ГОРОД И ДЕНЬГИ - РОМАН БЕЗ ЛЮБВИ
Оригинал: доклад на семинаре Совета глав Представительных органов муниципальных образований от 7 мая 2008 года, г. Ярославль
Ещё в далеком 2000 году Владимир Путин, будущий Президент России, обратился в Нижнем Новгороде к главам муниципальных образований: «Полномочия, которые лежат на местном уровне, должны соответствовать вашим возможностям.» Наиболее благодушные муниципалы тогда почему-то решили, что центр наконец-то «надавит» на власти субъектов, чтобы те поделились деньгами.
Но неумолимое время показало, что радость была преждевременной: не регионы поделились деньгами, а муниципалитеты - властью.
ПОЛНОМОЧИЯ БЕЗ ДЕНЕГПо прошествии восьми лет гордума Тольятти направила Президенту РФ обращение, поводом для которого послужили результаты мониторинга местных бюджетов Министерством финансов РФ по состоянию на 1 октября 2007 года.
Это исследование позволили Минфину сделать вывод: расходные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в целом обеспечены доходными источниками, поскольку доходы местных бюджетов превышали расходы в 81 субъекте Российской Федерации на 107,1 миллиарда рублей.
Однако, по убеждению депутатов тольяттинской Думы, это утверждение далеко от истинного состояния дел. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предписывает бюджетам муниципальных образований покрытие львиной доли расходов на общее среднее образование, здравоохранение, коммунальные услуги и содержание жилья. Практики-управленцы в эмпириях не витают, поэтому и обратили внимание Президента России на отсутствие механизмов целесообразного наделения муниципалитетов полномочиями и ресурсами.
Отсутствуют ресурсы и для капитального ремонта жилого фонда. Условия получения денежных траншей из Фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства трудновыполнимы. Разбитые дороги говорят о повсеместном недостатке средств на текущий и капитальный ремонт городских магистралей, ведь собираемый транспортный налог практически целиком уходит в вышестоящие бюджеты…
С учётом, что вопрос реформирования бюджетного устройства, пересмотра налоговых источников и принципов межбюджетных отношений находится в ведении Президента РФ, тольяттинские депутаты сочли необходимым известить первое лицо государства об истинном финансовом положении российской глубинки.
Все соглашаются с тем, что местное самоуправление - опора демократического государства и гарантия защиты интересов населения. Но это - слова, теория. Даже Тольятти, сравнительно богатый по нынешним меркам мегаполис, опровергает иллюзию благополучия муниципальных образований. Вот несколько красноречивых цифр: в соответствии с действующими Бюджетным и Налоговым кодексами, в 2007 году из собираемых на территории Тольятти налогов (27327,1 миллионов рублей) в бюджете города остались только 15%!
Ситуация в Тольятти типична для большинства муниципальных образований страны, подчёркивается в обращении.
ВЫСОКО СИЖУ…Провозглашённая Конституцией РФ обособленность местного самоуправления от государственной власти - не более, чем красивая декларация, к реальной жизни не имеющая отношения. Точка зрения практиков-управленцев на реальное место расположения муниципалитетов в системе властной вертикали зависит от их собственного расположения на этой самой вертикали.
Позиция муниципалов: органы государственной власти и власти субъекта Федерации не наделяют органы местного самоуправления необходимыми ресурсами, следовательно, не хотят укреплять демократическое государство и защищать интересы населения.
С точки же зрения субъекта Федерации, ресурсов на всех не хватит, контролировать использование практически невозможно, поэтому давать эти ресурсы надо осторожно и понемножку, только своим самым надёжным и верным.
Федеральные структуры реально располагают рычагами управления бюджетным процессом, но не имеют механизмов оперативного влияния на ситуацию в муниципалитетах, поэтому представляют субъектам самим разбираться со своим местным самоуправлением. Политика центра направлена на консервацию существующей системы взаимоотношений муниципалитетов и субъектов Федерации, вплоть до сохранения конфликтов между ними.
Промышленно-финансовые группы самым непосредственным образом «принимают участие» в межбюджетных отношениях, но сие действо никаким законом не предусмотрено. Местные бюджеты федеральными и региональными законами не защищены от скачков цен на топливо и от неисполнения бюджета субъекта на текущий год в части дотирования расходов (например, на отопление). Нарушение отопительного цикла в границах территории чревато капитальным ремонтом зданий и коммуникаций…
Поэтому зачастую ситуация развивается так: недополучил деньги на отопление - взял из тех, которые дают «железно»: например, на зарплату учителям. Заплатил газовикам, поискал «кредит» у предпринимателей в обмен на предоставление каких-либо льгот - рассчитался с учителями.
Если мэр принципиальный, и хочет жить по закону, а не по понятиям, то в лучшем случае ему грозит забастовка бюджетников. В худшем - суд с субъектом Федерации в связи с нецелевым расходованием средств. Или, что страшнее, «разборки» с региональным отделением ТЭКа, которое принципиальной разницы между коммерцией и муниципальным управлением не видит и перед населением ни за что не отвечает.
МИРОВОЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯВ Конституцию РФ для создания положительного имиджа России в глазах международной общественности были введены положения Европейской Хартии о местном самоуправлении. Сама Хартия в полном объеме была ратифицирована Государственной Думой в 1998 году.
В основание Европейской Хартии положен принцип исходного равенства условий и свободы выбора в условиях гражданского общества при активном и мобильном населении, что создаёт свободную конкуренцию между муниципалитетами. Органы местного самоуправления имеют капиталовложения в экономические циклы и активно участвуют в перераспределении ресурсов и средств, хотя и там подавляющую часть доходов муниципальных бюджетов составляют налоги.
Российская система местного самоуправления более соответствует американской, в которой доминирует не равенство, а социальная справедливость. Здесь местные налоги не обеспечивают самостоятельность местных бюджетов, функции перераспределения отданы государству, которое гарантирует каждому гражданину определённый набор услуг.
В России основная масса доходов местных бюджетов поступает от дотаций и субвенций из областных бюджетов. Доля самостоятельности местных бюджетов (а также уровень самостоятельности органов местной власти в принятии решений) составляет менее 30%.
Колоссальными преимуществами перед всеми прочими у нас обладают дотационные муниципалитеты, материально не обеспеченные для «самостоятельного и ответственного решения вопросов местного значения», ибо они единственные имеют стабильную финансовую помощь от области. Глава такого муниципалитета должен обладать специфическими талантами по бюджетным откатам (от которых, собственно, и зависит срок его пребывания у власти).
Органы местного самоуправления поставлены в глупейшее положение. С одной стороны, перед населением они отвечают за объём и качество гарантированных законами услуг, с другой - государство никак не отвечает перед органами местного самоуправления за объём и качество ресурсов на обеспечение этих услуг.
Неэффективный механизм распределения финансовой помощи снижает заинтересованность в мобилизации доходов в местные бюджеты, стимулирует завышение бюджетных расходов и поддержание неэффективной инфраструктуры.
А как создать независимые и относительно стабильные источники финансирования муниципальных социальных программ, кроме концентрации муниципальных доходов во внебюджетных фондах? Внебюджетные фонды защищают доходы муниципалитетов от изъятия на верхние уровни бюджетной системы, дают возможность прогнозировать текущий и будущий бюджетные процессы, выводят городские бюджеты из кабалы личных симпатий или антипатий губернаторов.
Государственные чиновники, в свою очередь, ведут перманентную борьбу с муниципальными внебюджетными фондами, которые с их точки зрения непрозрачны, неконтролируемы и в принципе создают условия для превышения властных полномочий, особенно в отношениях со средним и малым бизнесом.
Нам известны печальные примеры, когда правоохранительные органы в порядке прокурорской инициативы бескомпромиссно боролись с коррупцией власти местной, но выйдя на «специфику» межбюджетных отношений в более высоких властных инстанциях, как-то сразу сникали.
Тольяттинские депутаты, видимо, надеются, что после их обращения к Президенту РФ ситуация изменится. Однако пока положительных тенденций в этом направлении не наблюдается.
Владимир Нехорошев, советник Председателя Думы ГО Тольятти
ПРИЛОЖЕНИЕКомментарии на http://www.newsamara.ru/news/view/675 (сайт удален)
Муниципал 13:08 12.05.2008 Все как в 17 веке - опричнина под государя, земство - под потешного царька Симеон Бекбулатовича Так легче земщине голову потом будет рубить, все враги государя сразу из щелей повылезают
Гость 20:12 11.05.2008 Говорят в Евросоюзе, налоги собирают как раз-то сами муниципалы, а после решения своих проблем перечисляют трансферты в центр? А у нас Государственная Налоговая Инспекция - все сказано!!!
Муниципал 22:19 10.05.2008 Что именно Самарская область неготова к реформе МСУ- полный блеф и итог, того, что с этим кому надо подсуетился,приплатил, чтобы оседлать это МСУ и сделать их вертикали...сбор и вложение денюжек и на всякие МСУ им пилювать
Дворник Кузьма 22:16 10.05.2008 Потому и местными силовиками во главе с губернатором война муниципалам и объявлена, что реальная сила, что Медведев может опереться, и что силовикам это не надо, и что спешить надо, с 1 января 2009г. закон о МСУ долженн вступить в силу в той части, которая откладывалась. А потому силовикам надо затормозить этот процесс. Ну в самом деле не бобровкой же с хрящевкой губеру командовать, не свинокмплеуксы же строить с московскими деньгами? Им подавай Тольтти, Самару, на худой конец Жигулевск, районы где нефть...
Муниципал 21:22 10.05.2008
Такие письма просто так, сами по себе не пишутся! Кто заказчик тольяттинского письма? Сколько муников к нему уже присоединилось?
Дворник Кузьма 21:18 10.05.2008
Уткин… Балахонов… Малахов… Тархов… все у силовиков\олигархов виноваты… Снег… дороги… пенсионеры… ЖКХ… транспорт/ Не учите жить, лучше помогите материально…
Муниципал 12:27 10.05.2008 Муниципалы - та реальная сила, на которую может опираться Президент Медведев. Тольяттинский спикер Дроботов со своим письмом подсуетился вовремя. Сам Дроботов еще и Председатель Координационного совета Союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований России
Воспоминания о будущем, после заявления губернатора Н.И.Меркушкина на конкурсе «Золотое Перо - 2013» о предстоящей реорганизации Муниципальной Власти в Самарской области...