Парламентаризм, демократия и вопросы «оружия критики»
В современном научном и околонаучном дискурсе тяжело найти столь же идеологизированные вопросы, каковыми являются категории "демократия", "права человека" и "парламентаризм". С позиции правового анализа этих категорий следует выдвинуть рабочую гипотезу о том, что они рассматриваются вне контекста глобальной политико-правовой реальности, являясь во-многом, выхолощенными заумствованиями в "башне из слоновой кости". Исходя из этого, в данной статье автор пытается связать воедино теоретико-правовые и конкретно-политические нити в единый узел.
Возникновение теории парламентаризма следует относить к середине 19 в., когда нарождавшаяся буржуазия в прогрессивных европейских государствах постепенно занимая ключевые позиции в экономической жизни общества активно стала навязывать формы и методы обеспечения своей политической власти господствовавшему феодальному классу [1, с. 7]. Однако учитывая исторические узко-классовые (элитные) особенности такой борьбы, следует заметить, что парламент тогда вовсе не являлся органом всенародного представительства. Как минимум ввиду крайней адемократичности раннебуржуазного избирательного права.
Парламент в этих условиях «становился местом, где экономически и социально лидирующие группы населения (новое дворянство и буржуазия) могли разыгрывать свою политическую карту» [2, с. 104]. Необходимость политической борьбы представителей различных классов в парламенте начала со временем получать определенное институциональное оформление. Например, в Великобритании сложившиеся и организационно укрепившиеся к концу 17 в. политические группировки тори и виги стали основой для формирования в будущем основных политических партий [2, с. 107].
Парламентаризму в этой связи вовсе не обязательно был свойственен демократизм, поскольку он возник и долгое время развивался при отсутствии реальной демократии [3, с. 52]. Парламентаризм своего времени справедливо критиковали К. Маркс и Ф. Энгельс, указывая на то, что при парламентаризме парламент выступает в качестве органа, в котором проводится в жизнь совокупный интерес привилегированных классов. По их мнению, парламентарная республика была необходимым условием совместного господства буржуазии, единственной государственной формой, при которой ее общие классовые интересы «господствовали как над притязаниями отдельных фракций буржуазии, так и над всеми другими классами общества» [4, с. 185]. В юридической науке считается, что лишь в скандинавских странах возникновение и укрепление парламентаризма и развитие демократии протекали в 20 в. более или менее параллельно [5, с. 29]. Как отмечается, это стало возможным благодаря тому, что в политической системе скандинавских стран с 20 в. лидирующие позиции заняли социалистические партии, опирающиеся на широкие народные массы и мощное профсоюзное движение (типичный пример - Швеция) [3, с. 10-14].
Вместе с тем в отечественной науке конституционного права при характеристике современного состояния парламентаризма однозначно указывается, что он не существует вне последовательного соблюдения принципов свободы и демократии [6, с. 71]. Соотнося парламентаризм и демократию М.А. Могунова отмечала, что «демократия не может быть признана, если орган, представляющий нацию, не обладает широкой политической властью» [3, с. 52].
Вопросы соотношения парламентаризма и демократии приводят к необходимости внимательного изучения характерных черт парламентаризма. Например, по мнению А.А. Мишина юридическим выражением парламентаризма и соответственно верховенства парламента является контроль высшего представительного органа за деятельностью правительства [7, с. 256]. Именно такой контроль выступает определяющей чертой привилегированного положения парламента в системе органов государственной власти, и именно такой контроль (либо его отсутствие) позволяет, в конечном счете, говорить о парламентаризме.
В то же время, характер и степень парламентского контроля в отношении правительства, а как следствие и место высшего законодательного органа в системе органов государственной власти, во многом обусловлены формой правления того или иного государства. В этой связи необходимо оговорить архитектуру двух основных форм правления - президентской республики и парламентарной республики (монархии).
Президентская республика. В президентских республиках президент является главой государства, олицетворяя собой исполнительную ветвь государственной власти, единоличным носителем которой он является. В основу построения и деятельности различных ветвей власти положены полная самостоятельность, независимость и строгое разграничение компетенции между носителями власти.
В президентских республиках законодательная и исполнительная ветви власти формируются самостоятельно, независимо друг от друга посредством электоральных процедур на жестко определенный, заранее установленный конституцией срок. Судебная власть, как правило, формируется на основе взаимодействия президента и парламента. Например, Президент США избирается коллегией выборщиков (избираемых народом) на 4 года. Он имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти - Кабинете. Однако ни одно из назначенных президентом должностных лиц не может вступить в должность без утверждения его кандидатуры Сенатом (большинством в две трети голосов). Палата представителей и Сенат Конгресса (парламента) избираются населением штатов посредством прямых выборов на 2 года и 6 лет соответственно (разд. 2 и 3 ст. I, поправка XVII Конституции США) [8, с. 241].
Важнейшей особенностью президентской республики является невозможность одной из ветвей власти досрочно прекратить полномочия другой. В рассматриваемых государствах отсутствует институт парламентской ответственности правительства. Исполнительная власть, в свою очередь, не обладает правом досрочного роспуска нижней палаты парламента и назначения внеочередных выборов. Кроме того, президент обладает правом отлагательного вето. Отличительной чертой президентской республики является также невозможность совмещения министерского портфеля и депутатского мандата, т.е. лицо, занимающее какую либо должность в органах исполнительной власти, не может быть членом парламента.
Парламентарная республика (монархия). Во всех парламентарных республиках (монархиях) существует единоличный глава государства - президент (монарх). Однако его статус является номинальным: формально президент (монарх) наделен широкими полномочиями, но фактически исполняет лишь представительские функции, поскольку вся полнота власти сосредоточена в руках парламента и правительства. Президент, как правило, избирается не населением непосредственно, а парламентариями (за рядом исключений - Австрия, Ирландия, Португалия). Монарх чаще всего получает свой статус по праву наследования.
Носителем законодательной власти в рассматриваемых странах является всенародно избираемый парламент, который занимает ключевое положение среди органов государственной власти. Парламент играет решающую роль в формировании подотчетного ему правительства - коллегиального органа, осуществляющего исполнительную власть (Совет министров, кабинет и т.п.).
Правительство в парламентарных республиках (монархиях) формируется представительным органом на базе парламентского большинства. Руководители и члены правительства имеют депутатский мандат. Причем формируется правительство, как правило, победившей на выборах партией. Лидер такой партии обычно становится премьер-министром страны. При таком положении кабинет, формируемый получившей большинство мест в парламенте партией и возглавляемый ее лидером, получает возможность, опираясь на партийную дисциплину, воздействовать уже на представительный орган, проводя в нем свою волю.
Важнейшим элементом взаимных сдержек и противовесов в парламентарных странах является то, что реальная власть президента (монарха) ограничена правилом контрасигнатуры, согласно которому акты главы государства имеют силу лишь при условии, что они скреплены подписями министров. Ответственность за такие акты несет не глава государства, а подписавший их министр [9, с. 112]. При этом правительство несет политическую ответственность перед парламентом, который имеет право в любой момент сместить кабинет посредством процедуры вотума недоверия. Однако этому полномочию высшего представительного органа противостоит императивное право главы государства (по предложению премьер-министра) на досрочный роспуск парламента и назначения новых выборов. Кроме того, в парламентарных республиках правительство наделено правом законодательной инициативы и правом вето на издание законов [10, с. 20,36].
Исходя из приведенных характерных черт президентской республики, которую отличает строгое разделение государственной власти на три взаимосдерживающие ветви, и парламентарной республики (монархии) где о последовательном проведении в конституционной практике принципа разделения властей говорить не приходится, следует указать на ошибочность позиции, в соответствии с которой парламентаризм понимается как система организации и функционирования государственной власти, которая структурно и функционально основана на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента [11].
В парламентарных республиках и монархиях данный принцип проводится искусственно и в крайне незначительном объеме, что обусловлено тесной взаимосвязью парламента и правительства. Более того, сама идея парламентаризма, предусматривающая верховенство парламента, противоречит принципу разделения властей, который предполагает «уравновешивание» ветвей власти, недопущения возвышения одной ветви власти над другой. Вместе с тем, в юридической литературе отмечается, что парламентаризм все же предполагает определенную систему контроля и сдерживания, гарантирующую конституционное правление, но несводимую к принципу разделения властей [12, с. 7]. В то же время, действенность такой системы сдерживания в 21 в. (как впрочем, и действенность принципа разделения властей) смело можно поставить под сомнение.
Дело в том что, даже применительно к парламентарным республикам и монархиям, где парламент теоретически должен занимать доминирующее положение, актуальна проблема «кризиса парламентаризма» на который указывают многие авторы [13]. Выражается этот кризис, прежде всего, в феномене «министериализма». Так, при характеристике современных парламентарных демократических государств исследователи отмечают, что «парламент и кабинет стали двумя инструментами одной, партийной власти, и утрата одного из рычагов означала утрату всей власти. «Власти» стали различаться лишь технически… Система, таким образом, стала работать на получение в одни «партийные» руки всей власти, когда одна группировка доверяла ее другой на определенный период, оставляя за собой право политической конкуренции и ненасильственной политической борьбы» [2, с. 120]. Исходя из этого необходимо проблематизировать приоритет представительного органа над исполнительным, не только в президентских республиках, но и в современных парламентарных странах. Более того, слияние в одном политическом, партийном органе и исполнительной и законодательной власти ставит логичный вопрос об уровне демократичности такой системы.
Комплекс вышеуказанных проблем, по нашему мнению, как раз и является собственно проблемами парламентаризма, специфика генезиса которого преимущественно обусловлена именно парламентарной формой правления. Проблемы парламентаризма здесь неразрывно связаны с проблемами парламентарной формы правления. Расширительное же понимание парламентаризма приводит к недопустимому размытию данной категории, превращению ее из юридической в политико-идеологическую конструкцию. Различия между парламентарной и президентской формами правления слишком существенны, чтобы специфика положения при них парламента, а также характер взаимоотношений представительных и исполнительных органов государственной власти в итоге составляли совокупный феномен парламентаризма.
В этой связи нельзя согласиться с А.Д. Керимовым считающим, что содержание парламентаризма включает в себя и некий, чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма [6, с. 71,74].
При таком подходе парламентаризм из функциональной, рационализирующей осуществление государственной власти в парламентарных странах юридической конструкции превращается в идеолого-философскую категорию, т.е. отягощается предельным субъективизмом. Однако многие ученые, даже при определении категории демократия стремятся избегать субъективизма. Например, К. Хессе размышляя о конституционных основах демократии в ФРГ указывал, что если исходить из распространенного определения демократии через цель правления - на благо народа (правление для народа), носителя правления - народ (правление через народ) и процесс формирования выражения воли народа посредством принятия решений большинством с учетом мнения меньшинства (правление посредством соблюдения определенной процедуры), то со всей очевидностью Основной закон делает акцент на последнем варианте [14, с. 74]. Развивая эту мысль В.В. Невинский также приходит к выводу о функциональном, процедурном характере парламентаризма в демократических государствах. Он пишет: «конституция (ФРГ - К.Ч.) отчетливо закрепляет приоритет основанной на разделении властей парламентарной, представительной демократии, при которой народ участвует в осуществлении государственной власти через своих представителей» [9, с. 44].
Субъективизация категории парламентаризм логично приведет дискуссию в отношении этой категории к задействованию философских, политических и идеологических регистров. Это как минимум будет означать необходимость дать реальный ответ как минимум на марксистское «оружие критики». Ведь еще В.И. Ленин вполне обоснованно называл буржуазные парламенты «говорильнями» и отмечал, что «буржуазия старых парламентских стран великолепно научилась лицемерить и тысячами приемов надувать народ, выдавая буржуазный парламентаризм за «демократию вообще» или за «чистую демократию»»… искусно пряча миллионы связей парламента с биржей и с капиталистами, используя подкупную, продажную прессу и всеми средствами пуская в ход силу денег и власть капитала» [15, с. 160].
В этой связи возникает вопрос насколько обоснованно существование в 21 веке «турбулентно-хаотической реальности» [16] некритических западноцентричных подходов, при которых классические либеральные концепты (демократии, парламентаризма, разделения властей) рассматриваются вне контекста конкретно исторических закономерностей их развития. Особенно когда на мировом уровне ставится вопрос о крахе Вестфальской системы, кризисе национальных государств и проекта модерн в целом [17, с. 379-387].
В конце концов, нельзя забывать о вопиющих нарушения права, которые были санкционированы парламентами государств являющихся «образцами» парламентаризма. Как не кризисом парламентаризма (и демократии в целом) можно считать бомбардировки авиацией НАТО Югославии (Сербии) в 1999 г. вне мандата Совета Безопасности ООН [18]? Между тем в той операции участвовали военные подразделения большинства европейских демократических государств (Франция, Германия, Великобритания, Нидерланды, Дания, Бельгия, Норвегия, Испания). Те же государства в 2011 г. участвовали в военных действиях против Ливии, в сущности, являвшимися прямым вооруженным вмешательством во внутренний этнополитический конфликт, причем с грубейшими нарушениями мандата резолюции Совета Безопасности ООН № 1973 [18].
Вышеизложенные факты позволяют сделать вывод о том, что в президентских республиках, где достаточно жестко проводится принцип разделения властей, и исполнительная власть автономна от законодательной парламент не может обладать привилегированным статусом. В той связи следует согласиться с М.А. Могуновой, отмечающей, что «Парламентаризм… может характеризоваться… прежде всего верховенством парламента не только юридическим, но и фактическим, при котором правительство подчинено и подконтрольно парламенту… основным источником власти выступает парламент, а важнейшими принципами парламентаризма являются парламентское правительство и парламентская ответственность правительства. При таком подходе парламентаризм не может быть присущ президентским республикам» [13].
Применительно к парламентаризму, таким образом, следует говорить о вопросах функциональных, процедурных, которые возникают при осуществлении представительными органами парламентарных стран своей деятельности. Иные вопросы, должны быть вынесены за рамки концепции парламентаризма и рассматриваться в контексте общих проблем демократии, прав человека и гражданина в современном мире.
К.В. Чепрасов, ст. преподаватель кафедры
конституционного и международного права
Алтайского государственного университета
Библиографический список
1. История буржуазного конституционализма XIX в. / отв. ред. В.С. Нерсесянц. - М.: Наука, 1986. - 279 с.
2. Разделение властей: учеб пособие / отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. - 428 с.
3. Могунова М.А. Государственное право Швеции. - М.: Норма, 2009. - 384 с.
4. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. - М.: Политиздат, 1957. - Т.8. - 705 с. URL: https://www.marxists.org/russkij/marx/cw/
5. Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М.: РГГУ, 2001. - 350 с.
6. Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. - М.: Норма, 2008. - 142 с.
7. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Юстицинформ, 2010. - 332 с.
8. Лафитский В. Конституционный строй США. - М.: Статут, 2011. - 351 с.
9. Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии: учеб. пособие. - Барнаул: Изд-во АГУ, 1997. - 287 с.
10. Увачев В.А. Механизм разделения властей в правовом государстве. - М.: Перспектива, 2003. - 96 с.
11. Ализода З.К вопросу о понятии и признаках парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 5. - С. 55-60.
12. Лузин В.В. Принцип разделения властей как основа конституционализма: Сравнительное исследование на примере США, Великобритании и Франции. - Н. Новгород, 1997. - 178 с.
13. Могунова М.А. Парламентаризм: понятие, сущность, принципы // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 3. - М.: АНО «Центр публично-правовых исследований», 2008. - С. 8-71
14. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М.: Юрид. лит, 1981. - 368 с.
15. Ленин В.И. Полное собрание сочинений: в 55 т. - М.: Политиздат, 1967-1975. - Т. 39. - 623 с.
16. Зорькин В.Д. Право силы и сила права // Журнал конституционного правосудия. - 2015. - № 5. - С. 1-12.
17. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. - М.: Норма, 2008. - 592 с.
18. Зорькин В.Д. Кризис международного права: современный контекст // Российская газета. - 2014. - 20 июня.