Кто и как меняет избирательное законодательство? (Часть 2)
Выше я уже писал о том, что в целом российское избирательное законодательство деградирует, оно эволюционирует в сторону ухода от двух принципиальных положений Конституции России, касающихся выборов - части 3 статьи 3 («Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы») и части 2 статьи 32 («Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Связано это с принятием таких поправок в избирательное законодательство, которые повышают возможность действующей власти (фактически не разделенной по ветвям и выстроенной в вертикаль) воздействовать на ход и результат выборов, и уменьшают возможности оппозиции принимать реальное участие в выборах.
Основными регрессивными изменениями в последние 18 лет были ограничения пассивного избирательного права, ужесточение правил выдвижения и регистрации кандидатов, а также правил агитации. Однако не надо полагать, что деградация наших выборов в первую очередь связана с изменениями избирательного закона. Еще большую роль играет приспособление администрации к закону при нежелании вносить в него прогрессивные изменения. Но еще большую роль играет устоявшаяся политико-экономическая система, характеризующаяся недемократичной политической и экономической ситуацией.
Поэтому, когда мы говорим о законотворчестве в области избирательного права, мы не должны забывать, что все новшества, вносимые в сугубо избирательные законы, могут иметь лишь относительно регрессивный или прогрессивный характер. Их влияние легко может быть компенсировано государственной правоприменительной практикой.
О том, что основной удар по избирательному законодательству был нанесен еще в 2005 году, а также о том, что 2012-2014 годы были периодом «медведевской либерализации избирательного законодательства» с последующей правкой «либеральных перегибов», мы писали выше. Посмотрим, какие законопроекты принимались и отклонялись седьмым Созывом Госдумы, фактически начавшим работать в 2017 году.
В начале работы седьмого созыва на принимаемых законах еще сказывалась новая тактика Администрации по отношению к выборам, принятая в начале 2012 года: попытка отказаться от прямых фальсификаций в день голосования и при подсчете голосов. Довольно тесное взаимодействие Памфиловой с руководителями идеологического блока Администрации Президента, вероятно, повлияло на принятие небольших усовершенствований избирательного законодательства.
Из закона о выборах Президента была исключена норма о предварительной подаче списка наблюдателей, более четко было определено право наблюдателей вести видеозапись (с места, установленного председателем участковой комиссии), была введена уголовная ответственность за незаконную выдачу или получение бюллетеня (103-ФЗ и 104-ФЗ).
Стоит отметить, что право вести видеосъемку было предоставлено наблюдателям, при этом в законе ничего не говорилось о таком праве у членов комиссий с решающим, и совещательным голосом. Ничего не говорилось и о праве вести видеосъемку в вышестоящих комиссиях. Эта характерная особенность, свидетельствующая о том, что законодатели плохо знакомы с проблемами общественного наблюдения, и они, как и в других случаях, не советуются с экспертами в этих вопросах.
Было заметно, что выборы Президента являются предметом особого внимания инициаторов поправок; некоторые прогрессивные поправки, внесенные в закон о выборах Президента, до сих пор не попали в Закон об основных гарантиях. Одновременно с процедурными поправками в законодательство вошли поправки, связанные с голосованием по месту нахождения («мобильный избиратель») - любимым детищем зампреда ЦИК Булаева.
В конце 2017 года и в середине 2018 года были приняты законы (374-ФЗ, 150-ФЗ и 184-ФЗ), в которых содержались два нововведения - общественным палатам разрешили назначать наблюдателей, а в территориальных комиссиях разрешили устанавливать видеокамеры (по факту это уже было сделано на выборах в 2016 году). Первое из этих нововведений подавалось как решительный шаг вперед в деле обеспечения открытости и гласности. По этому поводу была созвана огромная всероссийская конференция. При этом ни слова не было сказано, что право назначения наблюдателей существовало у всех общественных объединений до 2005 года. И главное, было ясно, что длившиеся четырнадцать лет призывы вернуть общественным объединениям право назначать наблюдателей вылились в очковтирательскую акцию: назначать наблюдателей разрешили полугосударственной квазиобщественной структуре.
В середине 2019 года началось, а в начале 2020-го продолжилось законодательное движение в направлении «цифровизации» выборов. ЦИК РФ активно пробивала через федерального законодателя использование «цифровых участков», то есть избирательных участков, на которых можно проголосовать на выборах, проводящихся на территории иных избирательных округов. Одновременно московская власть, вероятно - при поддержке федеральной - внедряла в федеральное законодательство возможность дистанционного голосования по Интернету. В 2019 году в этом направлении было принято два первых закона (102-ФЗ и 103-ФЗ), сейчас на рассмотрении Госдумы находятся два вторых. И законы, и законопроекты не содержат реальных гарантий общественного контроля этих видов голосования. У законодателя не наблюдается желания общественного обсуждения этих законов, впрочем, опыт таких обсуждений оставляет мало надежды, что предложения экспертов будут учтены.
Стоит отметить еще один аспект активизации Госдумы в принятии законов о внедрении технических средств. Техническое совершенствование выборов, в принципе полезное хотя бы потому, что оно позволяет при добросовестном подходе снизить влияние «человеческого фактора», служит для организаторов выборов инструментом отвлечения внимания от серьёзных изъянов наших выборов. Сейчас это происходит так же, как когда-то при предыдущем составе ЦИК РФ, который направлял внимание общественности на внедрение КОИБ,
Дума по традиции быстро и единогласно приняла закон (178-ФЗ) об увеличении выплат парламентским партиям за голоса, полученные на выборах Президента в 2018 году (с 20 до 152 рублей за полученный голос). А в начале своей деятельности она приняла закон о праве губернаторов лишать полномочий глав местных администраций (64-ФЗ).
Некоторые принятые законы можно характеризовать как прогрессивные. Например, закон, увеличивший до 15 тысяч рублей сумму расходов на выборы, при которой не надо открывать избирательный счет (550-ФЗ), закон, обязывающий ЦИК РФ представлять сведения об участии политической партии в выборах (235-ФЗ) и особенно, закон регламентирующий участие в выборах граждан, не имеющих регистрации на территории России (104-ФЗ).
Тем не менее, вносимые и предлагаемые изменения выглядят на фоне огромных изъянов нашего избирательного законодательства или на фоне радикального закона об изменении Конституции как работа косметолога с онкологическим больным.
Многие отвергнутые парламентской оппозицией законопроекты тоже предлагают сугубо косметические или узконаправленные поправки. Из 80-ти законопроектов, связанных с выборами, рассмотренных депутатами седьмого созыва, 12 проектов были возвращены или отозваны, а 16 стали законами. 19 проектов были отклонены в первом чтении, остальные находятся (по состоянию на 27.04.2020) на других стадиях рассмотрения.
Рассмотрим более внимательно отвергнутые законопроекты.
Сенатор Лукин предлагал распространить требование о том, чтобы не менее 25% депутатов региональных парламентов избирались по пропорциональной системе на Москву и Санкт-Петербург. Это не просто естественное требование, это - требование отменить крайне вредную норму, которую после ее введения в 2013 году сразу же использовала московская власть. Именно в столицах в наибольшей степени развиты партийные организации, поэтому именно в столицах пропорциональная система востребована в наибольшей степени. Отказ от пропорциональной системы в Москве - ярко выраженное подыгрывание законодателя главному участнику выборов - администрации. Проект был отклонен в первом чтении. Впрочем, пока на рассмотрении находится аналогичный законопроект, внесенный депутатами фракции СР.
Изучая другие отклоненные законопроекты стоит обратить внимание, что рассмотрение наиболее интересных из них многократно откладывается в Совете Думы. Можно сделать предположение, что Совет Госдумы либо специально подбирает заседания для рассмотрения этих проектов, либо просто пытается взять инициаторов измором.
Среди двух отклоненных законопроектов КПРФ есть один достаточно полезный. Он предлагает изменить процедуры проведения контрольного ручного пересчета голосов при использовании КОИБ. В настоящее время контрольный ручной подсчет голосов является факультативным, причем его применение ограничивается неудобством предусмотренных процедур. Между тем, после инцидента с КОИБ на выборах губернатора Приморского края в 2018 году появилась необходимость сделать контрольный ручной подсчет голосов обязательным. Однако ЦИК (и законодатели вместе с ними) сопротивляется этому важному усовершенствованию. Рассмотрение этого законопроекта откладывалось 9 раз.
Седьмой созыв отклонил 9 законопроектов, предложенных депутатами фракции ЛДПР. Среди этих проектов есть по крайней мере один конъюнктурный, то есть такой, который предоставляет преимущества только парламентским партиям (исключительное право выдвигать кандидатуру Президента). Большинство отклоненных проектов ЛДПР имеет спорный характер, реализация их не приведет к совершенствованию выборов или мало повлияет на выборы. Но по крайней мере два отклоненных законопроекта ЛДПР могли бы содействовать развитию института выборов: перенос единого дня голосования на последнее воскресенье марта и обязание регистрирующих комиссий проверять судимость и образование претендента в кандидаты по запросу партии. Рассмотрение первого из этих законопроектов переносилось 7 раз, второго - 26 раз.
Из двух отклоненных седьмым созывом проектов «Справедливой России» один мог бы содействовать развитию института выборов, да и демократии вообще - проект о возвращении выборов глав местных администраций. Рассмотрение проекта откладывалось 18 раз.
Резюме
Неправовое государство - это государство, в котором правоприменение сильно отличается от того, что записано в законах. Россия в настоящее время является неправововым государством; правоприменение в России значительно отклоняется от её Конституции и законов. Граждане, которые внимательно и добросовестно изучают наши выборы, хорошо знают, что практика выборов значительно отличается от избирательного законодательства.
Хотя избирательное законодательство не является определяющим фактором наших выборов, оно в некоторой степени все-же влияет на них. Анализ эволюции нашего избирательного законодательства показывает, что оно меняется в сторону отхода от установленных в 90-е годы стандартов, которые соответствовали международным стандартам, ратифицированным Россией. Общее направление этой эволюции - усиление управляемости выборов со стороны действующей власти, дезавуирующее конституционное предназначение института выборов.
Процесс изменения избирательного законодательства законодателями хорошо иллюстрирует регрессивное направление. Законодатели практически не учитывают накопленный обществом опыт наблюдения на выборах; умеренные сколь-нибудь полезные для общества предложения парламентской оппозиции отвергаются, радикальные предложения парламентская оппозиция не предлагает в силу своей малой представительности. Основную роль в инициировании изменений играет администрация, на федеральном уровне - Администрация Президента. Технические усовершенствования предлагает ведомство, ответственное за выборы (формально не входящее в исполнительную ветвь власти, но, как и все ведомства, «висящее» на властной вертикали) - ЦИК РФ. Законодательный орган со своим проадминистративным большинством легко штампует законы, нужные администрации в конъюнктурных или рекламных целях.
Понятно, что такой законодательный процесс имеет мало общего с прописанным в Конституции народовластием. Более того, такой вектор развития законодательства, как показывает история, может быть признаком движения к социальной катастрофе.
[1] Источником всех наблюдений является сайт https://sozd.duma.gov.ru/
Основными регрессивными изменениями в последние 18 лет были ограничения пассивного избирательного права, ужесточение правил выдвижения и регистрации кандидатов, а также правил агитации. Однако не надо полагать, что деградация наших выборов в первую очередь связана с изменениями избирательного закона. Еще большую роль играет приспособление администрации к закону при нежелании вносить в него прогрессивные изменения. Но еще большую роль играет устоявшаяся политико-экономическая система, характеризующаяся недемократичной политической и экономической ситуацией.
Поэтому, когда мы говорим о законотворчестве в области избирательного права, мы не должны забывать, что все новшества, вносимые в сугубо избирательные законы, могут иметь лишь относительно регрессивный или прогрессивный характер. Их влияние легко может быть компенсировано государственной правоприменительной практикой.
О том, что основной удар по избирательному законодательству был нанесен еще в 2005 году, а также о том, что 2012-2014 годы были периодом «медведевской либерализации избирательного законодательства» с последующей правкой «либеральных перегибов», мы писали выше. Посмотрим, какие законопроекты принимались и отклонялись седьмым Созывом Госдумы, фактически начавшим работать в 2017 году.
В начале работы седьмого созыва на принимаемых законах еще сказывалась новая тактика Администрации по отношению к выборам, принятая в начале 2012 года: попытка отказаться от прямых фальсификаций в день голосования и при подсчете голосов. Довольно тесное взаимодействие Памфиловой с руководителями идеологического блока Администрации Президента, вероятно, повлияло на принятие небольших усовершенствований избирательного законодательства.
Из закона о выборах Президента была исключена норма о предварительной подаче списка наблюдателей, более четко было определено право наблюдателей вести видеозапись (с места, установленного председателем участковой комиссии), была введена уголовная ответственность за незаконную выдачу или получение бюллетеня (103-ФЗ и 104-ФЗ).
Стоит отметить, что право вести видеосъемку было предоставлено наблюдателям, при этом в законе ничего не говорилось о таком праве у членов комиссий с решающим, и совещательным голосом. Ничего не говорилось и о праве вести видеосъемку в вышестоящих комиссиях. Эта характерная особенность, свидетельствующая о том, что законодатели плохо знакомы с проблемами общественного наблюдения, и они, как и в других случаях, не советуются с экспертами в этих вопросах.
Было заметно, что выборы Президента являются предметом особого внимания инициаторов поправок; некоторые прогрессивные поправки, внесенные в закон о выборах Президента, до сих пор не попали в Закон об основных гарантиях. Одновременно с процедурными поправками в законодательство вошли поправки, связанные с голосованием по месту нахождения («мобильный избиратель») - любимым детищем зампреда ЦИК Булаева.
В конце 2017 года и в середине 2018 года были приняты законы (374-ФЗ, 150-ФЗ и 184-ФЗ), в которых содержались два нововведения - общественным палатам разрешили назначать наблюдателей, а в территориальных комиссиях разрешили устанавливать видеокамеры (по факту это уже было сделано на выборах в 2016 году). Первое из этих нововведений подавалось как решительный шаг вперед в деле обеспечения открытости и гласности. По этому поводу была созвана огромная всероссийская конференция. При этом ни слова не было сказано, что право назначения наблюдателей существовало у всех общественных объединений до 2005 года. И главное, было ясно, что длившиеся четырнадцать лет призывы вернуть общественным объединениям право назначать наблюдателей вылились в очковтирательскую акцию: назначать наблюдателей разрешили полугосударственной квазиобщественной структуре.
В середине 2019 года началось, а в начале 2020-го продолжилось законодательное движение в направлении «цифровизации» выборов. ЦИК РФ активно пробивала через федерального законодателя использование «цифровых участков», то есть избирательных участков, на которых можно проголосовать на выборах, проводящихся на территории иных избирательных округов. Одновременно московская власть, вероятно - при поддержке федеральной - внедряла в федеральное законодательство возможность дистанционного голосования по Интернету. В 2019 году в этом направлении было принято два первых закона (102-ФЗ и 103-ФЗ), сейчас на рассмотрении Госдумы находятся два вторых. И законы, и законопроекты не содержат реальных гарантий общественного контроля этих видов голосования. У законодателя не наблюдается желания общественного обсуждения этих законов, впрочем, опыт таких обсуждений оставляет мало надежды, что предложения экспертов будут учтены.
Стоит отметить еще один аспект активизации Госдумы в принятии законов о внедрении технических средств. Техническое совершенствование выборов, в принципе полезное хотя бы потому, что оно позволяет при добросовестном подходе снизить влияние «человеческого фактора», служит для организаторов выборов инструментом отвлечения внимания от серьёзных изъянов наших выборов. Сейчас это происходит так же, как когда-то при предыдущем составе ЦИК РФ, который направлял внимание общественности на внедрение КОИБ,
Дума по традиции быстро и единогласно приняла закон (178-ФЗ) об увеличении выплат парламентским партиям за голоса, полученные на выборах Президента в 2018 году (с 20 до 152 рублей за полученный голос). А в начале своей деятельности она приняла закон о праве губернаторов лишать полномочий глав местных администраций (64-ФЗ).
Некоторые принятые законы можно характеризовать как прогрессивные. Например, закон, увеличивший до 15 тысяч рублей сумму расходов на выборы, при которой не надо открывать избирательный счет (550-ФЗ), закон, обязывающий ЦИК РФ представлять сведения об участии политической партии в выборах (235-ФЗ) и особенно, закон регламентирующий участие в выборах граждан, не имеющих регистрации на территории России (104-ФЗ).
Тем не менее, вносимые и предлагаемые изменения выглядят на фоне огромных изъянов нашего избирательного законодательства или на фоне радикального закона об изменении Конституции как работа косметолога с онкологическим больным.
Многие отвергнутые парламентской оппозицией законопроекты тоже предлагают сугубо косметические или узконаправленные поправки. Из 80-ти законопроектов, связанных с выборами, рассмотренных депутатами седьмого созыва, 12 проектов были возвращены или отозваны, а 16 стали законами. 19 проектов были отклонены в первом чтении, остальные находятся (по состоянию на 27.04.2020) на других стадиях рассмотрения.
Рассмотрим более внимательно отвергнутые законопроекты.
Сенатор Лукин предлагал распространить требование о том, чтобы не менее 25% депутатов региональных парламентов избирались по пропорциональной системе на Москву и Санкт-Петербург. Это не просто естественное требование, это - требование отменить крайне вредную норму, которую после ее введения в 2013 году сразу же использовала московская власть. Именно в столицах в наибольшей степени развиты партийные организации, поэтому именно в столицах пропорциональная система востребована в наибольшей степени. Отказ от пропорциональной системы в Москве - ярко выраженное подыгрывание законодателя главному участнику выборов - администрации. Проект был отклонен в первом чтении. Впрочем, пока на рассмотрении находится аналогичный законопроект, внесенный депутатами фракции СР.
Изучая другие отклоненные законопроекты стоит обратить внимание, что рассмотрение наиболее интересных из них многократно откладывается в Совете Думы. Можно сделать предположение, что Совет Госдумы либо специально подбирает заседания для рассмотрения этих проектов, либо просто пытается взять инициаторов измором.
Среди двух отклоненных законопроектов КПРФ есть один достаточно полезный. Он предлагает изменить процедуры проведения контрольного ручного пересчета голосов при использовании КОИБ. В настоящее время контрольный ручной подсчет голосов является факультативным, причем его применение ограничивается неудобством предусмотренных процедур. Между тем, после инцидента с КОИБ на выборах губернатора Приморского края в 2018 году появилась необходимость сделать контрольный ручной подсчет голосов обязательным. Однако ЦИК (и законодатели вместе с ними) сопротивляется этому важному усовершенствованию. Рассмотрение этого законопроекта откладывалось 9 раз.
Седьмой созыв отклонил 9 законопроектов, предложенных депутатами фракции ЛДПР. Среди этих проектов есть по крайней мере один конъюнктурный, то есть такой, который предоставляет преимущества только парламентским партиям (исключительное право выдвигать кандидатуру Президента). Большинство отклоненных проектов ЛДПР имеет спорный характер, реализация их не приведет к совершенствованию выборов или мало повлияет на выборы. Но по крайней мере два отклоненных законопроекта ЛДПР могли бы содействовать развитию института выборов: перенос единого дня голосования на последнее воскресенье марта и обязание регистрирующих комиссий проверять судимость и образование претендента в кандидаты по запросу партии. Рассмотрение первого из этих законопроектов переносилось 7 раз, второго - 26 раз.
Из двух отклоненных седьмым созывом проектов «Справедливой России» один мог бы содействовать развитию института выборов, да и демократии вообще - проект о возвращении выборов глав местных администраций. Рассмотрение проекта откладывалось 18 раз.
Резюме
Неправовое государство - это государство, в котором правоприменение сильно отличается от того, что записано в законах. Россия в настоящее время является неправововым государством; правоприменение в России значительно отклоняется от её Конституции и законов. Граждане, которые внимательно и добросовестно изучают наши выборы, хорошо знают, что практика выборов значительно отличается от избирательного законодательства.
Хотя избирательное законодательство не является определяющим фактором наших выборов, оно в некоторой степени все-же влияет на них. Анализ эволюции нашего избирательного законодательства показывает, что оно меняется в сторону отхода от установленных в 90-е годы стандартов, которые соответствовали международным стандартам, ратифицированным Россией. Общее направление этой эволюции - усиление управляемости выборов со стороны действующей власти, дезавуирующее конституционное предназначение института выборов.
Процесс изменения избирательного законодательства законодателями хорошо иллюстрирует регрессивное направление. Законодатели практически не учитывают накопленный обществом опыт наблюдения на выборах; умеренные сколь-нибудь полезные для общества предложения парламентской оппозиции отвергаются, радикальные предложения парламентская оппозиция не предлагает в силу своей малой представительности. Основную роль в инициировании изменений играет администрация, на федеральном уровне - Администрация Президента. Технические усовершенствования предлагает ведомство, ответственное за выборы (формально не входящее в исполнительную ветвь власти, но, как и все ведомства, «висящее» на властной вертикали) - ЦИК РФ. Законодательный орган со своим проадминистративным большинством легко штампует законы, нужные администрации в конъюнктурных или рекламных целях.
Понятно, что такой законодательный процесс имеет мало общего с прописанным в Конституции народовластием. Более того, такой вектор развития законодательства, как показывает история, может быть признаком движения к социальной катастрофе.
[1] Источником всех наблюдений является сайт https://sozd.duma.gov.ru/