Союзное государство в коридоре евразийской интеграции, Часть 1/II
У союзных республик только два пути - объединение или деградация.
Чтобы разобраться, каковы перспективы сопряжения Союзного государства России и Белоруссии с другими интеграционными проектами в постсоветском регионе, следует вообще сначала уяснить себе наше «место в истории». Для этого нужно оценить, что называется, «основные тренды». Грубо говоря, чтобы понять, «куда мы идём», следует вспомнить, «откуда мы пришли». Одним словом, следует для начала обратиться к истории дезинтеграции СССР и постсоветской интеграции 1990-х. Тогда сразу многое станет ясным.
СССР: как так получилось
Прежде всего: «божьи мельницы мелют медленно». Это сейчас нам кажется, что в определённые моменты - 12.06.1990, 27.07.1990, 19-21.08.1991, 8.12.1991 - произошли какие-то эпохальные события. Фактически всё происходило отнюдь не резко: «цвет времени» всегда меняется постепенно. То, что нам кажется «рывком», обычно уже фиксирует спонтанно сложившееся положение вещей.
Достаточно вспомнить не развал, а становление СССР. Решение об объединении республик было принято 29 декабря 1922 года, утвердил его I Всесоюзный съезд Советов 30 декабря. Однако только через полгода, 6 июля 1923-го, начали работать общесоюзные Совнарком (правительство) и наркоматы (министерства). При этом фактически и раньше руководство красных (как стороны в Гражданской войне) было единым (межфракционные политические противоречия в их среде были явно важнее территориальных). И в результате формальное образование будущей сверхдержавы вообще прошло, по сути, незамеченным.
Да и сама революция столетней давности: по состоянию на 25 октября/7 ноября 1917-го Петроградский гарнизон уже давно подчинялся Военно-революционному комитету, который контролировали большевики (в сравнении с ним силы, имевшиеся в распоряжении Керенского, - капля в море). Вроде бы ясно, у кого реальная власть. Тем не менее ещё довольно долго и после Октября некоторые инстанции пытались выполнять распоряжения Временного правительства, саботируя указания новых властей (это, в частности, в итоге привело к форсированной национализации финансовой сферы). На селе же аграрный передел к тому времени де-факто уже состоялся, «Декрет о земле» в основном лишь легализовал реально сложившееся положение вещей.
С прекращением существования СССР ситуация была чем-то похожая. Дезинтеграция нарастала постепенно.
Первоначально Горбачёвым планировалась масштабная реформа государственного устройства. Кроме того, в ходе Перестройки эффективность управления со стороны союзного руководства стала снижаться. Чтобы решить обе эти проблемы, был введён институт Съезда народных депутатов - высшего органа власти в 1989-91 годах. Он имел право «на всё», вплоть до изменения Конституции СССР (и принятия новой). Однако проблемы только нарастали.
Идеологический вакуум открыл дорогу национализму. Итогом стали межнациональные конфликты. В 1990-м начался «парад суверенитетов». Исходно инициативу проявили как раз регионы, пострадавшие от межнациональных столкновений (первой стала Нахичеванская АССР после событий в Баку). Но если одним можно, то почему другим нельзя? В итоге под вопросом оказалось всё территориально-политическое устройство СССР.
В результате полупаралича союзных органов власти шло постепенное перетекание реальных полномочий от союзного уровня руководства к республиканскому. Стали приниматься региональные законы, противоречащие общегосударственным (собственно, все декларации о суверенитете уже противоречили ст. 74 Конституции СССР).
В составе Съездов оформилась и первая за долгое время легальная оппозиция: «Межрегиональная депутатская группа» (МДГ). Достаточно популярные на тот момент диссиденты во множестве прошли в состав депутатов. Фактическим лидером МДГ стал академик А. Д. Сахаров, также значительную роль играли Г. Попов, А. Собчак и некоторые другие. Первоначально в состав этой оппозиции вошли представители почти всех альтернативных официальному идеологических направлений - от монархистов до анархистов. Объединяли столь разнородные силы лишь требования отмены 6-й статьи Конституции СССР (о праве КПСС на власть) и введения многопартийности, а также проведения экономических реформ.
Именно в рамках МДГ стали поначалу выдвигаться самые разные инициативы государственного переустройства СССР. В частности, лично А. Д. Сахаровым был предложен проект Европейско-Азиатского Союза («Союза Советских Республик Европы и Азии»): вся территория СССР (кроме Прибалтики, которая становилась независимой) должна была быть поделена между примерно 50 республиками равного ранга - по образцу штатов в США, причём они обладали бы правом выхода. Осенью 1990-го представителями Украины, Белоруссии и прибалтийских республик из числа межрегионалов обсуждался план создания «Балто-Черноморской дуги»…
Ситуация изменилась после присоединения к МДГ Бориса Ельцина - серьёзного партийного функционера, вошедшего в конфликт с Горбачёвым. Он первым из представителей номенклатуры перешёл на сторону бывших диссидентов. И сразу же занял в руководстве МДГ весьма значимое место, став одним из её сопредседателей (фактически он стал «номером два» после Сахарова). После смерти академика Ельцин единолично и возглавил МДГ.
Созданная на основе МДГ «Демократическая Россия» выиграла выборы в РСФСР в марте 1990 года. Ельцинской группировке удалось захватить руководство РСФСР, он сам возглавил Верховный Совет РСФСР (а позже, как известно, стал и её президентом).
Фактически вся дальнейшая деятельность переходного периода свелась к борьбе между группировками Ельцина и Горбачёва.
На протяжении 1990-91 годов идёт постепенный захват антигорбачёвской оппозицией в советском руководстве одной командной «стратегической высоты» за другой. Причиной принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР было вовсе не стремление превратить её в независимое государство, а просто желание вывести из-под контроля Горбачёва как можно большую часть властного ресурса. То, что это именно так, показывает тот факт, что декларация о суверенитете отнюдь не подразумевала независимость .
Декларация о суверенитете РСФСР: речь идёт лишь о «государственности в составе Союза ССР».
Нет никаких сомнений, что в идеале Ельцин сотоварищи стремились получить власть в масштабе всего Союза. Но в конце концов им пришлось удовлетвориться тем, что было на тот момент более реалистично. Стань Ельцин своевременно президентом СССР, наверняка бы изо всех сил стремился не допустить развала единой страны. Но Горбачёв цепко держался за власть.
После принятия в 1990-м большинством республик деклараций о суверенитете начался «Новоогарёвский процесс»: переговоры о заключении нового союзного договора, преобразующего СССР в мягкую федерацию - Союз Суверенных Государств, ССГ (первоначально предлагался вариант названия «Союз Советских Суверенных Республик», но в финальный вариант проекта договора он не прошёл).
С одной стороны, на тот момент ничего ещё не было решено. Напомню, что в своё время декларацию о суверенитете приняли и некоторые автономии РСФСР, но в итоге вернулись в правовое поле России. В принципе, могло получиться нечто подобное и с союзными республиками.
С другой же - уже на момент проведения памятного референдума о сохранении СССР по самой формулировке вопроса в нём:
«Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?»
- было ясно, что вариант «оставить Союз как есть» даже не рассматривался, изменения уже были неизбежны.
Проект ССГ-федерации разрабатывался всю первую половину 1991-го года. Всё это время, параллельно с Новоогарёвским процессом, шла борьба Горбачёва и Ельцина. Значительную роль в этой борьбе сыграли автономные республики, желавшие повысить свой статус до уровня союзных. Особую активность проявляло руководство Татарской АССР в лице М. Шаймиева, требовавшего возможности подписывать новый союзный договор отдельно от России - в качестве самостоятельной союзной республики. Руководители Башкирии и Чувашии также требовали повышения статуса автономий.
В свою очередь, ельцинское руководство РСФСР подозревало, что Горбачёв использует автономии против него, пытаясь сократить его ресурс (а возможно, вообще в результате упразднить РСФСР). В итоге длительных переговоров в тексте договора оказалась следующая невнятная формулировка :
Государства, образующие Союз, входят в него непосредственно либо в составе других государств. Это не ущемляет их прав и не освобождает от обязанностей по Договору. Все они обладают равными правами и несут равные обязанности.
Отношения между государствами, одно из которых входит в состав другого, регулируются договорами между ними, Конституцией государства, в которое оно входит, и Конституцией СССР. В РСФСР - федеративным или иным договором, Конституцией СССР.
Красный цвет - те республики, которые точно собирались вступить в ССГ-федерацию, оранжевый цвет - те, которые предполагали сделать это на определённых условиях, чёрный - отказавшиеся от вступления в принципе.
Получается, что выход автономии из состава республики ничем ей не грозит: она остаётся в Союзе уже самостоятельно. Это весьма напрягало руководство РСФСР.
Договор должен был быть подписан 20 августа 1991 года. И именно для предотвращения трансформации формально всё ещё вполне централизованного СССР в невнятный ССГ и произошёл путч.
События в позднем СССР - борьба горбачёвского руководства СССР и ельцинского руководства РСФСР. Ключевую роль играла позиция автономий, которые хотели повышения их статуса до уровня союзных республик.
Несмотря ни на что, для Ельцина путч ГКЧП пришёлся как нельзя кстати. У него появилась возможность резко повысить статус РСФСР в сравнении с автономиями. После подавления путча Новоогарёвский процесс не прекратился. Однако теперь речь шла уже не о ССГ-федерации, а о ССГ-конфедерации: Центр становился ещё слабее, права субъектов - ещё выше. В конфедерации фактическим суверенитетом обладают именно субъекты, которые добровольно делегируют часть своих прав центральному органу власти.
Если в ССГ-федерацию дали согласие войти 9 советских республик (РСФСР, Белоруссия, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан - сразу, осенью, намеревались присоединиться Украина, Киргизия, Азербайджан и Туркмения), то в ССГ-конфедерацию - уже только 7 (минус Украина и Туркмения).
Впрочем, степень централизации в ССГ и в варианте конфедерации оставалась не такой уж малой: предполагались единые вооружённые силы (хотя и наряду с ВС республиканского подчинения), в высокой степени унифицировалась внешняя политика.
Ещё не дождавшись подписания договора об образовании ССГ, власти начали планомерное преобразование высших властных органов СССР в соответствующем направлении. Для начала был создан Госсовет СССР, состоящий из президента СССР и глав республик. Он фактически стал верховной властной инстанцией на союзном уровне (в начале сентября Съезд народных депутатов СССР «на переходный период» было решено не созывать). Председателем его являлся президент СССР, но в случае необходимости Госсовет мог функционировать и без него. Именно такая структура власти предполагалась и в ССГ-конфедерации.
Остальные союзные структуры преобразовывались, частично упразднялись или переподчинялись руководству РСФСР и других республик. Подписание договора было намечено на 9 декабря.
Однако в декабре ситуация поменялась вновь. За сутки до официального заключения союзного договора были подписаны Беловежские соглашения. Участники «Беловежского сговора» иногда говорят, что причиной всех событий стало то, что Украина отказалась войти в любой союз, мол, после этого всё потеряло смысл. Однако есть основания полагать, что переломным моментом опять стала попытка «мятежа автономий» в лице того же Татарстана, который вновь неожиданно потребовал для себя статуса субъекта Союза. Это было воспринято Ельциным как очередная попытка «нечистой игры» со стороны союзного руководства, после чего и было принято экстренное решение окончательно избавиться от Горбачёва вместе с союзным центром.
СНГ: вовсе не для «цивилизованного развода»
По результатам Беловежья вместо ССГ было сформировано СНГ: уже не «союз», а «содружество», и не «суверенных» государств, а «независимых». В ССГ высшая исполнительная власть принадлежала Госсовету - президенту Союза плюс главам всех республик (напомню, что этот орган существовал уже и в СССР в тот период). В СНГ же, в той мере, в которой там принимались какие-то общие решения, этим занимался Совет глав государств Содружества - по факту тот же Госсовет минус отсутствующий теперь президент Союза.
Следует помнить, что изначально СНГ представляло собой отнюдь не столь уж рыхлую структуру. В нём существовало единое командование стратегическими ядерными силами (советское ядерное оружие оказалось под контролем не только России, но и трёх других республик).
Вооружёнными силами управлял Совет министров обороны. Позже была создана и Организация Договора о коллективной безопасности - она включала в себя 9 стран, из членов СНГ в неё не вошли только закуклившаяся Туркмения и Украина с Молдавией. Это потребовало формального отделения руководства ОДКБ от СНГ, что и произошло. Но первоначально планировалось именно частичное объединение вооружённых сил всех стран СНГ. Позже Грузия, Азербайджан и Узбекистан не продлили договор (Узбекистан в 2006-м вернулся в состав ОДКБ, а в 2012-м приостановил членство в организации).
Кроме того, под прямым руководством Совета министров обороны стран СНГ оказалась образованная позже, в 1995-м, Объединённая система ПВО СНГ, членами которой стали 10 стран, включая Украину (минус Азербайджан и Молдавия). Грузия и Туркмения по факту практически не принимали участия в её работе, но все остальные - принимали.
Делались попытки также сохранить «рублёвую зону», то есть удержать валютный союз - весьма высокую степень экономической интеграции (смирились с её распадом только летом 93-го).
Мало кто вспомнит, но на первой после Беловежья летней Олимпиаде в Барселоне и на зимней - в Альбервилле в 1992 году выступала Объединённая команда стран СНГ (в Барселоне - 1-е место в медальном зачёте). Существовала единая хоккейная лига…
Сборная СНГ - олимпийский чемпион 1992 года по хоккею. В центре - главный тренер Виктор Тихонов, третий слева в нижнем ряду - Игорь Дмитриев, второй справа в верхнем ряду - Владимир Юрзинов. Фото Игорь Уткин и Александр Яковлев, ИТАР-ТАСС.
В общем, СНГ уже позже деградировало до знакомого нам по началу 2000-х почти виртуального состояния. Исходно оно вовсе не представляло собой «прикрытие цивилизованного развода». Первоначально - так ли уж сильно эта структура отличалась от запланированной ССГ-конфедерации? И если говорить прямо: возникни даже ССГ в своё время, не деградировал бы он в итоге до того же самого состояния, что и СНГ? Особенно если учитывать феерические способности его президента - приснопамятного Михаила Сергеевича - в области государственного управления…
СССР должен был стать мягкой ССГ-федерацией. Но после августа 91-го речь шла только об ССГ-конфедерации. СНГ исходно было очень тесным блоком, от ССГ оно отличалось только отсутствием Горбачёва.
Фактически на протяжении нескольких лет на рубеже 1980-х и 1990-х идёт постепенная деградация государственного единства. СССР сначала трансформируется во что-то вроде ССГ-федерации. Не формально, но на практике. Официальные документы ещё не были подписаны, но реальность уже именно такова: на первую половину 1991 года, когда шёл Новоогарёвский процесс, центр уже слабо вмешивался в дела субъектов (то есть запланированная ССГ-федерация реально отражает сложившееся к тому времени положение вещей).
Потом, с сентября 1991-го, существует фактически ССГ-конфедерация, вплоть до того, что вместо положенного по Конституции Совета Федерации СССР был создан положенный по не подписанному ещё союзному договору ССГ-конфедерации Госсовет. Потом произошла дальнейшая децентрализация - до уровня СНГ. Тот постепенно тоже дезинтегрировался, теряя всё больше функций.
Часть 2/II читать тут