Сирия-Экономическая модернизация в САР при Б. Асаде
К II годовщине сирийской революцииВладимир Ахмедов
Экономическая модернизация в САР при Б. Асаде К моменту прихода к власти Б. Асада Сирия фактически находилась на грани тяжелого экономического кризиса. Так, доход на душу населения составлял 1010 долл. США в 1999 г., темпы экономического развития в этот же год имели отрицательный показатель и равнялись -1,7%. В тоже время ежегодный прирост населения в САР приближался к 3%, а безработные составляли 20% населения Сирии.
Действительно, создание новых рабочих мест стало основной проблемой, с которой столкнулись Б. Асад и его команда реформаторов. Согласно данным МВД САР общая численность населения страны на 01.01.2004 г. составила 19,9 млн. чел. против 17,5 млн. чел. в конце 2003 г. (данные Центрального Статистического Бюро САР - А.В.), т.е. увеличилась за один год более чем на 2 млн. чел. Это тем более шокировало, так как согласно тем же данным ЦСБ САР, прирост населения в Сирии за несколько последних лет составлял немногим более 400 тыс. чел. или 2,7 -3% ежегодно. Однако и эта цифра внушала серьезное беспокойство сирийским экономистам, которые считали, что при таких показателях темпы экономического развития должны равняться 9% в год, а не 5% к чему стремилось правительство. Сирийская экономика явно была не способна справиться с такими темпами прироста населения. Ежегодно на рынок труда в Сирии выходило 250 тыс. чел. Чтобы обеспечить их работой необходимо было как минимум потратить 250 млрд. сир. ф. ( около 5 млрд. долл. США), что требовало ежегодных капиталовложений в размере 30% ВВП. На деле же этот показатель не превышал 15%, что вело к росту безработицы, которая уже составляла по разным оценкам 16-20% населения. Проблема безработицы и неполной занятости затрагивала, прежде всего, сирийскую молодежь - около 60 % населения САР. Молодые люди попросту не могли найти работу в соответствии со своим образовательным уровнем, поскольку практически все рабочие места были заняты старшим поколением, а новые создавались крайне низкими темпами.
Второй не менее сложной проблемой была хроническая зависимость Сирии от нефтяных доходов. Около 60-70% доходов страны от экспорта и внешней торговли, более 12% ВВП и около 50% бюджетных доходов зависело от продажи нефти. Если цены на нефть оставались на прежнем уровне, доходы от нефти практически не росли. К тому же в результате постепенного истощения сирийских нефтяных полей производство нефти в САР сократилось с 600 тыс. баррелей в день (б\д) в середине 1990-х гг. до 525 тыс. б\д к началу 2000 гг. Одновременно росло внутреннее потребление, которое оставляло более 40%. При Б. Асаде были подписаны новые контракты на разведку и разработку нефти с иностранными компаниями. В середине 2002 г. заместитель премьер-министра САР публично признал, что производство нефти в Сирии в среднесрочной перспективе не сможет обеспечить программы экономического развития. В целях достижения необходимых темпов экономического роста и стабилизации торгового баланса Сирия должна была наращивать местное (ненефтяное) производство и увеличивать экспорт. Это требовало существенного обновления и расширения собственной производственной базы. Необходимо было также диверсифицировать сельскохозяйственное производство и увеличить объемы его продукции. Однако нехватка дополнительных водных ресурсов существенно сокращала возможности для развития сельскохозяйственного сектора сирийской экономики.
С другой стороны, необходимо было поощрять развитие частного капитала. Сирийская экономика по-прежнему отличалась большой статичностью. Она управлялась госсектором, который занимал там лидирующие позиции и контролировал основные отрасли производства, такие как нефтедобыча, нефтехимия, электроэнергетика, металлообработка, а также банковский сектор. Деятельность госсектора была излишне централизована и забюрократизирована. Поэтому его работа была малоэффективна и ложилась тяжелым бременем на государство. По словам бывшего министра промышленности САР И. Заима общие потери в госсекторе промышленности достигли в 2001 г. 1,6 млрд. долл. США. В работу госпредприятий постоянно вмешивались представители спецслужб и партийного руководства.
Новое сирийское руководство считало, что модернизация экономики и создание новых рабочих мест должно осуществляться главным образом за счет частного сектора, привлечения иностранных капиталов и финансовых средств сирийских эмигрантов. На деле сирийские инвестиции в другие арабские страны опережали арабские инвестиции в сирийскую экономику. Это происходило в силу слабой инвестиционной привлекательности сирийского рынка. В 2001 г. арабские инвестиции в Сирию составили 43,5 млн. долл. В тоже время сирийские инвестиции в арабские страны равнялись 305 млн. долл.
Серьезной социальной проблемой Сирии стало снижение показателей индекса жизни основной массы сирийского населения. В результате политики жесткой экономии конца 1990-х гг. количество относительно бедных граждан выросло, а разница в доходах существенно увеличилась. Качество среднего и высшего образования значительно ухудшилось в результате сокращения государственных расходов на эти цели. Растущая бедность сказывалась на уровне образованности и вела к оттоку учеников из школ. В отсутствие эффективной государственной системы социальной защиты населения, дети школьного возраста были вынуждены работать, чтобы помочь пополнит семейный бюджет. В начале 2000-х гг. около 10% сирийских детей в возрасте от 10 до 16 лет работали. Большинство госслужащих не могли прокормить себя и свои семьи только за счет зарплаты. Поэтому около 70% государственных наемных работников имели побочный доход. Те, кто был занят в частном секторе, жили немного лучше. Однако около 40-50% экономически активного населения Сирии оставались относительно бедными. Около 60% учеников начальной и средней школы не смогли закончить учебу. Безработные или бедняки находились на попечении своих семей или частных организаций социальной защиты. Несмотря на то, что бедность не особенно бросалась в глаза (на улицах сирийских городов не было видно большого числа нищих - А.В.), социальные различия были весьма значительны. Около 5% сирийцев распоряжались 50% национального дохода. Таким образом, сирийская экономика нуждалась в срочном реформировании, что признавалось официальной сирийской печатью.
В своей инаугурационной речи Б. Асад отметил, что экономическая модернизация является приоритетным направлением реформ. При этом Б. Асад дал ясно понять, что экономическая политика во время правления его отца Х. Асада не смогла решить узловых экономических проблем Сирии. Активизация и поощрение частного сектора, снятие бюрократических препятствий для привлечения зарубежных инвестиций, создание новых рабочих мест, повышение квалификации рабочих, укрепление образования и расширение информационных технологий - вот лишь не полный перечень задач, которые стояли перед новым руководством в экономической сфере. «Модернизация» стала ключевым словом, особенно в сфере законодательной базы экономики. В течение короткого времени была принята целая серия законов и декретов, с целью придать сирийской экономике более прозрачный характер, поощрить частный сектор, осуществить реформу административных органов и образования. Таможенные пошлины на импорт сырья для местной обрабатывающей промышленности были существенно снижены. Ограничения на импорт, налоги на экспорт и ограничения на операции с иностранной валютой были заметно облегчены или вовсе сняты. А ведение торговых операций с иностранной валютой и владение ею больше не наказывалось. Закон о налоговой реформе, призванный сократить ставки налога при общем повышении сборов был передан в парламент. Был принят закон о т.н. особых экономических районах для иностранных инвесторов. Впервые в Сирии были созданы агентства по борьбе с безработицей и открылись бюро по найму рабочей силы. Были выделены средства на поддержку государственных программ занятости и выпускникам вузов стали выдавать кредиты на открытие собственного дела. Был принят закон об образовании частных университетов. При министерстве высшего образования был создан так называемый «Виртуальный университет» для общения сирийских студентов со своими коллегами в зарубежных университетах через Интернет.
В экономической области власти объявили ряд мер, призванных ослабить жесткий государственный контроль над экономикой за счет внедрения в нее некоторых принципов свободного рынка. Предпринятые новым руководством шаги, если и не могли сразу кардинально решить проблемы сирийской экономики, но демонстрировали признание правительством существования острых экономических проблем в Сирии. Так, в октябре 2000 г. официальная сирийская пресса опубликовала основные положения нового пятилетнего плана, принятого сирийским правительством, где констатировалось наличие серьезных экономических и социальных проблем в развитии САР. Таким образом, у населения сохранялась надежда, что темпы экономической либерализации будут усиливаться. Одним из косвенных показателей серьезности намерений власти в этой области стало то, что бюджет 2001 г. был разработан и принят без проволочек и затяжек, что являлось беспрецедентным для Сирии последних десятилетий.
Несмотря на предпринятые в первые годы президентства Б. Асада усилия по улучшению экономического положения страны (к июлю 2001 г. было принято около 100 новых законодательных актов в области реформирования экономики), существенно изменить ситуацию не удалось. И дело здесь было не столько в самой экономике, сколько в проблемах политического характера. В случае быстрых и масштабных рыночных преобразований в Сирии, которые неизбежно привели бы к обрушению прежней экономической системы, многие, чье благополучие было связано с государственным сектором, могли серьезно пострадать. При определенных обстоятельствах это могло вызвать социальный взрыв в САР. Так, по данным официальной сирийской статистки, 1,2 млн. человек (40% экономически активного населения) было занято на государственной службе, в том числе в отраслях военной промышленности и гражданском производстве. Более 80% занятых в сельском хозяйстве работало в государственных предприятиях и сельских кооперативах. Их деятельность полностью зависела от государственной помощи и различных дотаций. Занятые в этих отраслях экономики составляли 2\3 экономического населения страны, и образовывали одну из важнейших социальных опор режима, многие нынешние руководители которого (как сунниты, так и алавиты - А. В.) были родом из сельской местности. Б. Асад хорошо понимал и вынужден был учитывать данные сирийские реалии.
Поэтому сирийское руководство крайне настороженно относилось к идее приватизации госсектора. Вместо этого была предложена реформа госсектора. Иностранным компаниям разрешалось принимать в ней участие на контрактной основе. Однако продажа госпредприятий не предусматривалась. Промышленный госсектор должен был быть «рационализирован», а государству отводилась роль предпринимателя, в отраслях стратегического характера и в «прибыльных» сферах хозяйства. Правительственные чиновники опасались возможного социального недовольства в результате приватизации. Поэтому было принято решение о необходимости поддержки госсектора по соображениям «безопасности и стратегического характера». Сторонники этого курса считали, что в связи с сохраняющейся угрозой возможной агрессией Израиля государство должно было иметь возможность обеспечить население базовыми товарами собственного промышленного производства. Приватизация части госсектора затрагивала также интересы влиятельных промышленных группировок. Несмотря на свою убыточность, госсектор оставался важным инструментом политической мобилизации и контроля над обществом.
Среди большинства правящей элиты не было особых разногласий по вопросу о том, что фискальная политика государства должна осуществляться более решительными темпами для того, чтобы обеспечить стране экономический рост. Политика жесткой экономии 1990-х гг. была успешно преодолена. Доходы бюджета выросли с 10% до 18% за первые три года правления Б. Асада. Высокий дефицит платежного баланса был снижен. В 2003г. сирийский бюджет составил 420 млрд. сир. ф. против 265 млрд. сир. ф. в 2000 г. Снижение расходов на образование было пересмотрено, а реальные потери доходов занятых в госсекторе были компенсированы повышением зарплаты на 25% в 2001 г. и 20% в 2002 гг. В середине мая 2002 г. президент подписал указ о повышении заработной платы государственным рабочим и служащим, а также военным на 20%. Размер пенсий для этой категории населения также был увеличен на 15%. Благодаря этому в 2003 г. удалось поднять зарплату в госсекторе до 6 тыс. сир. ф. в месяц. Населению стало легче брать кредиты в госбанках. Вновь созданный Совет по кредитам и финансам впервые за последние несколько десятков лет, снизил процентную ставку в 2003 г. с 9% до 2,5% чтобы поощрить частные инвестиции.
С другой стороны многие представители властной военно-бюрократической элиты САР были не заинтересованы в углублении реформ, тем более приватизации госсектора. В Сирии министры и приравненные к ним по тарифной сетке зарплаты другие категории служащих официально получали около 400 долл. СЩА в месяц. При этом размер их заработка вроде бы не очень заметно отличался от жалования других бюджетников. На деле же, министры регулярно получали различные премии (размер которых был сопоставим с их заработком), имели в своем распоряжении несколько автомобилей с шоферами и т.п. Только размер командировочных этой категории сирийских трудящихся составлял 200 долл. США в день. Естественно, они с опаской и без должного энтузиазма относились к любым переменам. Поэтому, несмотря на желание Б. Асада структурно реформировать сирийскую экономику, в том числе ее административный аппарат, сделать это было весьма не просто.
Процессы модернизации в Сирии осложнялись еще и непростой конфессиональной и земляческой составляющими властной вертикали, доставшейся Б. Асаду в наследство от прежних лет. Решая задачу безусловного обеспечения наследственной преемственности власти в сложных внутри и внешнеполитических условиях, Х. Асад и его сын несколько нарушили сложившийся во властных структурах конфессиональный баланс, что вызывало плохо скрываемое возмущение суннитов засильем алавитов в правительстве и армии. Проведенные Б. Асадом перестановки в армии и спецслужбах были призваны несколько успокоить суннитскую общину и алеппское землячество Сирии. Возможно, с этой же целью Б. Асад неоднократно в ходе различных арабских и исламских конференций подчеркивал свою приверженность общеисламскому делу. Конфессиональный аспект новой экономической политики Б. Асада учитывал также позицию по этому вопросу Х. Асада, который считал, что экономика не должна быть зоной исключительных преференций для алавитов по сравнению с остальными конфессиями Сирии. Поэтому, чтобы успокоить своих соплеменников и ослабить их оппозицию программе реформ, Б. Асад активно развивал экономическую инфраструктуру средиземноморского побережья САР (р-ны Латакия, Тартус), где традиционно компактно проживала подавляющая часть алавитов. За счет привлечения зарубежных, прежде всего, арабских инвестиций сотни миллионов долларов вкладывались в развитие туристического сектора сирийской экономики, главным образом в прибрежных районах Сирии. В мае 2003 г. Европейский инвестиционный банк предоставил Сирии кредит на модернизацию порта Тартус в размере 50 млн. евро.
Помимо этой проблемы внутри правящих сирийских элит существовали расхождения и по другим вопросам. Так, Сирия стремилась заключить соглашение о партнерстве с ЕС. Страны ЕС являлись самыми крупными партнерами внешнеэкономической деятельности САР и подобное соглашение предусматривало развитие свободной торговли и оказание финансовой помощи. Соглашение должно было обеспечить доступ сирийских товаров на рынки европейских стран и побудить Сирию снизить, а потом снять таможенные барьеры на импорт товаров из Европы. Соглашение также имело и политический аспект - защита прав человека и демократии. Последнее в принципе не отвергалось Дамаском, хотя и рассматривалось в ряде случаев как попытка вмешательства во внутренние дела страны. Согласно опросу общественного мнения в Сирии, большинство сирийцев позитивно оценивали перспективы подключения к этой инициативе. Однако часть сирийской политической элиты сомневалась и рассматривала такое сближение как нежелательное. Они считали, что Сирия не выиграет от взаимной либерализации торговли, особенно до тех пор, пока в странах ЕС сохраняются ограничения на импорт сельхозпродукции. По мнению сирийского экономиста Мухаммеда Атраша, который в 2001 г. был министром финансов, союз с ЕС представлял угрозу арабской промышленности и усилиям арабских стран по созданию экономического союза. Этот сирийский экономист также настаивал на том, что если в Сирии будет создана биржа, необходимо будет ограничить участие иностранцев в ее работе. Однако большинство среди новой экономической команды выступало в поддержку соглашения о партнерстве с ЕС, полагая, что это будет самым безопасным путем вхождения САР в процесс глобализации. Хотя в краткосрочной перспективе определенных потерь было не избежать, открытие сирийских рынков перед внешним миром и административная реформа, изменение производственной структуры, несомненно, должны были принести пользу экономике в будущем. Несмотря на скептицизм части сирийской элиты, Б. Асад в начале 2002 г. принял решение ускорить процесс переговоров с ЕС. Этот решение президента вызвало публичные дебаты, в ходе которых акцент был сделан на очевидные будущие выгоды от партнерства с ЕС. Так один из членов команды реформаторов, стоявший на крайне левых позициях - министр промышленности Сирии подчеркивал, что в силу своего «особого независимого пути САР не должна учиться у кого-либо, ни у ЕС, ни у МВФ». В тоже время реформа и модернизация промышленности были крайне необходимы, и соглашение о партнерстве могло обеспечить «миллионы евро» в качестве будущей экономической помощи. Поэтому,- заявлял он, - Сирия должна тщательно подготовиться к будущим переговорам. С учетом статичного характера сирийской экономики сделать это было не просто. Поэтому подготовка к переговорам заняла у Сирии больше времени, чем у других стран Средиземноморского бассейна и окончилась только к декабрю 2003 г.
Стремясь обеспечить членство Сирии в ВТО и полноправное участие в европейских политических и экономических институтах, Б. Асад был крайне заинтересован в продолжение процессов политической и экономической либерализации. Тот факт, что в конце апреля, начале мая 2003 г. сирийское правительство, наконец, выдало лицензии трем частным банкам, мог рассматриваться как важный шаг на пути модернизации сирийской экономики. Сирийский кабинет также утвердил проекты создания 2-х частных университетов и 4-х частных радиостанций. В правительстве рассматривался вопрос о реформе образования, в частности планировалось сократить объем военной подготовки в школах и университетах. Школьники младших и средних классов должны были носить новую униформу гражданского, а не военного, как прежде, образца.
В новой правящей сирийской элите не было особых расхождений по вопросу о том, что если не добиться экономического роста Сирия не сможет справиться с проблемой безработицы. Для этого необходимо было дать больше свободы для действий частного сектора. Приоритетными вопросами развития были административная реформа, образование и техническая модернизация. Важными вопросами с точки зрения команды реформаторов были рост компьютерной грамотности и распространение Интернета. В начале 2003 г. только 1,5% сирийцев пользовались Интернетом. Правительство стало вводить в школах уроки по информатике, поставив задачу довести в течении нескольких лет число пользователей Интернета в САР до 5% населения. В крупных сирийских городах стали открываться Интернет кафе. Подобная деятельность вызывала обеспокоенность сирийских спецслужб, опасавшихся, что быстрое распространение Интернета без должной защиты сирийских компьютерных сетей, может повредить безопасности страны. Однако их возражения были преодолены, поскольку технократы пользовались полной поддержкой президента. Однако это не помешало спецслужбам участвовать в этом процессе. В 2003 г. доступ к некоторым Интернет сайтам был неожиданно блокирован.
Таким образом, новое политическое руководство Сирии приняло программу поэтапных экономических реформ, ограниченных по своим масштабам и скорости. Реформы ставились в качестве открытой цели, но должны были осуществляться постепенно, чтобы не нарушить внутриполитической стабильности и баланса сил в стране. Такой подход, хотя и был оправдан с политической точки зрения, затруднял для Сирии конкурентную борьбу с другими арабскими странами за западных потенциальных инвесторов и торговых партнеров. Модернизационные процессы шли, но медленно с точки зрения тех, кто считал необходимым осуществление масштабных реформ. Являясь отражением определенного компромисса внутри правящей элиты, такая политика удерживала иностранных инвесторов от активного развития экономического партнерства с Сирией. В какой-то мере сложившаяся ситуация частично объяснялась расхождениями внутри правящей элиты по вопросу о реформах. С другой стороны, преодолеть сопротивление бюрократии было весьма непросто. Об этом в интервью кувейтской газете «Аль-Анба» 25.05.2003 г. говорил сам президент. Б. Асад отмечал «Мы принимаем законы. Однако имеются проблемы в их выполнении. Граждане Сирии удивляются, почему принимаются новые законы, когда старые еще не выполнены». Несомненно, десятилетия экономического застоя также имели свои последствия. Поэтому, несмотря на предпринятые новым руководством шаги в реформировании сирийской экономики, многие ее острые проблемы оставались нерешенными. Основополагающие элементы экономической системы - государственное регулирование и управление экономикой - также оставались неизменными. Инициированные Б. Асадом и его единомышленниками реформы не смогли оказать существенного воздействия на процессы модернизации в Сирии в канун революционных событий в стране. Тем более что проведение экономической либерализации в Сирии сталкивалось с определенными проблемами политического порядка. Многие влиятельные представители правящей элиты, пользовавшиеся экономическими и финансовыми привилегиями, опасались, что в случае более радикальных преобразований в стране, они могут оказаться отодвинуты от основных финансовых потоков в Сирии и таким образом утратить свое политическое влияние и экономические позиции в государстве. В этой связи они поддерживали только те реформы, которые не выходили за рамки действующей в САР системы. Вероятно, Б. Асад понимал, что при существующем раскладе сил его власть была объективно ограничена, а подлинные сторонники реформ никак не могли набрать достаточного политического веса, чтобы переломить положение в свою пользу. В условиях переходного характера власти в стране, Б. Асад, считал, что оптимальный путь модернизации Сирии должен выражаться формулой «преемственность ради реформ», что позволило бы взять все положительное от прежних времен и одновременно избежать серьезных политических потрясений.
В тоже время, можно было утверждать, что экономические реформы при Б. Асаде, несомненно, имели более широкие рамки и шли быстрее, нежели это можно было представить во времена его отца. Война в Ираке и последовавшие за ней события в регионе побудили Б. Асада серьезно задуматься о необходимости ускорения темпов реформ в самом широком смысле этого слова. При этом речь шла не только о преобразования в экономике и финансах, но и существенных изменения в административно-бюрократическом аппарате управления и партийно-политической системе САР без чего сложно было рассчитывать на реализацию прогрессивных законов в социально-экономической сфере. Углубление же экономической либерализации позволило бы Сирии укрепить свои позиции в новой международной обстановке в регионе и упрочить позиции самого президента внутри страны.