Позиция в защиту прямых выборов мэра
Недавно депутаты воронежской городской думы предложили внести изменения в Устав города, отменяющие прямые выборы мэра Воронежа. Данная инициатива получила поддержку большинства депутатского корпуса, и, в соответствии с федеральным законом “Об общих принципах местного самоуправления”, должна быть вынесена на публичные слушания, которые состоятся 1 декабря. Попробуем разобраться - какие последствия для города повлечет за собой замена прямых выборов городского главы на иные формы наделения его полномочиями в соответствии с федеральным законом.
Федеральный закон устанавливает три способа наделения полномочиями главы муниципального образования (в нашем случае - городского округа):
Избрание на выборах (непосредственно избирателями);
Избрание городской думой из числа депутатов;
Избрание городской думой из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
До настоящего момента времени в Воронеже действовал первый способ, и по результатам выборов мэр становился главой городской администрации. Предложено перейти к третьему способу наделения полномочиями главы городского округа - через избрание его из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией. Порядок проведения конкурса будет установлен городской думой, однако федеральное законодательство содержит некоторые принципы, ограничивающие самостоятельность депутатов на местах. Ключевой, на мой взгляд, принцип, определяет порядок формирования конкурсной комиссии - половина ее членов назначается городской думой, а другая половина - губернатором. Таким образом, принятие важнейшего кадрового решения о назначении главы городской администрации будет зависеть от мнения представителей органов государственной власти Воронежской области. Между тем, в Конституции установлена самостоятельность местного самоуправления, органы которого не входят в систему государственной власти. Эта норма внесена в текст основного закона не случайно, и призвана подчеркнуть особый характер местного самоуправления, осуществляемого населением самостоятельно по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление является самым близким для населения уровнем власти, и принимает решения по большинству наиболее важных вопросов - строительство, транспорт, благоустройства, теплоснабжение, водоснабжение, вывоз мусора и т.д. Местное самоуправление осуществляется гражданами «через референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления». Не случайно в Конституции установлены референдум и выборы (формы непосредственной демократии) как основные принципы осуществления жителями местного самоуправления. Именно выборы и референдум являются источниками легитимности принимаемых решений, мандатом народа на осуществление политики в интересах процветания и улучшения города. Иные способы граждан влиять на принятие решений (публичные слушания, опросы, обращения) носят консультативный характер, то есть не несут юридических последствий. Опыт показывает, что эти другие способы сегодня практически не работают, лишь изредка горожане могут повлиять на то или иное решение, муниципальный референдум же не проводится вовсе, и только выборы остаются единственной возможностью выразить свою позицию. Выборы градоначальника являются важным барометром, позволяющим выявить поддержку той или иной программы по развитию города, которую кандидат предлагает своим избирателям. Результаты выборов являются также важной формой обратной связи для иных органов муниципальной и государственной власти, что позволяет им “держать руку на пульсе” общественного мнения. О легитимности избранного градоначальника уже говорилось, а вот следствием утраты доверия избирателей к своему мэру может стать его отзыв. Отзыв - это вполне реальная процедура, и в недавней городской истории были попытки ей воспользоваться - в 2005 году была проведена масштабная кампания по отзыву победившего на выборах кандидата, которая, однако не была доведена до конца. Таким образом, горожане сегодня имеют все рычаги для поддержки либо давления на действующего главу города с тем, чтобы он проводил сбалансированную политику в интересах всех жителей.
Отмена прямых выборов мэра лишает нас каких-либо инструментов для воздействия на главу городской администрации. Это неизбежно повлечет за собой снижение политической конкуренции, которая сегодня достигается путем конкуренции не столько различных политических сил, сколько различных программ, показывающих различное видение будущего от разных кандидатов. Снижение конкуренции может привести к деформации городского управления, поскольку уменьшаются стимулы к развитию города, появляется соблазн не заниматься модернизацией городского хозяйства. Долгосрочным следствием этого может стать отставание города от современных реалий территориального развития, ухудшение качества жизни горожан, отток молодых и амбициозных жителей в другие регионы. Другой фактор, связанный с ослаблением конкуренции, заключается в том, что избрание главы города депутатами из числа уже отобранных конкурсной комиссией кандидатур неизбежно ставит любого претендента на этот пост в зависимость от депутатов, от политических партий, представленных в городской думе, что влечет за собой попытки кулуарных договоренностей. Таким образом, избрание мэра из публичной процедуры превращается в непубличную, которая не способствует росту доверия избирателей к мэру, выбранному таким способом. Следствием этого может стать снижение интереса избирателей к муниципальным выборам вообще, включая избрание депутатов городской думы, что поставит под сомнение легитимность уже депутатского корпуса. Напротив - прямые выборы с участием различных кандидатов способны увеличить явку избирателей, поднять волну общественного обсуждения проектов развития города, что способствует развитию города в целом и формированию гражданского общества.
Эти факторы являются также негативными для инвесторов, которые рассматривают Воронеж для вложения капитала. Инвестиционная привлекательность города уменьшится, поскольку отсутствие публично избираемой и подотчетной населению фигуры мэра несет в себе повышенные риски для реализации тех или иных проектов для инвестора, не связанного с влиятельными политическими силами в городе. Город может лишиться инвестиций, по объему значительно превышающих средства, расходуемые на организацию выборов. Таким образом, за заботой об экономии денежных средств скрывается глубокое непонимание современных механизмов управления и инвестиционного климата.
Сегодня во всем мире наблюдается устойчивая тенденция к децентрализации управления. В этих условиях особую значимость приобретает именно местное самоуправление, и олицетворяющий его глава муниципалитета, который является не просто “хозяйственником”, но и значимой политической фигурой в своей регионе или даже на национальном уровне. Москва, Вашингтон, Брюссель, Токио, Куритиба, Нью-Йорк, Сидней, Каир, Стамбул, Киев - вспомните, сколько раз вы слышите эти названия в вечерних новостях. Мир стремительно сужается, и города начинают играть все большую роль в культуре и политике, являясь местом проживания большинства населения нашей планеты. Установление прямых связей между городами, рост роли местных сообществ, повышенная явка избирателей на местных выборах, “низовая дипломатия” - это будущее всего человечества, которое происходит уже сегодня на наших глазах. Процветание крупнейших городов строилось, строится и будет строиться на развитии местного самоуправления. Эти традиции уходят своими корнями в глубокое прошлое, и такое прошлое есть у нашей страны. Вспомните Новгородскую республику, посадников и народное вече, вспомните существование земств и муниципальную реформу во времена Российской Империи - традиции местного самоуправления составляют русскую культуру и русскую государственность. И мы должны смотреть через глубину веков на наш исторический опыт, чтобы предвидеть последствия ошибочных решений, принимаемых сегодня, и избегать их. Наш долг - сделать все возможное для развития местного самоуправления, создать такие условия жизни для горожан, чтобы каждый из нас смог реализовать свой потенциал, чтобы наши дети жили в современном и уютном городе, и понимали свою ответственность за развитие Воронежа. Есть только один способ добиться этого - взаимное доверие горожан и муниципальной власти (даже если горожане на каком-то этапе ошибутся с выбором мэра). Создавать и укреплять это доверие - и есть основная задача для депутатов как членов представительного органа власти, представляющих своих избирателей.