменит свою форму, на первый план выйдет общественное мнение, а институты государства будут наделены преимущественно исполнительными функциями. Это позволило бы гарантировать личные права и свободы граждан. Основой его политико-правового мировоззрения было признание естественных прав человека, их ценности, осознание того, что их гарантия и реализация зависят от формы государственного устройства и формы правления.
Другой выдающийся украинский историк, публицист и общественный деятель М. Грушевский также признавал федеративную форму самым совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни. В своей работе «Освобождение России и украинский вопрос» он отмечал: «Верные заветам украинского национально-освободительного движения, которое выдвинуло федеративный принцип будущего устройства отношений политических и национальных и которое неуклонно проводило его начиная от Кирилло-Мефодиевского общества, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни…». М. Грушевский считал, что «Украинская Республика в конечном результате будет федерацией земель - объединенными штатами Украины»; «Будет Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Любое навязывание громадам механической унитарности, принудительных связей будет большой ошибкой, которая приведет только к сопротивлению, реакции, центробежности, или даст основу для новых междоусобиц».
Федеративные пристрастия выдающегося ученого и политического деятеля также нашли свое воплощение в деятельности Центральной Рады. Еще с середины июня 1917 года в Киеве начал готовиться съезд народов-федералистов, который должен был пройти в конце июля. Тогда же на V сессии Украинской Центральной Рады была создана комиссия под председательством А. Шульгина «по созыву съезда народов России, которые добиваются федеративного устройства государства».
Комиссия предлагала вынести в повестку дня восемь вопросов: о будущем федеративном устройстве государства, о государственном языке и языке отдельных федеративных частей, о принципах и проектах размежевания автономных единиц, о правах национальных меньшинств, об организации союза народов, о путях получения федеративного устройства, о текущей политике и тактике федералистов, об объеме компетенции центрального органа федерации.
Кроме того, исследовав содержание закона «О национально-персональной автономии» от 9 января 1918 года, под которым стоит личная подпись М. Грушевского (это свидетельствует о том, что документу предоставлялось исключительно важное значение), мы видим, что этим законом Центральная Рада провозглашала право на самостоятельное созидание своей «национальной жизни в пределах УНР неотъемлемым естественным правом наций». Любая нации могла создавать на территории Украины собственный национальный союз, которому принадлежало бы исключительное право представительства этой нации перед государственными и общественными организациями.
Вопрос о федерализме встал еще при обсуждении многочисленных проектов украинской Конституции. Но в 1996 году была принята Конституция, где закреплялся унитарный характер украинского государства. После 1996 года проблемы территориально-административного устройства обсуждались в контексте Концепции государственной региональной политики, административной реформы на региональном уровне, формирования двухпалатного парламента, образования и функционирования еврорегионов и трансрегионального сотрудничества. Но конкретных шагов по решению таких проблем не было.
Необходимо отметить, что отдельные, но довольно существенные элементы автономности существовали во всех областях Украины еще в начале демократических преобразований. Так, первые руководители областей (тогда - председатели областных Советов) избирались на местах путем всенародного голосования с соблюдением всех демократических процедур, поэтому местная власть имела достаточно возможностей для проведения собственного политико-экономического курса; к тому же местные Советы и их исполнительные комитеты не ограничивалист «сверху» в своих полномочиях относительно осуществления руководящих функций непосредственно на местах. Все это имело большой «плюс» ведь коллегиальный выборный орган, коим является местный Совет любого уровня, и выборный руководитель в значительной степени зависимы от избирателей, поэтому их довольно сложно заставить называть белое черным и наоборот. Именно это и обуславливало значительную самостоятельность регионов, ослабляло их зависимость от центра.
Нельзя не вспомнить, что в начале 90-х годов Вячеслав Черновил говорил о возможном будущем земельном устройстве Украины наподобие федеральных земель в ФРГ. Но эта идея не воплотилась в жизнь.
Федеративные взгляды в той или иной степени в разные времена выражали почти все представители украинской интеллигенции XIX-XX веков, а идеи федерализма для Украины не чужды, они были взращены на исконно украинском грунте и отвечают особенностям исторического развития нашей государственности.
Таким образом, вследствие специфики исторического и социокультурного развития Украины, наше государство формировалось под влиянием по крайней мере трех разных традиций: российской, условно «европейской» (мы имеем в виду пребывание значительных территорий Украины в составе Австро-Венгрии. Польши, Чехословакии и т. п.) и «восточной», ведь нельзя забывать о влиянии Османской империи, которое некоторое время имело место в украинской истории. Поэтому объективно разными для отдельных регионов являются языковые, культурные, политические и экономические приоритеты. К тому же время от времени некоторые политики пытаются обострить эти разногласия, навязывая западноукраинские культурно-языковые и культурно-исторические традиции русскоязычным восточным областям или, наоборот, отмежевывая интересы Востока от общегосударственных приоритетов. Как результат такого разнообразия влияний, нынче у нас унитарная Украина, в состав которой входят представители разных, отчасти даже антагонистических, политических культур, проживающих вместе на одной территории.
На данном этапе развития Украины нынешнее административно-территориальное устройство исчерпало свои возможности и является не только тормозом для развития страны, но и источником политических конфликтов. Украинская государственная этнократия не обращает внимание на развитие потенциала регионов, пытаясь применить универсальную модель в разных частях нашего государства. Тем не менее реальное положение вещей показывает, что социокультурные разногласия в украинском обществе только обостряются, что приводит к увеличению вспышек антигосударственных настроений в регионах.
Унитарность государства не всегда является залогом единства и консолидации, также как и федеративное устройство не ведет к отчуждению и расколу. Исторический опыт показывает, что унитарные государства могут существовать и в условиях демократии, и в условиях тоталитарного правления, тем не менее федеративные страны нормально функционируют и развиваются только на демократических началах. Федеративное устройство и тоталитарный режим - вещи несовместимые, особенно тогда, когда федерация построена не по территориальному, а по национальному, историческому или культурному принципу.
Гиперконцентрация и гиперцентрализация власти привели к тому, что не только львиная доля решений, даже мелочных, принимается в центре. Львиная доля средств, ресурсов, инвестиции, которые должны были бы обслуживать все государство, оседают и работают только в Киеве и только для крайне узкого круга людей. Регионы запущены и постепенно деградируют, находятся на ручном управлении. А это приводит ко всеобщей безнадежности и апатии. Такая централизация и концентрация власти уже тормозит развитие страны в целом.
В такой ситуации, по моему мнению, именно переход к федеративному политическому и административно-территориальному устройству Украины на основе мирового опыта и колоссальных отечественных традиций может решить большинство социально-политических проблем украинского общества, укрепит его стабильность и когерентность, создаст новые конкурентные возможности и преимущества в глобальной политической и экономической структуре.
Украина крайне нуждается в изменении административно-территориального деления. Нынешние области по своему экономическому, социальному потенциалу очень разные. Более того, в некоторых областях, которые могли бы претендовать на автономные образования в составе «федерации», есть города, регионы, которые давно переросли статус районных (Мариуполь, Кривой Рог, Краматорск, Днепродзержинск и другие).
Украина должна провести широкомасштабную реформу административно-территориального устройства, которая затронет не только громады, территориальные масштабы коих, особенно в сельской местности, сегодня не являются оптимальными для осуществления там местного самоуправления, но и верховного звена, сложившегося не всегда с учетом географических, экономических, социальных и других факторов.
Для успешного проведения реформы необходимо, чтобы все общество было широко информировано в отношении цели и задач этой реформы, а также об особенностях и общественных преимуществах, которые будут получены в результате ее проведения. Надо изменить статус органов местного самоуправления и провести реальную децентрализацию власти и четкое размежевание компетенции и финансов государства и местного самоуправления.
Федерализация - это объективный и прогрессивный процесс, своеобразный вызов XXI века, который в случае распространения его опыта на Украину и постепенного, поэтапного осуществления мог бы:
1) укрепить государственное единство и сохранить территориальную целостность;
2) снять градус политического противостояния и борьбы за центральную власть;
3) предотвратить сепаратистские проявления;
4) примирить социально-культурные разногласия между регионами (в отношении языка, истории и т. п.);
5) побудить к экономическому развитию регионов;
6) облегчить переход к демократическому правовому государству;
7) закрепить политическую и этнополитическую стабильность;
8) обеспечить более широкое активное участие народа в процессах на нескольких уровнях власти (реализацию конституционного принципа народного суверенитета).
Ни для кого не секрет, что киевоцентричная модель распределения бюджетных средств, согласно которой все финансовые ресурсы из регионов сначала направляются в Киев, а потом уже распределяются из Киева, приводит к тому, что в регионах нет особой заинтересованности в экономическом развитии территории. Львиная доля средств, ресурсов, инвестиций, которые должны были бы обслуживать все государство, оседает и работает только в Киеве и только для очень узкого круга людей. Государственная «уравниловка» просто «убивает» экономические инициативы на местах, поскольку дотации и стимулы для развития производства все равно будут «выкачаны» из более богатых регионов в пользу более бедных.
Решением этой проблемы может стать так называемый «бюджетный федерализм» при котором каждый уровень бюджетной системы является самостоятельным, владеет собственными финансовыми ресурсами и выполняет закрепленные за ним бюджетные полномочия. Бюджетный федерализм позволит преодолеть проблему недостаточного наполнения местных бюджетов и повысит уровень ответственности местной власти за принятые ею решения.
Территориальная и политико-административная реформы в Украине в федеративном направлении позволят решить ряд непреодолимых разногласий, которые сейчас стоят перед нашим государством, уменьшат трения между Востоком и Западом по политическому, историческому, языковому и этнокультурному вопросам. Этнократия и централизация государственной власти отнюдь не способствуют уменьшению проявлений этого явления, поэтому цивилизованным путем выхода из подобной ситуации является перестройка государства на федеративных началах, где каждому субъекту федерации гарантируется право развитие своих региональных особенностей и потенциала.
Разумеется, такая реформа такая реформа не может быть проведена без внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины. Ведь в действующей Конституции Украины вопрос административно-территориального устройства нашего государства закреплен в разделах I «Общие принципы», IX «Территориальное устройство Украины» и частично в разделе X «Автономная Республика Крым», Согласно статье 2 Конституции Украина является унитарным государством. Этот принцип - императивный, и без конституционных изменений все разговоры о переходе к федеративному устройству, по меньшей мере неуместны, а конкретные действия в этом направлении - незаконны. Поэтому переход к полномасштабной федеративной модели возможен только в правовом поле и с изменениями в Конституцию Украины, которые к тому же, согласно статье 156 Конституции Украины, должны быть утверждены на всенародном референдуме.
По моему мнению, федеративная модель Украины, учитывая существующую сформированость региональных интересов и элит, может состоять из 5-7 субъектов федерации, каждый из которых мог бы иметь собственный однопалатный парламент, который избирается населением, и исполнительный орган - правительство, сформированное парламентом субъекта федерации. При этом будет ликвидировано 27 областных и приравненных к ним государственных администраций и столько же советов, заметно сократится штат чиновников и бюджетные издержки, значительно усилится местное самоуправление.
Именно из глав местных правительств целесообразно формировать верхнюю палату обновленного двухпалатного парламента Украины. Тогда как количественно меньше нижнюю палату (не более 300 депутатов) будет избирать весь народ Украины.
При этом деятельность субъектов федерации должна строиться на следующих принципах, заложенных еще в Конституции УНР 1918 года и Европейской Хартии местного самоуправления:
1)все местные дела относятся к юрисдикции местной власти;
2)федеральное правительство не имеет права вмешиваться в деятельность субъектов федерации;
3)федеральное правительство через своих министров только осуществляет контроль за деятельностью местной власти и координацию такой деятельности;
4) споры между федеральным правительством и субъектами федерации решаются в судебном порядке.
Эти положения отвечают всемирным принципам федерализма. Поэтому, исходя из этой схемы, к исключительной компетенции федерального правительства Украины может быть отнесено:
Гражданство;
Внешняя политика;
Судебная и правоохранительная системы;
Федеральная банковская система и валютная политика;
Координация распоряжения стратегическими ресурсами;
Внешние и общие магистральные перевозки федеральным транспортом;
Ядерная энергетика;
Оборонная сфера;
Космические исследования;
Федеральная связь;
Национальная безопасность.
Федерализм для Украины - это не политический жупел, а неотложное требование времени. Уже сейчас, первым этапом возможной федерализации, может стать регионализация - передача основных управленческих и гуманитарных функций из центральной власти на места, обеспечение финансовой независимости регионов.
Итак, подытоживая вышеприведенное, необходимо отметить, что федеративное устройство учитывает существующую хозяйственную, географическую, этническую, языковую, конфессионную специфику регионов Украины. Предоставление историческим землям Украины определенного объема функций, необходимых для решения специфических региональных проблем, во-первых, обеспечит развитие как самых регионов, так и государства в целом, откроет простор интеграционным процессам в Украине. Во-вторых, позволит найти оптимальную модель государственного устройства Украины, которая сочетает преимущества единого государства с самостоятельностью регионов. И, в-третьих, обеспечит единство, соборность Украины, прекратит сепаратистские, ирредентистские настроения.
Как народный депутат Украины, вместе с моими коллегами, я в ближайшее время направлю предложения и поставлю вопрос перед Президентом Украины, Конституционной комиссией и Парламентом о необходимости перехода к федеративной модели управления при приведении Конституционной реформы в Украине.
Согласно справедливому выражению Мишеля де Монтеня, «наилучшее государственное устройство для любого народа то, которое сохранило его целостность». И, по моему искреннему мнению, именно федеративное устройство для Украины является таковым, которое позволит свободно развивать региональные, языковые, культурные идентичности, уменьшить разногласия и раскрыть экономический потенциал отдельных регионов.
Наверное, в развитии каждого общества и государства когда-то наступает решающий момент самоопределения - идти путем территориальных или политических амбиций или задуматься над устремлениями общества и гражданина; строить государство над человеком или государство для человека. Такой момент настал и для Украины. И без искреннего, профессионального незашоренного политической демагогией осмысления государственное будущее народа Украины выглядит крайне призрачным.
Вадим Колесниченко
3mv.ru
smi2.ru
freepublish.ru